我国政府推广PPP模式的逻辑研究

王雨辰

摘 要：2014年以来，为了在基础设施建设和公共服务供给领域中借助社会资本的力量，我国政府开始在全国范围内大规模推广政府和社会资本合作（PPP）模式。由于采用PPP模式的目的涉及解决地方政府债务问题和提升公共服务质量的二元化矛盾，近年来我国政府推广PPP模式的历程经历了由“扩大供给”到“提质增效”的逻辑变迁。本文通过文本分析的研究方法，对20篇以PPP模式为主题的领导讲话进行了分析，总结出了我国政府推广PPP模式的逻辑变迁，并归纳出了当前我国政府实施PPP模式过程中存在的主要问题。

关键词：PPP模式；政府和社会资本合作；推广逻辑；文本分析

一、研究背景

改革开放以来，基础设施建设作为经济发展的物质条件引起了社会各界的广泛重视，而依托于政府主导的公共基础设施模式却难以满足可持续发展的需要。一方面，地方政府债务压力不断加大，不可持续的财政支出难以满足人民群众对公共基础设施日益增长的需求；另一方面，资本市场的国际化则为外商资本和我国民营资本带来了全新的投融资方式和契机。在这种问题和趋势交织的情境下，自上世纪90年代中期起，我国部分地方政府开始借鉴国外经验，吸纳外商投资进入公共基础设施建设，通过PPP模式逐渐转变了公共基础设施的传统投资建设方法。2004年以来，为了进一步鼓励社会资本参与到公共基础设施的投资建设中，国务院建设部进一步出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，明确了允许外国资本和本国民营资本进入原本由政府垄断投资的城市公用基础设施建设，并规范了特许经营对应的市场准入制度。2013年，中国共产党十八届三中全会公报中指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。[1]这意味着在我国政府职能转变和投融资改革的过程中，将允许社会资本以公共事业特许经营的方式参与城市基础设施建设和公共服务的提供，促进公私合作模式在公共服务领域蓬勃发展。

2014年以来，为了基础设施和公共服务领域进一步借助社会资本的优势和力量，国务院、发改委、财政部等分别印发一系列文件，在国内大力推广PPP（公私合作伙伴关系，官方译为“政府和社会资本合作”）模式，至此政府和社会资本合作的模式上升到国家高度，2014年也被称为我国的“PPP元年”。但是，2014年以来，在我国大力推广PPP模式的过程中，中央政府作为PPP模式的顶层设计者，却经历了对于PPP模式认识的变化和应用逻辑的变迁。此外，各地地方政府在进行PPP模式实际推广的过程中，也由于对于PPP模式认识的不充分和对于中央政府推广PPP模式的内在逻辑领会不到位，导致在地方PPP实践中出现了大量的问题。为了解决这些问题并避免在今后的实践中继续陷入操作误区，深入了解我国政府对于在全国范围内推广PPP模式的内在逻辑，并总结相应的实际问题便成为了PPP政策研究中的重要课题。

二、研究方法

文本分析法是一种定性和定量相结合的内容分析方法，最初主要应用于情报学和信息科学，现在逐渐发展成为现代社会科学领域的重要研究方法。一般认为，人的认知倾向主要通过他经常使用的文字反映出来。经常使用的文字便处于人认知的核心地带，而文字使用频率的变化反映了人对于事物的重视程度与认知的变化。[2]政府领导官员在正式场合的讲话作为政府组织的重要信息表达方式，是我国政府的决策者们对政府各项工作职能认识重要程度的反映，代表了政府工作的决策思路和未来走向，属于广义上的政策文件。领导讲话中出现的重点词语、重点语句、重点段落反映了此篇讲话的概念中枢，是我国政府及决策者们认知的集中度或重要性的指示器。所以，我们可以通过抓取并分析重点词语、重点语句、重点段落等来推断并总结我国政府推广PPP模式的内在逻辑。

本研究通过选取2014年至2017年的政府领导讲话作为分析对象，涵盖了从国务院总理到国务院各部委、各省副厅级以上官员在正式场合发表的以PPP模式为主要内容的讲话，共计20篇。通过对于这20篇领导讲话中关于推广PPP模式和当前地方政府推广PPP模式中存在问题的高频语句和关键段落进行分析，总结出我国中央政府对于PPP模式在推广逻辑上的变迁和地方政府普遍存在的操作误区。

三、研究发现

（一）中央政府推广PPP模式的逻辑变迁——从“扩大供给”到“提质增效”

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共部门与私人部门合作模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。[3]作为在公共基础設施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，PPP以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念，与传统的政府单独进行公共基础设施建设的模式相比，PPP模式具有两大优势。一是可以通过将民营资本引入公共服务的提供领域，从而解决政府单方面公共物品供给不充分的问题，减轻政府压力、提升社会总福利，即“扩大供给”。二是可以利用民营企业等技术优势和效率优势，降低公共服务的提供成本，或者提升公共服务的质量和效率，即“提质增效”。

从2014年到2017年，中国政府在推广PPP模式的过程中，经历了从“扩大供给”逻辑到“提质增效”逻辑的变迁。2014年以来，中央政府开始在全国范围内大力推广PPP模式，其初衷原本是为了解决地方政府大量的债务问题。国务院的国发〔2014〕43号文、和财政部的财金〔2014〕76号文等文件都是在规范地方政府举债的基础上，希望通过推广PPP模式解决地方政府债务严重和公共服务供给不足的问题。在2016年之前，中央政府关于推广PPP模式的领导讲话中，也主要将其目标确定为解决经济发展过程中政府投资资金短缺。如2014年3月财政部王保安副部长在政府和社会资本合作（PPP）培训班上的讲话中指出：“PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。”2014年10月李克强总理在国务院常务会议上指出：“创新投融资机制，在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门……改善当前投资动力不足的状况，稳定有效投资，增加公共产品供给，促进稳增长、调结构、惠民生。”2015年6月财政部副部长史耀斌在贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上的讲话中指出：“引导和鼓励社会资本通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式改造融资平台公司存量项目，减轻财政债务压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。”2016年7月，李克强总理在会议上再次强调：“推广政府和社会资本合作模式，对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给具有重要意义。”所以，我们发现在2016年之前，中央政府推广PPP模式的目标更多的指向PPP作为融资政策工具的实用性，希望通过在基础设施建设中引入社会资本，以达到解决地方债务问题和扩大公共服务供给的作用。

但是由于全国地方政府在实际推广PPP的工作中出现了大量的问题，出现了中央PPP政策密集出台，但地方上项目落地极少或不规范的情况。2016年，中央政府开始反思在前一阶段推广PPP模式中仅将其作为融资工具而非治理范式的逻辑误区。2016年8月，财政部金融司司长孙晓霞在中国PPP融资论坛上指出：“推广运用PPP模式，不是简单的项目融资，而是一次理念观念的革新，既代表了国家治理能力的提升，又体现了财政管理方式的升级。”2017年8月，财政部副部长史耀斌在在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中强调：“我们推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。”所以可以认为，中央政府已经认识到单纯的将PPP模式视为解决地方政府债务问题的融资工具的片面性，开始认真审视PPP模式作为一种治理范式的本质。这预示着今后中央政府推广PPP的逻辑将由单纯的“扩大供给”向更高层次的“提质增效”进行转变，从单纯的融资需求导向转变为提升公共服务的品质和效率导向。

（二）地方政府在推广PPP模式中存在的实际问题

由于前一阶段中央政府在推广PPP模式中存在着逻辑片面性的误区，加上个别地方政府在领会中央政策时存在偏差，所以导致各地地方政府在PPP模式的实际操作中存在着大量问题。通过对上述20篇领导讲话进行梳理，总结出以下地方政府在推广PPP模式中普遍存在的实际问题。

1、推广动机错误。一些地方政府完全忽略了PPP模式作為公共服务提质增效的治理理念的本质，将其完全当作简单的融资工具，成为了地方政府新的融资法宝。在PPP具体操作中，财政承受能力论证沦为形式，地方政府借PPP模式为契机变相举债，反而可能加剧了财政的中长期支出压力。

2、缺乏操作规范。在PPP模式的热潮中，一些地方政府为了单纯的政绩导向，盲目进行项目建设，具体操作缺乏规范性。一方面，PPP模式的适用范围泛化，个别地方政府将房地产、购物中心等纯商业项目包装为PPP项目，以增加项目数量。另一方面，重建设轻运营，一些地方政府更加看重“上项目”的短期指标，在项目落地时过于草率，并且极少关注于PPP后续的长期运营情况。

3、风险分担不足。PPP模式的核心特质有三点，分别是公共部门和私人部门之间的伙伴关系、利益共享和风险共担。[4]但是由于地方政府对于PPP模式的推广存在逻辑误区，地方政府往往选择兜底项目风险，而不是与社会资本方合理分担风险，从而提前锁定了政府的大部分支出责任。这样可能既起不到公共服务提质增效的效果，反而留下了长期的政府责任隐患。

4、规避项目竞争。个别地方政府由于没有认识到PPP模式的竞争性本质，在实际操作PPP项目时制造隐形门槛，通过设置高额的保证金、注册资本、银行存款等条件，规避采购环节的竞争，将大量的民营企业排除在参与PPP项目的大门之外。而与此同时地方政府往往非常愿意能够与国有企业，尤其是中央企业进行合作，从而在PPP合作伙伴的选择上丧失了公平性，导致民营资本参与率不高。

四、结论与讨论

长期以来，中央政策对PPP模式的工具性理解、地方政府在政绩竞争驱动下的政策执行、不同政府部门在PPP项目过程中的碎片化利益、以及民间资本和公众在政策过程中的弱势都是PPP模式在我国出现大量问题的原因。而2016年以后，中央政府已经认识到PPP模式作为治理范式而非融资工具的本质，并且随着国务院《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》以及其他相关配套政策的即将出台，都有望从整体治理环境上扭转全国政府部门对于PPP模式推广逻辑偏差的误区。通过树立正确的PPP理念、规范PPP操作方式、与社会资本合理分担风险和收益、鼓励民营企业参与PPP模式等手段，都能够有效的改变当前地方政府在PPP模式上重“扩大供给”轻“提质增效”的问题。

但是，我们也要意识到我国在推行PPP模式过程中所面临的与其他西方国家并不相同的社会经济环境。十九大报告中指出，我们社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[5]。当前我国中西部地区仍然面临着经济发展不充分、基础设施建设和公共服务供给缺乏的严峻问题。而中西部地区反而又是我国PPP项目数量最为庞大的地区，当地的地方政府往往没有强大的财政能力单独进行基础设施建设，希望能够借助社会资本的力量来加大公共服务的供给。虽然提质增效是PPP模式的本质目标，但是基础设施和公共服务的“扩大供给”问题仍然是我国当前面临的实际问题。脱离了“扩大供给”来谈“提质增效”是缺乏实际意义的。所以，政府部门如何在PPP模式的实践中找到“扩大供给”与“提质增效”的平衡点，达到公共服务数量与品质的协调，将是值得继续研究的重要课题。

参考文献：

[1]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，人民出版社，2013年版.

[2]邓雪琳：《改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告（1978-2015）的文本分析》，《中国行政管理》，2015年第8期.

[3]张良印：《试析PPP模式的现状与存在的难点及对策》，《经济师》，2018年第1期.

[4]刘薇：《PPP模式理论阐释及其现实例证》，《改革》，2015年第1期.

[5]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2018年版.