新时代城中村问题形成与改造对策

郑嘉仪 许婕

摘要 阐述了城中村的形成与现存问题，结合广州与珠海城中村改造模式，分析了两地城中村改造的对策，并得出了广州与珠海城中村改造对我国城市更新的启示，以期为我国城中村改造提供借鉴。

关键词 城中村；问题；改造；启示；广州；珠海

中图分类号 TU984.114 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）17-0282-02

十八大后至2020年是全面决胜小康社会的关键时期。新中国在建国后到改革开放至今，解决了温饱、贫困等民生难题，并取得了惊人的进步，目前是全民进入小康社会的决胜期。农村发展即全面发展，农村小康即全面小康。我国的高速经济发展凸显出来的是城市与农村之间差距过大，在扩展城市区域的过程中绕开了农村的宅基地，使得城市扩展速度加快，但也因此落下了城中村这一弊病，衍生在城市之中，阻碍了城市的全面发展。

习近平总书记在十九大报告中指出，党的十九大是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会。改革开放以来，我国在解决贫困人口的问题上取得了明显的进步。世界银行行长金墉表示，中国减贫的成就是人类历史上最伟大的事件之一，世界极端贫困人口能下降，中国是贡献率最高的国家之一。随之而来的是要落实全面建成小康社会的目标，进入关键的决胜期。

珠三角作为外来人口最多、GDP增速最快的省份，迎之而来的是解决民生问题。“全面建成小康社会，在保持经济增长的同时，更重要的是落实以人民为中心的发展思想，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困”。广东省被国土资源局给予了“三旧改造”的特殊政策，所谓“三旧”是指旧厂房、旧村庄、旧城镇[1]。而在改造上不仅要解决农民的补偿问题，在引入开发商的同时更要处理好政府、村民、集体和开发商之间的利益关系，切实使村民得到合理补偿，开发商进行高质量改造。

1 城中村的形成与现存问题

1.1 城中村的概念

在学术界，不同的研究领域对城中村的定义不同。笔者从城乡二元角度出发，以国有土地和集体所有土地的划分来定义城中村。从当前的形势来看，城中村可分为3种，一是处于城市之内，土地还未被征收，属于集体所有的区域；二是处于城市边缘，但已没有可耕种土地的区域；三是距离城市很远的城郊区，尚有小面积可耕种田地的区域。笔者主要探究处于城市中且属于集体所有的土地所形成的城中村。

1.2 城中村的形成

从1980年开始，为了促进发展，明确形成城乡二元结合态势，农村生产的农产品除留存自给外全部上缴至国家，以维持城市的工业发展。随着经济的高速发展，城市区域逐渐扩张，将城市周边的农村划入城市范畴。但在改造过程中，为了降低改造的成本，建设城市绕开了集体所有的宅基地土地，形成了城市包围的形态。换言之，宅基地是在建设城市中为了降低成本而没有纳入建设的区域，而宅基地是原有村落在征收农耕地后平均分给户口所在地村民的土地，如此一来，宅基地的存在便成为了“缩小村落”，进而在城市中形成了城中村。从而形成了在空间上与城市相融合，政策上土地仍属于集体所有的“城中村”。

1.3 城中村现存问题

一是由于宅基地的存在，使得仍然属于集体土地的区域形成了城中村；二是在广州、珠海等城市中，由于外来人口的增多，城中村形成了竞争性的出租房，该出租房的收益高，拆迁补偿问题很难谈拢；三是由于大多数政府倾向于寻找开发商解决在拆迁过程中的钉子户问题，这不仅增加更多社会问题，而且在改造完成后，原本的城中村成为了中高档小区，降低了城市对流动人口的容纳功能；四是城中村的管理属于村委会，在建造上没有统一的规划，使得违建、“一线天”“握手楼”的建筑大量存在；五是当地治安缺乏，卫生条件未得到较好的控制，出现了“脏、乱、差”现象，并且属于城市中犯罪率高发地带。

2 广州与珠海城中村改造模式探究

2.1 广州城中村改造模式

一是2017年以前在广州的城中村改造中，房地产开发商一直被禁止参与旧城更新改造工程，主要是由于开发商以追求最大利益为目标，在对城中村改造开发的过程中很少甚至不考虑社会利益并过度开发，违背了城中村改造的初衷，并且开发商为了追求过高的容积率而导致城市中楼房密集度过高，不考虑环境的可持续发展，脱离了城市健康规划的初衷，造成城市中的“城中村”现象；二是一村一策，即各个村的改造方案只由村设计，然后提交相关部门进行审批；三是政府认为城中村改造最后的受益者是村民本身，因而对于城中村改造村民是有责任的，故通过区、镇、村、村民和社会共同筹资是广州市城中村改造的筹资方式[2]；四是政府会以优惠政策进行支持。

2017年7月19日，广州市政府官网发布《广州市城市建设第十三个五年规划》（下称《规划》）。依据《规划》遵循“政府主导、市场运作，全市统筹、综合提升，利益共享、公平公开，历史传承、产业导入”四大原则，对十三五期间广州的城市建设进行整体规划，也因此广州城中村的改造进程取得了较大的进展。

2.2 珠海城中村改造模式

珠海市政府主导运用“政府引导，政策推动，市场运作”的理念，出台《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法》《关于配合城中旧村改建盘活控制商品房的鼓励办法》等政策。一是政府主动让利较大的土地收入，规定统一标准的搬迁、安置计划和低价优惠（如“拆一减二免三”），即根据不同的项目和地点，每1 m2的旧村被房地产商拆除，房地产商可免于缴纳2 m2或3 m2的地价，并且在报建时给予优惠；二是通过招标的方式吸引房地产开发商，并在运作中由政府进行监督，保障村民的利益。

2.3 兩地城中村改造的对策分析

根据不完全统计，截至2009年底，广州市区有139个城中村，在过去的逾10年中并未取得实质性的进展。一是随着时间的流逝，我国经济快速发展，广州成为了我国经济发达的四大城市之一，村民对城中村改造的期望值只升不降；二是城中村改造耗费资金多，工程改造量大，村和村民无法筹集大量的资金而导致改造无法落实；三是囿于广州当时的政策限制，禁止房地产开发商对广州城中村进行改造，从而一直无法落实改造项目；四是广州的村民与建立起的“改造公司”之间产生利益冲突问题而迟迟未能达成协议，如天河区的冼村，经过了长达逾10年的洽谈仍未能进行改造。珠海城中村改造由于引入了房地产开发商，改造进度比广州快，政府担任主要角色，调节村、村集体、村民和开发商之间的利益关系，并主动让利大部分土地收入，在改造过程中兼顾多方的利益，进而推动珠海城中村改造工程。但由于引进房地产开发商而与村民产生的利益冲突矛盾同样不能忽视。

从2009年广州“三旧”改造被启动，截至2016年底，广州对42个城中村项目进行了复批。近年来，广州由于依据《规划》遵循“政府主导、市场运作，全市统筹、综合提升，利益共享、公平公开，历史传承、产业导入”四大原则，城中村改造项目在稳步推进，广州市城市更新局在2017年5月17日发布了《关于委托开展广州市城市更新土地整备规划研究的询价公告》，明确了欢迎符合条件的单位参与报价。广州市开始利用市场运作对城市进行更新，力争通过5年的建设率先全面建成小康社会和实现国家重要中心城市功能整体跃升。

3 广州与珠海城中村改造对我国城市更新的启示

城中村改造的过程中，涉及到政府、村、村集体、村民和开发商的利益，要在五者的利害关系中找到平衡是解决城中村问题的先决条件。由于我国特殊的城乡二元制度，城中村的改造涉及土地和制度等问题，且当前正值于建设全面小康社会的决胜期，该问题的复杂性进一步提高。

3.1 城中村改造需要用创新性思维推进

城中村改造已在珠三角启动了逾10年，已然不是一个新的见闻。不论在全国还是全世界都没有一个完善的先例作指导，城中村改造需要在实践中发现问题，探究出新的对策。广州市在过去很长一段时间里都禁止房地产开发商介入城中村改造，而珠海的市场运作模式促进了一大批城中村完成了改造，与之相比广州的改造进度明显要落后很多。而近年来广州市的逾10个旧城区运用了新的政策进行改造，例如位于天河城区的猎德村，一是根据土地“三分制”的原则将土地划分为住宅建设用地、商业建设用地和拍卖土地获得资金，二是实行土地产权换置，三是不直接引入开发商，通过上述3个创新实践来进行改造。广州城中村的改造进展也因此而加快，推动实现广州作为核心城市的建设目标。

3.2 城中村改造中组织形式的借鉴

广州城中村改造形式为政府引导、改制现行、分步实施，珠海形式为政府主导、市场运作、同步实施[3]。两者城中村改造进程的区别在于是否引入资金，导致在改造上速度的不同。而近年来，开发商不直接投入资金、政府进行资金监管也成为广州城中村改造新的组织形式，即政府主导、村集体改造实施的形式，该模式一方面可以对开发商的改造行为进行监督，另一方面保障了村、村集体和村民的利益。由于广州新的改造模式，结合广州、珠海的优势，既可让村民掌握主动权，又可降低城中村改造中“钉子户”问题的出现率，同时可推进城市更新，构建规划整齐的城市，达成建成小康社会的目标，此形式经过广州对城中村改造的各种模式进行结合，形成了值得向全国推广的城中村改造模式[4]。

3.3 加强政策宣传，完善农民失地再就业体系

我国城市的建设因绕开了城市中农村宅基地的区域，且对农村进行大面积的改造，从而达成了快速扩展的目的，以更低的成本迅速发展，遗留下来的是如城市伤疤般的城中村难题。城中村的改造涉及到村民的居住环境，政府、村、村集体和村民的利益关系及城市建设与管治问题。但由于我国的历史发展，村落成为村民长期生活的地方，并且当地村民世代从事农业生产，知识眼界落后于现今的社会发展进程。城市在对城中村改造时，要保存村落原有的宗祠寺庙，不仅不能够伤害当地村民的宗教信仰，更要维护村民世代的家族文化；完善村民的知识体系，教育引导其树立正确的财富观、就业观，鼓励和支持村民自主创业和发展实体经济[5-6]。

4 结语

当前正值建设全面小康社会的决胜期，应着力解决社会矛盾、解决城乡差距、解决农村问题、带动农村建成小康社会，以完成全面建成小康社会的目标。广东省作为城中村改造的先锋队，要在实践中得出有效的改造方案，并推广至全国，以实现决胜全面小康社会这一目标。

5 参考文献

[1] 陶然，王瑞民.城中村改造与中国土地制度改革：珠三角的突破与局限[J].国际经济评论，2014（3）：26-55.

[2] 郭臻.转型期我国社会多元利益冲突与政府的角色定位：以广州、珠海市城中村改造的实践为例[J].学术研究，2008（6）：69-73.

[3] 葛霆.城中村改造中問题与对策研究[J].改革与开放，2010（10）：73-74.

[4] 陶海燕，周淑丽，卓莉.城中村有序改造的群决策：以广州市城中村改造为例[J].地理研究，2014，33（7）：1207-1216.

[5] 何元斌，林泉.城中村改造中的主体利益分析与应对措施：基于土地发展权视角[J].地域研究与开发，2012，31（4）：124-127.

[6] 廖远涛，代欣召.城中村改造的政策及实施评价研究：以广州为例[J].现代城市研究，2012，27（3）：53-59.