生育保险改革走向

文／王艳艳

随着我国社会保险参保人数日益增多，社保制度中也暴露了一些不合理的问题。以生育保险为例，最初只能是统一参加五险的城镇职工才享有生育保险，后来捆绑参保弱化，生育保险的参保人数开始落后于基本医保参保人数。但制度层面，国家在推进职工生育保险制度的同时，为解决非职业妇女的生育医疗待遇问题，已经出台相关政策，规定城镇非职业妇女的生育医疗费由城镇居民基本医疗保险制度解决；农村妇女的生育医疗费由新农合及国家分娩补助等政策予以解决。换言之，目前国家生育保障政策基本覆盖城乡所有育龄妇女。而从管理上看，生育过程中的手术费、住院费、医药费等都以生育保险金的方式支付，但它们确可以在医疗保险当中体现出来。因此，关于生育保险与职工医疗保险合并实施的试点改革应运而生。

2017年1月，国务院办公厅印发《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》，提出“遵循保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本的总体思路，推进两项保险合并实施”。值得一提的是，这次生育保险和医保合并实施，并不是全国普遍开展，而是在河北省邯郸市等12个城市进行定点、暂时性的调整，且实施期限为一年左右。试点内容为统一参保登记、统一基金征缴和管理、统一医疗服务管理、统一经办和信息服务、职工生育期间的生育保险待遇不变。显然，此次两险合并实施，是对社保制度进行的一场改革尝试。

——编者

生育保险当前面临的形势

近年来，我国社会保险制度走向纵深改革和完善，生育保险事业自身发展也面临一些新的形势和新的改革要求。

经济新常态背景下，费率提高空间有限。2014年提出中国经济步入“新常态”。经济新常态意味着中国经济增速将在未来甚至较长时间内，由过去的高速增长转变为中高速增长。然而，由于社会保障福利刚性的影响，社会保障资金支出反而会加速提高以应对各种社会问题。目前，我国各项社会保障筹资费率总体处于高位，“五险一金”筹资费率总和超过企业工资总和的40%，从缴费比例上看在全世界处于较高的水平。企业要求降低各项税赋以及社保费用负担的呼声较高，在这一背景下，社会保险费率提高的空间不大。

全面二孩政策施行，对生育保障提出更高要求。根据国家新形势下人口发展战略需要，党的十八届五中全会进一步改革完善我国计划生育的基本国策，在全国全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。全面二孩政策的实施，将会对人口出生率、就业、人口老龄化及包括社会保障等在内的经济社会政策产生重大而深远的影响，更会直接影响我国人民群众对生育保障政策的期待值。

据国家统计局披露，2016年我国全年出生人口1786万人，比2015年增加131万人；2017年出生人口比2016年有所下降，比“十二五”期间的平均增速增加了79万人。与人口政策出台时的预判基本吻合。据国家卫计委有关研究显示，全面二孩政策累积的生育势能还将进一步释放，目前我国总和生育率为1.6左右，预计“十三五”期间将攀升至1.8左右。生育率水平的提高，一方面将直接导致生育保障覆盖范围和覆盖人数增加，以及基金支出增长；另一方面社会必然会对有关生育的社会保障政策寄予更高的期望，比如要求改革完善现有生育保障政策、扩大保障覆盖范围、提高待遇保障水平，等等。

十九大提出适度、可持续的保障原则。十九大报告中提出，要“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”党的十八届五中全会提出的将生育保险并入医疗保险合并实施的要求，符合上述精神。贯彻落实生育保险与医疗保险合并实施工作，要坚持以十九大精神为指引，处理好生育保险费率提升空间有限与人民群众对生育保障美好期许的矛盾，落实两险合并实施后的政策覆盖范围、待遇保障标准、保障项目、筹资水平等，更好体现全民适度保障、可持续的原则，结合试点经验进行系统深入研究。

社保费征缴主体变化，短期内可能会影响部分险种征缴收入。根据十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》及相关部门的职能设定，社会保险费由税务部门进行征收。税务部门征收社会保险费有其合理性，对于弥补社保工作任务繁重、人员不足、征缴力量不够等方面有积极作用。同时，由税务部门征收社会保险费直接的效果是统一五险缴费基数。由于征缴体制不同、基数确定依据不同等原因，基本医疗保险、生育保险和基本养老保险的费基工资比例长期存在明显差异。以2016年为例，当年全国基本医疗保险、生育保险和基本养老保险的平均缴费基数分别为49056元、44662元、43260元，以当年城镇非私营单位在岗职工平均工资68993元为基础，可计算得到三项社会保险的缴费工资基数分别是在岗职工平均工资的71.10%、64.73%和62.70%。假如2016年生育保险的费基工资比例只有基本养老保险的水平（62.70%），则可计算出全国生育保险的征缴收入将会减少10亿元以上。

完善生育保险制度的相关建议

调整津贴计发基数。以上年度本单位在职职工平均工资作为津贴计发基数有其合理性，但目前在实践中生育津贴高于本人实际工资水平时有发生。生育保险作为一项社会保险制度，其筹资来源为用人单位，其制度功能在于保障女职工生育期间的医疗费用和损失的工资待遇，而高于工资水平的津贴待遇在当前不属于必要保障。建议津贴计发基数调整为上年度本单位在职职工平均工资且不高于本人上月实际工资。

明确津贴支付期限。随着对新生儿重视程度的进一步提高，在国际上生育保险产假有延长的趋势，我国也出台奖励假期等相关政策。生育保险将奖励假期纳入津贴支付期限体现了对人口政策的支持，对参保人权益保障的重视。然而，随着全面二孩的政策效应全面显现，两项政策效果叠加，对生育保险形成了严重的冲击。经测算，对部分统筹地区而言，全面二孩和奖励假期政策会增加50%左右的生育保险或医疗保险生育项目支出，支出大幅提高必然要求增加筹资，然而目前的经济形势下筹资增长空间有限，因此致使生育保险基金状况日益恶化，合并实施试点城市则是对基本医疗保险造成的负担加大，长期可能影响医疗保险基金平衡。按照党的十九大对社会保障事业提出的适度、可持续的保障原则，建议根据生育保险“以支定收，收支基本平衡”原则，加强对生育津贴筹资补助，探索多渠道筹资，比如从社会抚养费中进行划拨。

适当提高统筹层次。统筹层次很大程度上影响着基金的共济范围，从而影响基金抗风险能力。一些生育保险和基本医保合并实施试点城市在试点启动时顺势提高了生育保险统筹层次，但部分城市仍在执行市级调剂金制度，尚未实现统收统支，基金共济能力较弱。建议尽快实现市级统收统支模式，有条件地区可探索调剂金模式的省级统筹。

建立费率动态调整机制。2015年人力资源社会保障部和财政部联合发布了《关于适当降低生育保险费率的通知》，其中明确生育保险基金合理结存量相当于6至9个月待遇支付额。凡是统筹地区基金累计结余超过9个月支付额的，都应下调生育保险基金费率，调整到用人单位职工工资总额的0.5%以内。具体费率按照“以支定收，收支平衡”的原则进行测算，根据近年来生育保险基金收支和结余情况确定。调整后将会逐步消化过多的基金存量，保持基金收支平衡，促进良性运行。文件中明确提出下调是为了消化过多基金存量，条件是保证基金收支平衡，是有条件的下调。2017年国务院生育保险和基本医保合并实施方案中，明确提出“建立职工基本医疗保险费率确定和调整机制”。建议统筹地区尤其是合并实施试点城市按照试点工作要求，加强对合并后的职工医保基金的监控，预测基金风险，建立费率动态调整机制。