国企改革：40年回顾与展望

文=胡 迟

2018年，我国的改革开放进入第40个年份。40年是历史长河中的短暂一瞬，但对我国国有企业来说，却历经了风云激荡的历史性变革，走过了一段极不平凡的改革路程。应该说，国有企业改革拉开了新时代改革开放伟大事业的大幕。作为经济体制改革的中心环节，国有企业改革一直深刻地影响、推动了许多重要领域的变革。整个经济体制改革的历史在很大程度上就是国有企业改革在探索中不断演进的过程。我国宏观经济之所以取得举世瞩目的成就，也主要是因国有企业改革的成效而带动提升了整个经济运行绩效所致。

在改革开放40周年之际，回首长达40年国有企业改革的经验与启示，对于我们站在新的历史高度，全面深化国有企业改革，攻坚完成党的十九大提出的国有企业改革发展目标，促进我国经济在新常态下实现转型升级的可持续发展，有着极其重要的理论和现实意义。

40年不平凡历程

1978年12月召开的党的十一届三中全会正式启动了新时期改革开放的征程。如果说任何一项伟大的社会历史变革都会有一个标志性起点的话，那么发端于20世纪70年代末的改革开放就是以国有企业改革作为起步的重要标志性事件。

1978年，在经历了十年“文革”之后，我国国民经济处于崩溃的边缘，百废待兴。时年的经济总量为3645亿元，仅居全球第10位，在全球只占到1.8%，人均G D P只有381元，在全球200多个国家中排在倒数第7位。“落后就会挨打。”在当时的经济社会背景约束下，改革原有的经济管理体制刻不容缓。新时期的改革开放由此而生。之所以选择国有企业改革作为改革开放的突破口，是因为在1978年时，国有经济份额占到整个国民经济的90%以上，国有经济几乎等同于国民经济，所以，搞活企业在当时就是搞活国有企业（当时称国营企业），因而，国有企业改革理所当然成为改革的切入点。之所以选择扩大国有企业自主权作为国有企业改革的突破口，则是因为在旧的计划经济体制下，国营企业作为政府的附属物被绑得过死而缺乏经营活力。党的十一届三中全会公报明确指出，现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。

从理论依据看：20世纪80年代中后期，正当我国经济体制改革起步之际，新制度经济学传入中国，并在随后年代逐渐兴起。同新古典经济学相比，新制度经济学跳出既定的制度框架，把制度变量作为经济增长的重要要素，并对于制度变迁过程中“如何变”的问题，给出了简洁而有力的解释。因此，新制度经济学对中国正在经历的一个制度变革给予了有力的理论支持。新制度经济学认为，制度变迁对长期中的经济变化具有重要作用，而且还有路径依赖的特征。这也是理解最后结果的关键。由此，可以此为依据来剖析我国长达40年之久的国有企业改革历程，也是理解我国国有企业改革取得重大成就与现存问题的关键。

40年来，国有企业改革一直是贯穿我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程的主线，也是中国经济体制改革的缩影。回顾40年国有企业改革的不平凡历程，依据不同时期经济体制改革的理论、政策和实践主题，我国国有企业的改革发展大体上可以划分为四个阶段。

第一阶段：从1978年到1992年的“放权让利”时期。这一时期，扩大国有企业经营自主权成为改革最为迫切的问题。1979年7月，国务院发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，标志着以放权让利为重点的企业改革在全国范围内正式开始。之后我国国有企业改革以扩大国有企业自主权为重点，其间不断进行政策调整，探索多种责任制和企业经营方式。从1987年开始，承包经营责任制成为国有企业的主要经营形式。一大批企业通过实行承包制，滚动发展、迅速壮大。到上世纪90年代初，转换企业经营机制、把国营大中型企业推向市场，成为我国企业改革发展的一个重要转折。

第二阶段：从1993年到2002年的“产权改革”时期。1993年，党的十四届三中全会提出了在国有企业建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度改革目标。国家对国有企业采取了“抓大放小”的方针。一方面在百家企业进行建立现代企业制度试点，大力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团。另一方面，对于面广量大的国有中小企业，采取了改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等多种形式放开搞活，并积极扶持中小企业特别是科技型企业，使它们向“专、精、特、新”的方向发展。1999年十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，要求改制公司普遍实现股权多元化和建立有效的法人治理结构，公司化改制在国有企业全面展开。到本世纪初，我国国有大中型企业基本摆脱困境，初步建立起了现代企业制度；大量国有中小型企业从不具备竞争优势的领域退出；随着政府机构改革和职能转变，新型政企关系也初步形成。

第三阶段：从2003年到2012年的“国资监管”时期。2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，结束了国有企业管理中的“九龙治水”格局，颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，建立起管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。各级国资委分别代表国家对经营性国有资产履行出资人职责，基本形成了国有资产监督管理体制，解决了国有资产所有者缺位的重大问题。2008年10月，《中华人民共和国企业国有资产法》公布，并自2009年5月1日起施行。由此从法律上保障了国有资产的监督管理与保值增值。与此同时，国有企业加快推进股份制改革，围绕做强做大主业，积极开展整合重组，改制分离辅业，国有企业发展呈现新的活力。这之后的国有企业被称为“新国企”。

第四阶段：从2013年至今的“全面深化”改革时期。党的十八大之后，国有企业改革在经济新常态下进入“全面深化”阶段。从顶层设计看，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是新时期全面深化改革的纲领性文件。2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，《指导意见》集以往时期国有企业改革经验之大成，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措，成为新时期全面深化国有企业改革、从整体上搞好国有企业的系统设计方案。这之后又陆续出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系。这些文件在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，对于推动基层的改革实践发挥了很好的引领、促进和指导作用。国资委分别于2014年7月、2016年1月在中央企业启动了“四项改革试点”和“十项改革试点”。中央企业和各地国有企业坚持问题导向，结合各个地方、各个行业和各个企业的实际，制定了很多实施的方案和操作的细则，相继展开推进改革。国有企业改革的深度和广度远超以往时期，改革的系统性、整体性、协同性不断增强。

首次明确国有企业的分类与功能界定。在国有企业改革的历史上，《指导意见》首次把国有企业明确分为公益类，以及主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业三类。至此分类成为各项国有企业改革的起点。不同类型的国有企业，其对应的混合所有制改革、两类公司的改组组建、国企高管的管理与薪酬制度、国企的监管与考核都在分类的前提下，有针对性和差别化地进行。2015年12月，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台。到2017年底，国资委监管的中央企业集团层面功能界定与分类完成，76家中央企业完成全部子企业分类，各地国资委全面完成所监管的一级企业分类。

公司制改制取得突破性进展。公司制改制是各项国有企业改革的基础性制度支撑。2017年是国有企业公司制改制的“丰收之年”。7月，国务院办公厅印发了《中央企业公司制改制工作实施方案》。到2017年底，中央企业及子企业公司制改制工作基本完成。来自国资委的数据显示，目前各省级国资委所监管一级企业公司制改制面近97%。公司制改制是混改等一系列国企改革举措的前置条件，国有企业的产权多元化必须首先形成现代法人治理结构。公司制改制的完成使得国有企业市场化基础进一步筑牢。

重组整合有序推进。国有企业的重组整合是前期“抓大放小”与结构调整的延续。十八大以来，重组整合的步伐加快。至2018年1月，国资委共完成19组36家中央企业重组，中央企业由五年前的116家调整至97家，各省级国资委出资企业开展了171组重组整合。战略重组沿着两个方面进行：一是集团层面的战略重组，使战略布局更加优化；二是专业化的重组，提升央企从事专业的效率效力。通过重组整合，国有资本布局结构不断优化，国有经济的分布领域更加合理，国有企业在供给侧结构性改革中发挥了积极引领和带动作用。

混合所有制改革积极稳妥实施。混合所有制改革通过产权主体多元化，实现不同所有制经济的优势互补与融合发展，进而实现资源的有效配置和生产要素的优化组合，改进治理结构，完善运营机制。十八大以来，混合所有制改革在分类的基础上积极稳妥推进，部分中央企业在三级子企业探索开展员工持股试点。至2017年底，已在电力、石油石化、电信、航空、军工等重点领域确定3批50家混改试点企业。中央企业中已开展混合所有制改革的企业户数占比达68.9%，地方国有企业现在混改的企业数量也占到了47%。

国有资产管理体制进一步完善。一是以管资本为主加快推进职能转变，明确出台权力清单与责任清单。国务院国资委大幅度优化调整内设机构。完善制度体系，加强出资人监管。改进和加强外派监事会监督，形成监督闭环，严肃问责追责，为企业改革发展提供了强有力的监督保障。二是改善国有资本授权经营体制，2014年7月，国资委先行在中央企业中选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作。2016年以来，国资委进一步深化、扩大了试点，国有资本投资、运营公司在原有两家试点的基础上，扩展到了“2＋8”共计十家，18项权力授权下放。截至2017年底，各省、区、市完成改组组建国有资本投资、运营公司达到589家。

现代企业制度不断健全。十八大以来，绝大部分中央企业陆续建立了规范的董事会，适应市场竞争要求的决策、执行、监督机制进一步完善。国有企业内部三项制度改革进一步深化。国有企业负责人薪酬、履职待遇、业务支出管理进一步规范，考核与薪酬挂钩的激励约束机制不断强化。市场化用工机制基本形成，一些企业开展了市场化选聘经营管理者并探索实施职业经理人制度。国有企业公平参与市场竞争的环境进一步形成。

解决历史遗留问题取得重大成效。国有企业办社会是国有企业改革以来一直困扰国有企业的“老大难”问题。2012年4月，开展中央企业驻地“三供一业”分离移交的试点。2016年6月，《国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》发布，国有企业办社会职能分离移交由此加速推进。截至2017年底，全国国有企业“三供一业”的剥离和历史遗留问题的处理取得积极的成效，完成分离移交或签订移交协议的达80%，其中供电达87%。23个地方和64家央企超额完成年度目标任务。预计2018年基本完成“三供一业”的分离移交、独立工矿区办社会职能剥离和企业办教育医疗机构分类改革三项工作。

成就与经验

习近平总书记创新性提出了推进国有企业改革的“三个有利于”判断标准，即“有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”应该说，国有企业改革是改革之初党中央实施做强做大国有企业方针的重大战略步骤。回首40年前启动国有企业改革的初衷，当时更多的考虑是旨在通过搞活国有企业来提振国民经济。国有企业改革在40年之久“干中学”的过程中日臻完善成熟。时至今日，应当分层次、多视角地全面评估、认识前40年国有企业改革的成就与经验。

第一，实力与效益水平极大提升。国有企业改革解放了生产力，极大地推动了国有企业的发展，国有企业规模实力不断增强，经济效益大为改善。特别是党的十八大以来，随着改革的不断深入，国企改革红利逐渐释放，成效日趋明显。国有企业的集团化管控能力不断提升，企业运行质量和效率、发展活力和动力不断提升。2017年，全国的国有企业营业收入达到了50万亿元，利润达到了2.9万亿元，比上一年分别增长了14.7%和23.5%。其中，中央企业的营业收入是26.4万亿元，实现利润达到了1.42万亿元，分别比上一年增长了13.3%和15.2%。这都是这五年来最好的一年。

第二，体制机制大为改善。国有企业经济效益的提升是以体制机制的改善为基础的。40年来，伴随着经济体制的转型，传统计划经济体制下单一的国有国营的企业模式已经被彻底打破，我国国有企业基本上从行政机构附属物转变为独立的法人实体和市场竞争主体，企业的产权制度、法人治理结构、内部管理体制和经营机制都更加成熟和接近市场经济的需要，建立起了面向社会主义市场经济体制的体制和机制。公司制逐步成为企业的主要组织形式。企业内部管理体制、经营机制与劳动、人事、分配制度都发生了重大而深刻的变化。从外部效应看，由于国有企业改革相应地影响和带动了计划、财政、税收、金融、外贸、价格、政府、劳动人事、收入分配、社会保障、法制建设等许多方面的系统改革，国有企业改革对经济体制改革和国民经济发展起到了有力的促进作用，反过来，这些领域的改革同时也为国有企业改革发展创造了良好的条件。

第三，国有经济布局和结构调整取得重大进展。我国《宪法》规定国有经济要在国民经济中发挥主导作用，但这点的体现在国有企业改革前后时期有所不同。自上个世纪九十年代国有企业改革“抓大放小”“三年攻坚”以来，全国已有5010户国有大中型企业和资源枯竭的矿山有序退出了市场，目前，我国中小型国有企业改制已经基本完毕，国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，而从一般竞争性行业中逐步退出。国有企业量多面广和过于分散的状况得到明显改善。据统计，截至2012年，在39个工业行业中，有18个行业国企总产值占比已低于10%。十八大以来，我国国有经济的结构调整力度高于以往时期，国有经济的布局更加优化，国有企业在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域仍占支配地位，具有较强国际竞争力的大企业成为国家实力的重要象征。有关统计显示，国有资本向能源、原材料、交通、重大装备制造和冶金等基础行业集中，占国有资本总量约70%，国资委监管中央企业70%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械等关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。中央企业进入世界500强的户数从2003年的6家增加至2017年的48家。

第四，企业所有制结构更加合理。经过40年的改革发展，我国经济的所有制结构发生巨大变化，经济版图已经由改革开放之初的国有经济“一统天下”发展成为目前国有、民营、外资共处的“三分天下、各有其一”格局。国家统计局的最新统计显示，截至2017年底，规模以上工业企业数量的比重，私营企业、外商及港澳台商投资企业与国有企业在规模以上工业企业数量的比重分别为57.7%、12.9%、29.4%。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度既是我国《宪法》的规定，也是目前中国经济的现实写照。因此，从改革开放以来总的发展轨迹看是“国退民进”，而不是“国进民退”。从历史经验看，这种多种经济成分共存的状况更加适合社会主义初级阶段，生产关系适应生产力发展的客观要求。

反思与启示

从改革的逻辑（手段与目的）比较我国与前苏联东欧的国有企业改革，可以看出，作为曾经同样都拥有很高国有经济比例的国家，我国的国有企业改革既是搞活国有经济的手段，同时通过改革重塑国有企业也是目的。我国的国有企业在改革后不但没有消失，反而更具活力。相比之下，在苏联东欧的剧变过程中，国有企业只是作为手段，或工具存在的。因此，在苏联东欧，大规模的国有企业私有化由此而产生，进而造成国有资产的大量流失，并引发了严重的社会公平问题。

从改革的方法论看，在国有企业改革之初，对于国有企业改革自身的目标模式、改革的路径都是不清楚的，所以，一直以来，作为改革开放的先头兵，“摸着石头过河”的色彩在国有企业改革中十分突出，也形成了我国国有企业改革的“渐进式改革”特色。相比较苏联东欧的“激进式改革”，渐进式国有企业改革在稳步推进中取得了巨大的成就，但也为其成功付出了不菲的代价。从机会主义行为角度看，“渐进式改革”对改革的内容有“避重就轻”的选择性，许多“硬骨头”改革被搁置，延缓了改革的进程，并加大了后期改革的不确定性和成本。因此，在充分肯定40年国有企业改革非凡成就的同时，更应该清醒反思前期改革的教训与不足。

首先，国有资产流失值得反思。我国渐进式国有企业改革是由政府部门主导，由国企经营管理者制订方案、实施、操作的。由于我国的国有资产涉及面广、比重高，在国有企业“内部人控制”的背景下，更因为国有企业改革没有先例可循导致的改革过程中的制度建设滞后、监管缺失，因此，纵观长达40年的国有企业改革历程，其间造成的国有资产流失不容忽视。前些年爆发的“郎顾之争”便是这类现象的集中反映。一些国企经营者利用手中掌握的权力和信息，借国企改革、产权流动之机，钻体制、制度的空子、采取搞场外交易、逃避市场发现价格、在产权交易中与中介机构联手、低值评估、蓄意制造投资“失误”等各类手法大肆侵吞国有资产。有研究总结了国有资产流失的七种渠道：第一，中外合资企业和股份制改组中，国有资产价值被刻意低估。第二，股份制企业将企业经营所得，都分给员工，国有资产被量化给了个人。第三，个别地区以明晰产权为名，把国有资产无偿或者低价卖给个人，搞负债持股。第四，有的企业逃避债务将企业债务剥离出去，企业困境没有得到根本性改变。第五，一些企事业单位的部分国有资产不入账，形成大量的账外资产。第六，全民企业办集体企业，无偿划转和无偿占有国有资产，把国家所有制变成集体所有制，把集体资产变成个体额度分掉。第七，在不规范的产权交易中廉价出售国有资产。虽然国资委和财政部后来出台了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》等政策，对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求，对管理层出资受让企业国有产权的条件、范围等进行了界定，后期国有企业改制已经大为规范，但前期的国资流失已经无法挽回，而且政策的执行并不整齐。有关评估认为，40年国有企业改革过程中的国有资产流失规模很可能接近万亿元的量级。无疑是改革开放以来我国国民分配差距拉大的重要原因之一，这也可看作国家和国民为国有企业改革付出的巨大成本。

其次，国有企业改革的目标尚未实现。鉴于国有企业的双重属性，国有企业改革的目标也是多重的。第一，政府放松管制，将原本属于企业的权力归位于企业，使国有企业成为独立的市场主体；第二，向国有企业及高管等利益相关者释放以股权为主的控制权，以解决激励机制问题，激发国有企业的经营活力与创造力；第三，鉴于企业资产的国有属性，作为出资人代表的国有监管机构的监督管理也是不可或缺的，但这绝不是回到以前计划经济体制下的管理方式，而是基于出资人和被出资人的关系，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管的权力清单和责任清单基础上的以管资本为主的“放而不乱、管而不死”的有效监管。国有企业改革的目标是寻求同时达到这些目标的均衡点。以此综合目标来评判过去40年的国有企业改革改革，可以看出，越来越接近于实现国有企业改革的预期目标，但改革仍处于“进行时”状态，需要进一步解决的体制、机制、结构与历史问题仍然很多。

问题一：与建立现代企业制度的要求还有不小差距。一是国有企业治理结构还不完善。国有大型企业母公司层面的公司制股份制改革步伐相对较慢，国有企业的规范董事会建设还处于不断探索完善的过程中。二是企业经营机制与市场经济要求还有很大差距。国有企业经营者管理制度还不能适应现代企业制度的要求，企业经营者的行政化管理色彩还依然存在，尤其是缺乏市场化的退出通道。一些国有企业内部三项制度改革还需要进一步深化，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。

问题二：国有资产管理体制有待进一步完善。一是政企不分、政资不分问题仍然存在。应由企业自主决策的一些重大事项仍由政府负责审批，一些地方政府对企业日常经营活动的干预有增加的趋势，各类型的重复检查日益增多；经营性国有资产尚没有实现集中统一监管。二是国有资产管理体制和制度需要进一步完善。出资人职责和政府公共管理职能的分离还不到位，存在较大的交叉重叠。国有自然资源类、金融类、文化类和非经营性国有资产的监管体制和制度还需要进一步探索建立。三是国资监管效率和水平亟待提高。国有企业收入分配管理、资本经营预算、境外资产监管等方面的制度体系需要进一步完善。

问题三：国有经济布局结构仍需调整。从现状看，国有经济的结构调整仍未到位，布局结构还不尽合理。国有企业目前还有较多仍分布在传统产业，战略性新兴产业与现代服务业所占比重比较低。一些行业产业集中度较低，资源配置效率不高，核心竞争能力不强，重复建设、恶性竞争、资源浪费、环境污染等问题还没有很好解决。这个问题在地方国有企业中体现的更为突出。统计显示，到2016年底，从产业结构上看，国有企业不仅完全主导了传统自然垄断行业、基础设施、城市公用事业，而且遍及农业、工业、服务业的各个具体行业。从主营业务看，70%多的国有企业属于竞争性行业（商业类），真正分布于基础性行业（公益类）的国有企业不足30%。就工业而言，国有企业遍及工业类全部行业。国有企业产业结构显然过于宽泛。从规模分布看。国有企业还遍布大中小微各种规模。再从所有制经济的全局看，国有经济布局结构的调整不仅关乎国有企业自身的发展，还关系到其他所有制企业未来的成长。

未来全面深化国有企业改革的对策与路径

习近平总书记在广东考察时强调，“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，国有企业改革我们必须以更大的政治勇气和智能，不失时机深化重要领域改革”。

四十不惑，明辨不疑。站在改革开放40周年新的历史起点上，我们需要重新审视国有企业改革所走过的道路，剖析国有企业改革面临的问题和难点，明确深化国有企业改革的对策与路径。如果说前期选择“摸着石头过河”的改革方式是因早期改革中改革方向和目标不明晰、改革步骤与工具不确定，而出于回避风险的考虑的话，那么未来深化国有企业改革则必须在总结40年改革经验和教训的基础上，以《指导意见》为行动指南，不断完善顶层设计，明确操作路径，增强改革的主动性、前瞻性和协调性，力求尽早在前期改革的难点问题上实现全面突破。

《指导意见》提出国有企业改革的主要目标是，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。实际上，上述内容不只是为2020年设定的预期目标，也更是为今后更长时期所指出的国有企业改革的方向与目标。对照《指导意见》提出的主要目标，未来应当把以下三个方面作为全面深化国有企业改革的着力点：

第一方面，以分类改革为前提全面深化国有企业改革。

分类改革是40年国有企业改革探索最重要的成果。国有企业改革，究其实质，就是要解决公有制、国有经济与市场经济能否结合、如何结合的问题。因为国有企业不同于一般企业，有其自身的属性定位。国有企业不加分类地与市场融合会使国有企业陷入两难的尴尬境界——不赚钱则无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。通过分类改革，不同类型的国有企业则根据自身的功能定位，既可以与市场经济有机结合，又确保了国有企业自身的属性与功能。

《指导意见》明确将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性企业三类。未来要坚持以分类改革为前提，从企业层面与监管层面“双管齐下”，全面深化国有企业改革，完善国有资产管理体制。

从企业层面看，首先，从混合所有制经济看，不同类型的国有企业混改模式是不同的。其中商业类国有企业实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；而公益类国有企业则一般采取国有独资形式，但在有些领域也允许非国有企业参与。其次，从国有经济战略性调整看，在经济新常态下，国有企业营业收入和利润增长率不断下降，这正是强化国有经济战略性退出一般性产业的契机。既然国有企业分为公益类和商业类两大类，国有企业应该专注于公益类，商业类中的大部分国有企业，除了特殊功能类、战略类、新兴产业类等行业领域保持国有资本外，其他大部分行业的国有资本都应该按照重要性原则有秩序地收缩乃至退出，进一步推进国有经济的结构调整与布局优化。

从监管层面看，国资委新近表示，未来要深入推进分类监管，按照分类改革、分类发展、分类考核的要求，强化目标导向，突出监管重点。

提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式，国资委或者专职的监管部门对公益类企业既要履行“管企业”与“管资产”职能，通过对公共类企业的微观化监管，保证必要的公共产品供给，控制质量，满足社会需要，同时兼顾“管资本”，主要是控成本，保护国有资产，尽可能提高公共产品的供给效率。

处于自然垄断行业的国有企业一般采用国有国控模式，监管部门通常对垄断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”职能，以“管资本”为主。

处于竞争性领域的国有企业由于其处于纯私人物品领域，监管部门只履行“管资本”的职能，即只追求利润最大化。处于竞争性领域国有企业，应完全由市场机制协调，彻底排除行政性垄断，政府创造平等竞争的市场环境，国有企业以利润最大化为目标与民营企业平等竞争，优胜劣汰。

第二方面，加强和改进党对国有企业的领导。

《指导意见》提出，充分发挥国有企业党组织政治核心作用。把加强党的领导和完善公司治理统一起来。从理论和实践上看，源于西方企业实践的现代企业制度本身仍然不尽完善，时常会产生失灵失效现象，国有企业改革不能以“拿来主义”完全照抄照搬。与一般企业不同，以国有企业为主体的国有经济具有双重的职能，即政治和经济职能，正是这两种双重属性决定了国有企业做强做优做大必须坚持党的领导。一方面，国有企业承担了政治职能，坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的核心作用，有利于保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行，为国有企业做强做优做大提供坚强的政治保证。另一方面，国有企业承担了经济职能，通过党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，有利于发挥党组织的监督职能，维护股东的权利，保证国有资产保值增值，实现企业经营效益最大化。

40年的国有企业改革历史业已证明，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是我国独特优势，必须一以贯之。十八大以来，党对国有企业的领导全面加强、党建各项工作深入推进，有效地保障了国有企业的深化。截至2017年底，深入贯彻中央关于全面从严治党各项要求，82家中央企业和30个省级国资委建立党建考核机制，管党治党责任进一步压实。积极探索党的领导与公司治理统一起来的途径和方式,全部中央企业集团公司、3900多家二级和三级子企业、80%的省级国资委出资企业已完成党建工作要求进公司章程工作。党风廉政建设和反腐败工作深入推进，完成对中央企业巡视全覆盖。国有企业干部职工干事创业的积极性主动性显著增强，干事创业的良好环境有效形成,为国有企业改革发展提供坚强的政治保障。

未来深化国有企业改革要立足于我国的实际与国有企业的本质属性，全面加强党的领导党的建设，积极探索把加强党的领导和完善公司治理统一起来的有效途径和方式。坚定不移坚持党对国有企业的领导，落实管党治党责任，把全面从严治党向纵深推进，把党的领导、党的建设转化为国有企业的独特优势，为国有企业改革发展提供坚强政治保障。

第三方面，坚持正确的改革方法论。

“工欲善其事，必先利其器。”国有企业改革是前无古人的崭新事业，尤其是在改革进入攻坚期和深水区的今天，各种矛盾错综复杂，必须坚持正确的改革方法论。

一是坚持顶层设计与基层探索相结合。当前，国有企业改革要站在更高的起点，把顶层设计与基层探索相结合，克服盲目性，增加针对性，首先搞好国有企业改革顶层设计，不断完善“1+N”文件体系，确定好改革的重点、路径、次序、方法，努力提升企业发展和运行效率，增强国有经济整体功能。

二是坚持重点突破与协调推进相结合，新时期的国有企业改革，其范围、深度和难度丝毫不亚于40年前，改革已经覆盖到各个领域和环节，改革从技术和操作层面更加触及制度和灵魂层面。一方面，要根据改革的要求与时机，善于抓住主要矛盾与矛盾的主要方面，找准改革的切入点，取得重点突破，就如同40年前的国有企业改革从放权让利入手一样。当前一些领域的改革仍然需要先行先试，重点突破。另一方面，随着改革的深化，改革综合性、系统性和全面性要求越来越高。改革不再如前期那样可以单兵突进，而是需要系统集成，协同推进。随着国有企业改革步入深水区，在推进过程中要更加注重改革的系统性、整体性和协同性。

三是坚持试点先行与建立容错机制相结合，要总结国有企业改革的历史经验，继续坚持试点先行的方法。首先，要加强改革的前瞻性与可行性研究，试点先行一定是“有的放矢”，特别是重大改革举措必须坚持试点先行，取得经验后再逐步推开。其次，要坚持容错机制。健全的容错机制是全面深化改革的有力保障，能够有效调动先行先试者的积极性。我国国有企业改革很多方面没有成熟的经验参考，需要我们在实践中大胆地创新和探索。要明确将因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来，要将国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来，要将推动改革的无意过失与为谋私利的故意行为区分开来。要给予企业经营管理者充分授权，鼓励企业经营者大胆决策、理性决策，营造支持改革、鼓励创新、允许试错、宽容失败的机制和环境。

2018年《政府工作报告》提出，国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列。改革开放以来，国有企业改革一直是我国经济高速增长的重要引导支撑力量。2017年10月，世界银行发布了《东亚与太平洋地区经济半年报》，上调了中国经济2018年的增长预期。其中很重要的一个依据便是中国持续而深入的国企改革。该年报认为，过去五年中国以前所未有的决心和力度推进国企改革，并作出一系列重大决策部署。尽管中国的国企改革依然在路上，但过去五年来的实践已经充分表明，国企改革正在沿着正确的轨道前进，并将为中国经济转型升级贡献强大力量。回顾过去40年国有企业改革的卓越历程，我们有理由相信，在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段，国有企业必定会通过深化体制机制改革，激发创新发展活力，实现改革的终极目标，走在高质量发展前列，继续在国民经济中发挥主导作用。