新时代红河州人民当家做主问题探析

周保发

【摘要】人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。在中国特色社会主义事业进入新时代，保证和支持人民当家做主是一个关系根本和全局的重大问题。红河州是一个以哈尼族、彝族为主的边疆少数民族自治州，必须从完善人民代表大会制度、支持人民政协履行职能、推进民族区域自治、扩大基层民主等方面推进民主政治建设，使人民当家做主落实到政治生活和社会生活之中。

【关键词】新时代；红河州；人民当家做主；研究

中国共产党是代表最广大人民根本利益的政党，人民当家做主是其始终高举的旗帜。在中国特色社会主义事业进入新时代，保证和支持人民当家做主是一个关系根本和全局的重大问题。习近平总书记在十九大报告中将“坚持人民当家做主”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，作出了制度安排，科学设计和规划了新时代中国特色社会主义民主政治建设的宏伟蓝图。人民当家做主作为社会主义民主政治的本质和核心，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。红河州是一个以哈尼族、彝族为主的边疆少数民族自治州，全州有11个世居民族，少数民族人口达278万余人，占人口占总人口的60.65%。虽然红河州是云南省第三大经济体，经济总量和部分社会经济指标居全国30个少数民族自治州之前列；但是由于历史和现实的原因，红河州的民主政治建设步伐仍需进一步加快，人民当家做主的权利仍需进一步落实。因此，把人民当家做主落实到红河州的政治生活之中具有重大的现实意义。

一、红河州人民当家做主的现状

（一）全州各族人民当家做主，人民代表大会制度不断完善

红河州人民代表大会成立60多年来，全州各族人民在中国共产党的领导下当家做主，人民代表大会这一我国根本制度在红河州得以成功实践，至今红河州人民代表大会已历经十二届。州、县市两级人大及其常委会依法履职，在保障和促进全州经济、政治、文化、社会各项事业和生态文明建设中发挥着日益重要的作用。

一是机构健全，代表广泛。全州州、县市、乡镇三级人大机构健全，人大代表来自全州各地，遍布各行各业。目前，全州共有省人大代表52名、州人大代表427名、县（市）人大代表2475名、乡（镇）人大代表7849名。同时，乡镇（街道、区）人大工作机构健全，129个乡（镇）配备了专职人大主席和专（兼）职副主席、工作人员，街道（区）人大工委机构设置和人员配备工作正在推进。

二是在民族区域自治中发挥了人民代表大会的作用。制定了《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》《红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》《大屯海长桥海三角海保护管理条例》《非物质文化遗产传承人保护条例》等条例，并切实加强规范性文件备案审查工作，民族立法落到实处。

三是切实加强监督工作。除听取和审议州政府常规专项工作报告外，重点听取和审议重大项目建设、房屋维修基金使用、食品安全、全域旅游试点、民族传统文化抢救与保护、农业供给侧结构性改革、国库改革、禁毒工作、监察体制改革、法院司法体制改革、检察机关公益诉讼等专项工作报告。重点对《云南省城乡规划条例》《云南省违法建筑处置规定》《中华人民共和国矿产资源法》《红河州矿产资源管理条例》《红河州水资源保护条例》等法律法规的贯彻实施情况进行执法检查，并根据需要适时对其他法律法规贯彻实施情况进行执法检查。

四是坚持党管干部与人大依法任免相统一，依法行使重大事项决定权。在红河州干部人事任免中，不仅坚持党管干部的原则，而且充分发挥人民代表大会的作用，着力完善干部任免程序，依法任免干部。

五是通过强化建议办理和服务，发挥人大作用、提高建议办理质量。2013年到2017年5年共督办代表建议1030件，代表建议解决率由2012年的50.3%提高到2017年的68.6qo。仅2017年2月至9月，159件代表建议均已全部办理完毕，办结率达l000/o。

（二）政治协商制度落到实处，助推全州经济社会发展

政治协商制度在红河州经历了建立、完善、中断、恢复、发展的历史过程。政协红河州委员会至今已经经历十一届。20多年来，州、县市两级政协工作围绕中心，认真组织年度政府工作报告和其他相关报告的重大协商，提出意见、建议得到了党委、政府的重视和采纳。在经济社会发展，围绕重大民主问题深入实际调研围绕，提出方案，帮助党委、政府出谋划策。在政治协商进程中，政协委员通过各方面的情况通报、广播电视和报刊杂志等传统媒体、互联网等现代通信网络、工作生活和社会交往、深入实际调研、学习培训和专题研讨及各种咨询活动获取和交流信息，参政议政能力不断提升。州、县市两级政协的参政议政，助推了红河州经济社会的发展。

（三）地方法律法规逐步建立，民族区域自治不断深入

红河州是一个以哈尼族、彝族为主的少数民族自治州，全州拥有汉族、哈尼族、彝族、苗族、回族、壮族、瑶族、傣族、布朗族10个世居民族。1986年7月5日红河哈尼族彝族自治州第五届人民代表大会第四次会议通过了《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》，并于同年8月30日云南省第六届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准，红河州就拉开了民族区域自治的序幕。该《条例》随后于2004年进行了修订，共八章七十一条，分别从总则、自治州的自治机关、自治州的人民法院和人民检察院、自治州的经济建设、自治州的财政金融管理、自治州的社会事业建设、自治州的民族关系、附则八个方面明确了民族区域自治的相关问题。在民族区域自治中，结合红河州实际，不断建立健全地方性法规。先后制定了《异龙湖保护管理条例》《矿产资源管理条例》《林业条例》《建水历史文化名城保护管理条例》《水资源管理条例》《民族教育条例》《发展个体工商户和私营企业条例》《个旧金湖管理条例》《农村合作医疗条例》《个旧城市管理条例》《非公有制企业工会条例》《蒙自五里冲水库保护管理条例》和《红河州气象条例》等27个条例，为红河州民族区域自治奠定了基础。同時，河口、屏边、金平三县制定了本县的《自治条例》。目前，红河哈尼族彝族自治州共有1部州自治条例、27部单行条例及3部自治县的自治条例。

（四）村民自治和村务公开全面实施，基层民主政治不断加强

自从1992年开展村民自治以来，红河州村民自治不断完善。从村“两委”班子建立到“三委”的建立，村民自治和村务公开不断深入。村级自治组织依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。全州建立起了村民代表会议制度、实行村务公开的村达到100%，实现了村务公开内容、时间、形式、程序、监督“五规范”和村级重大事务的民主管理、民主决策、民主监督。

二、红河州人民当家做主中存在的问题

（一）立法和监督尚未完善，人大工作还需进一步加强

红河州各级人大在全州民主政治建设中发挥了重要的作用，但也还存在一些不容忽视的问题，需要进一步加强。

一是主要是立法机制还没有完全理顺，立法质量还不够高。例如，产业培植、社会管理和生态建设等方面的立法还需加强，同时，对已经制定的自治条例和单行条例的督促实施还不够。

二是各级人大的职能有待进一步加强，在红河州人大的监督工作中，刚性监督尚未实现常态化，监督工作的针对性和实效性仍然有待增强。同时，监督形式还需要改进，监督实效仍有待增强。

三是讨论决定重大事项还停留在程序化上，对如何行使重大事项讨论决定权研究不具体、不深入。

（二）委员作用尚未得到充分发挥，政协工作还需进一步加强

由于认识等原因，红河州政协委员参政议政的作用尚未得到充分的发挥。

一是部分党政机关工作人员、社会成员、政协委员等人员认识不足，把政协的民主监督看成是“软监督”。《中国人民政治协商会议章程》不具备法律规范性质，监督主体缺乏法律保护，对党委、政府等监督的对象也缺乏约束力。

二是政协的工作领域还需进一步拓展。由于各方面条件的制约，政协深入实际进行调研的力度不大，调控和化解社会矛盾的作用也没有充分发挥出来。

三是政协没有将人数众多的社区等新社会组织和弱势群体纳入其界别之中，使之缺乏参与的平台，许多公民无法参与到政协的工作机制之中。

四是政协委员参政议政的知情渠道尚需要进一步拓宽。在对政协委员的情况通报中，部分基层党政领导通报情况的主动性不够，通报的情况参政议政的价值不高。情况通报会流于形式，且报喜不报忧，没有全面、客观、公正地进行通报。受各方面条件的限制，政协深入实际调研不够，获得的信息不全面。同时，部分政协委员的网络信息意识不强，利用信息网络获取参政议政信息不够。

（三）自治立法尚不完善，民族区域自治还需进一步推进

虽然红河州民族区域自治已经实施多年，但自治工作还存在一些问题，需要进一步推进。

一是对实行民族区域自治认识不到位。对于红河州实行自治，许多干部甚至是领导干部只注重民族自治，不知道民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，还包括区域自治的内容。

二是民族区域自治政策落实不到位的问题。在贯彻民族区域自治政策方面，红河州也存在着执行不到位的问题。由于对社会主义市场经济条件下的民族区域自治权存在许多模糊不清的认识，不会运用自主权的问题。除了立法环节上的问题之外，其它自治工作还不能适应形势发展的需要。

三是民族立法尚存在领域不宽、内容不全、深度不够的问题。红河州现行13部单行条例中，有9部是涉及经济建设领域的，且经济立法还存在很大的空缺，在财政管理立法、税收和金融立法、民族贸易与民族用品生产管理法律制度等方面都还存在空白，有关红河州的政治、文化方面立法的相对较少。《自治条例》中缺乏“法律责任”的规定，导致自治条例的时效性难以实现；对民族文化保护的规定也较为笼统，致使实践中对民族文化的保护工作难以落实；尚没有设立专门的立法监督机构。

四是立法的紧迫性不够。红河州现有的27部单行条例中，部分20世纪制定的。《自治条例》对各方面的规定都较为宽泛，且对其修订缺乏紧迫性，阻碍了条例的贯彻落实。四是现有的众多地方条例作用不太明显。红河州的自治条例和单行条例，自实施以来还未进入过司法审判程序。五是缺乏专门的立法监督机构。红河州现有州级的专门立法工作机构，但却缺乏行使立法监督权的专门机构，监督的程序也不完善。

（四）村民自治尚存漏洞，村社民主政治建设有待加强

村民自治促进了红河州的基层民主政治建设，但在村社政治建设中还存在一些不容忽视的问题。

一是村级“两委”班子的越位和缺位现象时有发生。目前，在红河州部分农村，村党支部与村委会相互职权界定不清；民主自治流于形式，议事决策程序不够规范，村务公开透明度低，许多事务都是由村干部说了算，导致村民自治组织在群众中缺乏威信，村民参与自治管理的积极性、主动性和有效性都不充分。

二是部分乡村干部的行为对基层民主造成了直接的破坏。由于法治观念的淡泊，部分乡村干部存在违法违规处置集体财产，从中渔利；套取、截留、克扣惠农资金；操纵、干涉换届选举工作，通过贿选、暗箱操作、打击报复等不法手段来谋取选票；挪用公款，违规违法报销款物，浪费公共资源；对群众的困难、灾难、冤屈不闻不问等行为，严重影响了基层人民当家做主的成效。

三是有的村监委在基层民主中发挥出应有的作用。

三、加强红河州人民当家做主的措施

（一）坚持和完善人民代表大会制度，保证州、县市、乡镇三级人民代表大会依法行使职权

实现依法治州必须要坚持和完善人民代表大会制度。

一是要保证州、县市、乡镇三级人民代表大会由民主选举产生，受人民监督。要坚持人民代表大会及其常委会依法行使国家权力、依法履行职能，确保人民代表大会以立法权、重大决策审批权等对政府进行监督，保证立法和决策更好地体现人民的意志和利益。

二是要加强对“一府两院”的监督。要加强对政府预算决算的审查和监督，不断创新监督方式，切实增强监督实效。必要时可设立人民代表大會监察专员制度，对政府的不当行为进行纠正。要使人民能够通过自己手中的投票权、监督权及其他政治参与手段来实现对国家权力的最终控制。

三是要把好从事任免关。州、县市人大要把党的干部路线和用人标准贯穿于人事任免工作的始终，严格执行《地方人大及其常委会人事任免管理办法》，做到任前严格审查、任中严保程序、加强任后监督。

四是要加强人民代表大会制度自身的法治建设和相关的基础制度建设，使社会主义民主制度化、规范化和程序化。要着眼于提高素质、增强履职实效，继续一如既往地加强常委会和人大机关的自身建设，健全组织制度，优化组成人员结构，增强依法履职能力。

五是要加强乡镇人大工作。要使相关人员充分认识乡镇人民代表大会的重要性，使之在基层民主政治建设中发挥出其应有的作用。要认真处理好乡镇人大与党委、政府的关系，并充分发挥人大代表的作用。

六是加强调研为全州经济社会发展献计献策。州、县市、乡镇人大要圍绕地方经济社会发展的战略目标，积极开展人大视察调研工作。

七是要充分发挥好人大代表的作用。要定期开展代表培训和代表活动，引导代表扎实履职。要不断完善代表建议办理制度，加强对代表建议办理的督办力度，建立由常委会领导总抓，各工委（室）具体抓的机制，层层有人管、有人抓的督办工作格局，做到“件件有落实，事事有回音”。要组织人大代表对群众反映强烈的贫困对象精准、环境保护、基础设施建设、村级财务管理、社会治安等热点问题进行视察检查，提出监督意见，督促政府及有关站所（中心）解决维护公民和法人的合法权益，促进社会安定稳定。

（二）支持政协围绕民主和团结两大主题，履行好政治协商、民主监督、参政议政的职能

政治协商制度是中国特色社会主义事业的重要组成部分，红河州必须支持人民政协，充分发挥好参政议政作用。

一是要充分发挥州、县市两级人民政协的监督作用，红河州各级党组织和人民政府要高度重视人民政协提出的批评、意见和建议，自觉接受监督，并将人民政协监督的情况分别列入党委、政府和政协的考核范围之中。

二是州、县市人民政协要更加关注人民福祉，着力促进民生改善。鼓励政协参加单位和政协委员主动深入实际，围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题进行调查研究，积极建言献策。

三是州、县两级政协要根据本地的实际，为当地群众有序参与当地发展提供渠道。要把民众心目中的带着人、代言人纳入人民政协的视野，让其代表民众参与政治协商，把民众的心声通过政协传递到当地党委、政协的决策之中。

四是要拓宽政协委员的知情渠道，充分发挥民其参政议政作用。要畅通政协委员现有的知情渠道，确保党政部门信息通报的质量和时效。要以“互联网+”建设为契机，利用现代通信网络拓展政协委员参政议的知情渠道。

（三）加强立法工作，进一步推进全州的民族区域自治

要使人民当家做主在红河州真正落到实处，必须进一步推进民族区域自治工作。

一是要加强对经济立法的重视，规范经济立法技术，增强法规时效性。红河州自治机关应将经济立法作为立法的重要组成部分，用法律手段调整经济关系，使州内的经济活动有章可循、有序进行。

二是注重自治州所立法规的时效性。建议在红河州的《自治条例》中增加“法律责任”这一章，并丰富惩处的形式，增强条例的时效性。同时，增强红河州公民的法律意识。要使公民积极参与到红河州法规起草的过程中，并做好法律宣传工作。

三是要突出地方特色和民族特色。自治权是《立法法》赋予的一项权利，红河州作为一个多民族的自治地区，应从分发挥自治权。要不断提高红河州的自治机关的民族自治权的意识，依法充分发挥立法自治权。可以组织立法小组到各地去了解和收集民族特色和地方特色文化，并进行分类汇编，把重点突出的地方特色和民族特色单独列举出来。

四是要建立健全的立法监督体系。这就需要红河州健全立法监督机构，建立立法监督专门机构，并在各级县市、乡镇建立监督小组，对法规的制定以及实施进行监督。同时，监督小组除法律专家外，还可以吸纳部分群众参与，反应法规在实施过程中出现的问题，并定期向上级汇报，每年召开两会时，由州级立法监督机构进行工作汇报，把重点问题提到议程上，这样有利于加快法规修订的紧迫性，进一步完善红河州的整个立法体系。

（四）扩大基层民主，保证民众直接行使民主权利

扩大基层民主的基本任务就要建立健全基层自治组织和民主管理制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。

一要健全基层群众性自治组织（如村民委员会、居民委员会以及企业职工代表大会等）。要不断完善基层民主选举制度，通过直接选举，选出人民群众的“放心人”。要进一步建立健全规范的民主决策制度和民主议事程序，凡是涉及村（居）民利益的重要事项都要提请村（居）民代表大会讨论决定，真正变“为民做主”为“由民做主”。

二要完善基层各项民主制度。要不断丰富民主形式，广泛开展各种听证、论证和旁听活动，推进公民有序政治参与。要建立新的更为开放和民主的公民政治参与途径与方式，保障社会各阶层都有充分的机会合法有序地参与到决策过程中来，并能对决策结果的形成发挥有效的、实质性的影响。要坚持和完善政务公开、村务公开等办事公开制度，凡是涉及群众切身利益的事情、干部行使职权的过程与结果、基层财务收支状况等方面的重大事项都应当经过一定的形式予以公开，使群众心里有数。要广开言路，努力使各阶层、各群体的意见和利益诉求都得到通畅的表达，以此使人民的主体地位和主体意志在社会生活中真正得以体现和发挥作用。

参考文献

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