京津冀协同发展的制约因素及对策研究

周涵 李妍

摘 要：《2018年政府工作报告》中强调要坚持实施区域协调发展和新型城镇化战略，着力推动平衡发展，新的增长极增长带加快成长。积极推进京津冀协同发展作为当前中国三大国家战略之一，是面向未来打造新型首都经济圈、实现国家发展战略的需要。近年来，京津冀协同发取得了长足进步，但仍存在一些掣肘三地协同发展的因素亟待解决， 本文对京津冀协同发展过程中所面对的主要制约因素进行分析，并提出关于构建区域协同机制，加强政府引导措施，淡化户籍限制，缩小政策差距，产业合理分工，提高创新驱动，加快“产城融合”，统一环保监管机制等一系列对策措施。

关键词：京津冀;协同发展;制约因素;对策

一、京津冀发展现状

近年来京津冀地区总体发展水平稳步提升，功能定位逐渐凸显，疏解人口政策开始推行，产业结构得到优化，创新驱动显现成效，生态治理力度加强，能源得到更加充分有效利用，交通互动更加便利，教育医疗服务合作力度加大。但尽管取得了初步的成效，京津冀地区发展仍存在严重的不平衡的状况，实现京津冀协同发展、打造新型首都经济圈仍可谓道阻且长。

（一）京津冀经济发展现状

改革开放以来，京津冀地区的经济都取得了较快的增长，但是三个地区经济发展的差距仍然比较大，河北和京津两地间存在着明显的经济断崖。根据中国统计年鉴数据，2016年北京、天津的人均GDP分别为河北的2.75和2.67倍;城镇居民人均可支配收入北京、天津为河北的2.03和1.31倍;农村居民人均可支配收入北京、天津为河北的1.87和1.68倍。①北京每年每平方公里的产出约为1.73万元，天津为1.2万元，而河北仅有1500元，甚至不足北京、天津的零头②。

从产业结构看，北京以第三产业为主，比重达到77.9%，并呈明显的高端化趋势，天津、河北二产比重仍在一半左右，分别为49.4%和51.1%;从城镇化率看，京津冀三地城镇化率分别为86.4%、82.3%和49.3%。综合判断，北京已进入后工业化阶段，天津处于工业化阶段后期，而河北尚处于工业化阶段中期。

（二）京津冀人口分布现状

根据中国统计年鉴数据，2016年京津冀地区常住人口1.1亿人，占全国的8.2%。其中，北京、天津人口高度聚集，人口密度分别为1324.2人/平方公里和1307.6人/平方公里，均为河北省（395.6人/平方公里）的3倍以上，为全国平均水平（139.6人/平方公里）的9倍以上。③京津冀人口分布仍呈现明显的不均衡现象。从人力资源分布来看，北京作为首都凭借其区域优势和交通优势，具有大量优质人力资源，每年有不少大学生涌入，为当地提供了充足的先进劳动力;天津作为北方最大的港口城市加之近年来国家扶持政策的出台，在人才引进上也占有相对优势;而河北省在人力资源尤其是优质人力资源吸引上则与京津相距甚远。

（三）京津冀环境现状

京津冀地区当前环境形势仍十分严峻，是全国水资源最短缺，大气污染、水污染最严重，资源环境与发展矛盾最为尖锐的地区。随着经济社会的发展，京津冀生态环境特征正在发生重要转变，区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显，京津冀之间的大气污染相互影响、扩散、叠加;水资源严重短缺、供需矛盾突出，更为严重的是，水资源、水污染、水生态问题相互影响、彼此叠加，构成了京津冀地区长期、复杂、多样的水危机，水安全已成为制约京津冀地区协同发展的核心问题。

二、京津冀协同发展的制约因素

京津冀地区发展仍存在严重的不平衡的状况，仍存在一些因素掣肘三地协同发展。

（一）资源聚集不均衡、京津对河北的“虹吸效应”

京津资源高度集中，同时京津冀地区存在河北资源向北京单向流动的问题导致京津冀三地之间的差异越来越大，北京是一个巨大的经济体，容易产生“虹吸”现象。京津对河北的”虹吸效应”存在已久，三地发展水平差距悬殊，同时基础设施建设、公共服务水平和社会保障政策存在“断崖式落差”，行政管辖区之间资源交流的共享性和互补性程度较低。

（二）人口分布不均衡、人才单向流动

现行政策下，加快京津冀一体化进程，是使人口得以分流的有效途径，但无论如何疏解，北京究竟还是首都，人口分布仍呈现高度集中趋势，城市群规划结构存在明显断层现象。尽管随着近年来京津冀一体化进程的不断推进，疏解人口政策开始推行，但北京的人口问题始终没有得到根本解决，京津作为超大城市能够为人才提供的发展机遇是巨大的，河北作为京津的周边反而更加不易留住人才，面对北京乃至天津对人口势不可挡的吸引力，河北人才流失严重，长期以来缺乏发展活力。

（三）区域经济结构不合理、京冀关联不足

长三角地区、珠三角地区和京津冀地区是近年来拉动我国区域经济增长的“三驾马车”，通过区域经济一体化的方式，在合作与资源共享的基础上提高大城市的综合实力与综合竞争力，是在世界经济一体化的大背景下城市发展的必然选择。与长三角、珠三角地区相对比，京津冀的整体经济实力正在悄悄落后。区域经济一体化客观要求区域内各城市和地区之间发展程度较接近，正如上海有整條长江为它服务，它也可以为整条长江带来机遇和最新的变革，整体互相协同向纵深发展，而京津冀三地经济差距较大，甚至出现了环京津贫困现象，严重阻碍了京津冀区域经济一体化发展进程。

（四）区域产业布局和分工不明确，产业结构亟待优化

京津冀之间的产业合作尚停留在物资协作以及浅层次的要素分工，缺乏更加深层、广泛的产业合作，区域间产业布局与分工定位不明确，产业链条衔接不畅，三地产业对接协作与转移难度仍然较大，创新对产业转型发展的驱动能力仍然较弱，产业转移升级中的企业主体缺乏积极性。河北省产业结构过重问题仍然突出，北京近年来的产业转移主要是针对自身解决“大城市病”，河北希望北京把高新技术、医院、大学转移过来，但是北京希望转移出一些低端制造业、低端批发市场。京津冀要协同发展需要考虑到其作为一个整体合理均衡的产业布局，而不是单方面解决首都问题而不考虑周边地区的状况与未来发展。在各自不同的发展阶段下，京津冀整个区域出现了强烈的同构竞争，尽管河北广阔的腹地和土地成本优势为产业的发展提供了充足的先天条件，但京津各自都因追求地方财政收入增长而限制传统产业向外转移或产业链的向外延伸等诸多原因，以致京津的发展还不能对河北产生强大的拉动作用。

（五）体制机制障碍和政策壁垒

影响京津冀协同发展的体制机制障碍仍然突出。从制度层面看，最集中地表现为地方保护主义，最根本的原因是行政壁垒。地方政府更倾向于在自己的范围内考虑问题，为自身谋发展、争利益，难以打破“一亩三分地”的思维定势，从而带来的相互竞争局面，无疑为本身行政力量就不对等的三地之间的联系与协同增加了难度。

京津冀本身内部的资源聚集程度、经济结构、产业水平差距就很大，政府在三地建立经济联系的过程中起到至关重要的作用。然而京津冀三地内部地区由于行政地位的对立，区域内经济封闭的旧有格局影响力仍较强，体制性障碍、政策壁垒已成为京津冀区域一体化进程中的主要难题。

（六）环境问题日趋严重及坏境保护与产能、发展之间的矛盾

京津冀区域协同发展主要着眼于区域经济发展，对生态文明的构建还缺乏力度，面对严峻的环境问题，经济发展与环境保护仍然不能做到有效平衡，尽管近年来绿色可持续发展不断推进与落实，河北省一些经济落后的地区仍把发展放在环境保护之上，为了带动经济发展不惜以破坏环境为代价。京津冀更多的顾及自身的利益面，尚未形成共同保护生态环境的利益协同，同时三地的产业准入标准、环保执法力度、污染治理水平存在差异，缺乏联防联控共治的协同机制，从而三地环境保护与经济发展之间的矛盾被不断放大，进一步制约了三地的协同发展。

三、京津冀协同发展的对策研究

（一）构建区域协同机制，建立平等协商地位

北京、河北、天津尚未做到真正的有效协同，三地都为了自己的利益诉求发力，力不用在一个方向，三地再怎么发力，最后做出的功都会大打折扣。要解决当前京津冀在资源、人口、产业、经济、环境等诸多方面的不平衡问题，完善政府协调机制、加强政府引导起到至关重要的作用。

京津冀协同治理不仅需要纵向的中央政府与地方政府间的的协调，横向的城市群政府间的协调起到至关重要的作用，而因行政级别的限制所造成的横向协调困难正是京津冀协同治理所面临的重要难题。要想从根本上解决问题，各地政府必须积极打破行政区域限制，共同谋划整体发展思路。这就需要城市间行政级别和管辖界限的淡化，区域间政府要积极主动打破独立局面，建立跨行政区的京津冀政府统一的协同机制，开展省市级层次行政框架内的稳定、长期合作，形成科学分工体系，共同朝着顶层设计的目标一起做，对区域内产业进行合理分工、资源进行有效整合，打破地方保护主义、减少产业同质化竞争、减小生产要素流动障碍、避免矛盾冲突，实现各行政区域内的利益最大化。

（二）加强政府引导措施措施，推动资源划分让渡

资源的聚集程度对于地区发展起着至关重要的决定性作用，京津冀在资源分布上呈现严重不均衡现象。京津冀要想协同发展必须缩小三大区域间的差距，通过政府的创新政策引导，推动人才引流、实现资源划分让渡。

如今，为过于依赖重钢铁等重化工产业的河北选择新的产业结构，培育新的经济增长点迫在眉睫，这就需要北京、天津让渡自身创新产业价值链的若干环节，通过政策引导将京津产业上下游的一些中间产品的制造、支持性服务的供应向河北省转移，同时制定具有吸引力的人才引流措施，将先进创新人才向河北省进行引流，为河北省注入创新发展新活力，同时河北省应通过服务、招商、借势，即不断提高公共服务水平、制定招商引资优惠政策、借助京津冀协同发展重大机遇等，以吸引更多资源流入，提高自身实力，实现进一步吸引与培育创新产业资源，淘汰落后、重污染产业，逐步缩小与京津的差距。

（三）淡化户籍限制，缩小政策差距

众所周知，北京户口在入学和高考、工作就业、买房买车、低保政策、退休标准上都享有大量优惠政策与便利。北京大城市病的重要原因就是附加在户口上的利益太多。同时，相比于北京和天津，河北省政府基础设施、公共服务和社会保障政策存在“断崖式落差”，这也是京津对河北省产生巨大的“虹吸效应”的主要原因。

只有淡化户籍限制，制定区域统一标准和优惠政策，逐步消除京津与河北省在就业、医疗、养老、教育等优惠政策间的差距，才能打破这种不平等的局面，促进更多资源和人力向河北省的回流，才能使人口、经济等各项资源在京津冀的配置趋向合理，真正实现三地协同发展。同时，在三地建立完善的公共基础设施，保证教育、医疗、养老、就业等多方面与地域相关的优惠政策协同。京津冀应共同完善相关的政策与法律法规和积极有效的监管制度，推动资源合理配置与共享机制，促进三地政策协同，实现三地间的政策有效对接，消除制约京津冀协同发展的政策落差。

（四）产业合理分工，提高创新驱动

协同发展不是大家要保证在一个水平线上，而是要有合理的分工、有效的辐射，以北京作为“领头羊”应充分发挥其作为区域核心和最为高能的经济增长极的极化作用和辐射作用带动天津特别是河北的经济增长，将非首都核心功能的服务业和普通制造业向天津和河北转移，推动技术和人力资本向首都外扩散，从而带动天津特别是河北的产业升级，实现京津冀经济圈的协调发展。三地间增加更加深层次、广泛的产业合作，明确各自的分工定位，避免产业同质化低质量发展，充分发挥各地优势，明确合作共赢的发展理念。

向伦敦、巴黎、东京等以首都为核心的世界级城市群学习，明确各区域的功能定位，首都以发展高端服务业、绿色经济和创新性产业为主，区域间形成明确分工的产业结构。北京应发展以高新信息技术、文化、金融等为核心的高端服务业，以创新和研发为主，构建“高精尖”的产业结构。天津具有极好的现代高端制造业发展基础，应重点推进技术性较强的制造工业的发展，努力建设成为高水平的现代制造业和研发转发基地、北方国际航运中心和国际物流中心。河北则是一个资源型地区，在土地资源和劳动力资源上占据绝对优势。河北省要在化解本地区工业生产产能过剩的同时，做好产业升级和产业承接工作，为从北京、天津转移来的普通工业生产做好对接，尽可能地利用北京和天津具有的高新技术，建造一个新型工业化基地的同时兼顾生态环境改造。此外，河北省的产业结构相对低级，服务业发展比较弱小，还需充分发挥劳动力资源优势，著力发展一些生产性服务业，做好对首都地区向外转移的零售批发等相对低端的服务业的承接工作。三地协同合作发展，打破旧有产业格局，逐步缩小三地间的差距，打造完整、顺畅的产业链条。

同时，近年来创新被不断提倡，老东北、环渤海、京津冀、长三角、珠三角这些区域的发展都亟待有所突破。只有不断创新才能够为发展注射无限的活力，在目前发达经济体中，几乎每个国家都具有自己的竞争优势，德国的制造业、日本的汽车和精密加工、美国强大的科技实力……，京津冀要通过创新完善自身优势、打造自身特色，成为立足全国，走向世界的协同发展样本。创新并不是一蹴而就的，“创”和“新”都需要不断的积累，京津冀要立足于协同发展的需求，从产品创新到模式创新最后达到产业创新和体制精神创新，引领新一轮的发展，努力将京津冀打造为新经济发展的高地，为我国在新常态下培育壮大新动能，这才是创新最终需要的结果。

（五）加快“产城融合”，推动人才流动

“产城融合”是推动城市发展的新思路、新方法，要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”。京津冀尚存明显的“产城分离”现象，传统的产业空间缺乏对产业布局和城市功能关系的协同，产业区周围缺少公共服务配套区，产业和城市发展很难实现有效对接。京津冀尤其是城镇化率仅49.3%的河北省政府应注重多功能的生产、服务、消费一体化的新型产业园区建设，积极打造产城融合创新社区，使就业空间和居住、生活空间实现有效重叠。这就需要政府加强顶层设计，在设立产业园区时考虑到周围基础公共服务设施配备情况，考虑到职工的生活居住、休闲娱乐以及其子女上学便利程度等客观因素，制定严格的公共设施配套标准，为产业园区增强配套服务以及优惠政策支持，促进“产城融合”，加速经济发展和产业转型升级，进而增强对人才的吸引力，进一步推动人才流动，加快京津冀一体化进程。

（六）统一环保监管机制，协同改善环境状况

京津冀之间的环境问题相互影响、扩散、叠加，任何一方都不能在严峻的环境污染下独善其身。面对严峻的环境问题，如果不能做到严格落实各项相关法律法规，设置再多的条条框框也是治标不治本的。

必须在实现科学制定统一的环境标准和政策的基础上建立统一的环保监管机制，探索出经济发展与环境保护之间的有效平衡路径，面对水危機与严重大气污染，应着力建设节水型政府、企业、家庭和城镇，大力开发利用节水技术，最大限度的利用水资源，同时京津冀形成联防联控共治的跨区域协同机制，共同监督、协作控制，下定决心、加大力度，有效监管各企业污染排放，真正做到杜绝不达标排放，打消部分企业仍存的“侥幸心理”，实现京津冀生态修复与环境改善示范区的建设目标。

注释：

①国家统计局.中国统计年鉴2017[J].北京：中国统计出版社，2000～2004.

②周明生，梅如笛.京津冀区域产业布局与主导产业选择[J].学习与探索，2016（02）：98-102.

③国家统计局.中国统计年鉴2017[J].北京：中国统计出版社，2000～2004.

参考文献：

[1]周明生，梅如笛.京津冀区域产业布局与主导产业选择[J].学习与探索，2016（02）：98-102.

[2]张伟，蒋洪强，王金南.京津冀协同发展的生态环境保护战略研究[J].中国环境管理， 2017， 9（3）： 41-45.

[3]曹寅白，韩瑞光.京津冀协同发展中的水安全保障[J].中国水利，2015（1）：5–6.

[4]杨亮.京津冀协同发展破障碍[N].光明日报，2015-7-29.