我国应急志愿者组织管理对比分析研究

揣小明，陈萌



我国应急志愿者组织管理对比分析研究

揣小明，陈萌

（河南理工大学应急管理学院，河南 焦作 454000）

应急志愿者作为我国应急救援的重要力量，在应急救援中发挥着重要作用。我国应急志愿者组织在人员构成、培训演练、信息系统、法律法规和激励机制方面均存在严重的问题。为进一步完善我国应急志愿者管理体系，采用文献梳理、对比分析、归纳总结方法剖析我国志愿者管理的现状，对比分析中、美、日三个国家志愿者管理的异同，并最终提出了志愿者管理的相应策略。

志愿者组织；应急志愿者；管理体系；应急技能

1 我国应急志愿者管理现状分析

2008年之后，我国应急志愿者管理方面的研究和应急志愿者队伍建设开始迅猛发展，对应急志愿者的管理实现了从有到无的转变。近几年，我国洪灾、滑坡、泥石流、地震等自然灾害频发，应急志愿者队伍在应对这些突发事件时，比专业救援队伍更具灵活性，能够在灾害开始至响应之间的救灾盲区率先开始救援，为专业应急救援队伍到达现场展开救援赢得时间。同时，应急志愿者组织属于民间社会自治组织，对基层的情况更为了解，在发生突发事件时，能就近展开应急救援，能在最大程度上抢救生命。汶川地震之后，我国各地应急志愿者组织行动起来，深入灾区展开应急救援，据了解，此次参与抗震救灾的志愿者达300万人以上[1]，这是我国志愿者最大的行动之一，与此同时，随着越来越多的志愿者向灾区涌去，超出了灾区的承载能力，非但起不了救灾的作用，还会扰乱灾区原有的社会秩序，加重灾区的负担。这次的志愿者行动也将我国志愿者组织存在的问题暴露了出来。

1.1 组织成员构成不合理

经过近几年的蓬勃发展，我国志愿者队伍逐步发展壮大，截至2017-06-30，我国志愿者总数已达4 242万名[2]，但在人员构成上，仍存在2个重大的问题：①志愿者队伍的年龄结构不合理。在我国的志愿者队伍中，学生群体和老年群体占据了很大一部分，而青壮年志愿者所占比例较小[3]。由于学生群体具有很强的流动性，增加了应急志愿者组织的不稳定性。②由于我国志愿者组织中的成员大多是由于兴趣爱好而聚集在一起的，缺少规范的组织管理，只能在工作之余参与组织的活动。由于缺少专职志愿者和专业人员，导致如果在工作时间发生突发事件，可调动的应急志愿者数量很少，不能有效应对突发事件。

1.2 心理健康培训相对较少

参与抢险救援，虽然是志愿者的自愿行为，但是保障应急志愿者的生理和心理健康仍是志愿者组织和政府有关部门的职责。目前，我国志愿者培训主要是针对应急技能的，缺少对志愿者的心理培训。在救灾中，掌握一些必要的缓解心理压力的方法是非常必要的，这主要是因为志愿者在参与突发事件处置时容易受到心理伤害，并且心理危机具有一定的隐蔽性，会在救灾结束后一段时间内爆发。参加过汶川地震救灾的北川县救灾办主任董玉飞，在地震后第145天自缢身亡，造成这个悲剧的主要原因就是地震后，他不能很好走出危机，给自己带来很大的压力[4]。因此，必须加强对志愿者的心理培训。

1.3 缺乏信息共享系统

在应对突发事件时，迅速有效地获取灾区的信息，是展开精准救灾的前提，而我国目前的信息系统仍处于“部门所有，条线为主”阶段[5]，各部门独立开展工作，信息资源没有实现统筹兼顾，应急志愿者在参与抢险救灾时，存在严重的信息孤岛现象。在汶川地震中，有8个县及108个乡镇对外信息完全中断，在震后11 h后，汶川县才首次与外界取得联系，在灾后第4天灾区通信才全部打通[6]。灾区中的信息孤岛，严重阻碍着应急志愿者开展抢险救灾工作，造成更大的损失。

1.4 法律法规不健全

我国对应急志愿服务的研究起步较晚，还没有形成一套完整的法律法规体系。我国涉及应急志愿者管理的法律法规较少，我国目前只有《中国注册志愿者管理办法》和《志愿服务条例》在国家层面涉及到志愿者方面的管理。而且这些法律法规的实操性较差，都只涉及了一些原则性的内容，比如《中国注册志愿者管理办法》只是对注册志愿者的一些流程进行规范，《志愿服务条例》中多次使用“应当”“可以”等词汇，表明了其非强制性的特点，并没有上升到法律法规的高度，对我国应急志愿者管理工作的监督作用有限。

1.5 激励制度不完善

我国的应急志愿者激励制度主要以缺少物质激励的精神激励为主。在精神激励方面，以北京市为例，最主要的激励方式包括志愿者表彰大会、全市星级志愿者认证大会和对优秀志愿者进行升学推荐等[7]。虽然以星级认证为主，但却没有统一的认证标准，缺少官方认证的荣誉称号。在物质激励方面，根据马斯洛需求层次理论分析，精神激励虽然能满足志愿者较高层次的需求，但缺少必要的物质激励，导致整个激励制度成为空中楼阁，不能很好调动应急志愿者的积极性。长此以往，容易导致志愿者组织的成员流失，不利于组织的发展。

2 国内外应急志愿者管理对比分析

美国和日本拥有较为完整的应急志愿者构成体系，由专业人员和普通群众共同构成，涉及了医生、护士、消防员等方面的专业人员；重视构建统一的培训演练制度，在全社会形成一种重视培训的氛围，使志愿者组织有动力定期开展志愿者培训；建立了从上至下较为完善的应急信息共享系统，有专门的机构对这些信息进行统一管理，有利于增强抢险救灾中的沟通协调能力；具有完善的法律法规体系，既有全国层面的，又有地方层面的，既有总体规范的，又有具体实操的，从法律的高度对应急志愿者的权利与义务进行规定，具有强制性；在激励制度方面，重视将精神激励与物质激励相结合，从各方面调动应急志愿者的积极性。

我国应急志愿者虽然由专业志愿者和自发型志愿者2部分组成，但从宏观的角度看，我国拥有的专业志愿者数目远低于自发型自愿者，志愿者组织的稳定性较差；对志愿者的培训，主要是各组织独立展开，没有形成统一的培训体系；在信息系统方面，政府掌握了最丰富的信息资源，但政府各部门间缺少有效沟通的渠道，容易出现信息孤岛；我国对志愿者的管理至今没有上升到法律的高度，缺乏对应急志愿者管理的法律依据；对志愿者的激励主要集中在精神层面，缺少必要的物质激励基础。为了使我国应急志愿者管理更好地发展，本文从人员构成、培训演练、信息系统、法律法规和激励机制5个方面，将我国应急志愿者管理和美国、日本进行比较，如表1所示。借鉴美国和日本在应急志愿者管理方面的优势，弥补我国的不足，招募专业人才，扩大专业志愿者队伍；统一演练标准，提升应急志愿者培训的有效性；打破信息壁垒，构建信息共享系统；加强立法研究，完善法律体系；构建精神激励和物质激励相结合的激励制度。

表1 中、美、日应急志愿者管理比对表

美国日本中国 人员构成来源于各行各业的人员，既有专职工作人员，又有专业志愿者，比如消防人员、医生、护士等。此外，美国的邦、州、郡、市都有自己的应急救援专业队伍，主要由应急志愿者组成日本的志愿服务主要由NPO等志愿者组织来进行，其人员大多来自上班族、学生、民营企业、个体经商户等不同群体，并形成了国家、地方、民间志愿者三者有机结合的体系我国应急志愿者主要由专业应急志愿者（比如消防志愿者、地震志愿者、红十字志愿者、人防志愿者）和自发型应急志愿者（比如草根志愿者）组成 培训演练主要分为两大类：一类是美国联邦紧急事务管理局制定的除应急消防人员的志愿者培训；另一类是由美国消防局对消防志愿者的培训日本政府不仅自身组织开展相关的培训讲座，同时还将部分业务委托给NPO团体，重视日常的危机演练，并对各类的培训效果进行评估各应急志愿者组织独立开展应急志愿者培训。主要针对意识、法制、基础知识和专业技能的培训 信息系统实施“E-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次机构模型，主要包括3个子系统：联邦应急管理系统、网络应急管理系统、灾害损失评估系统日本的救灾志愿者中心与各救援单位保持沟通和联系，关注灾区在人力物力上的需求，并通过应急志愿者的数据库和信息网络平台，实现信息共享我国政府对信息资源的管理基本处在“部门所有，条线为主”的格局，不同的政府部门自行构建信息系统 法律法规《志愿服务法》《国内志愿服务修正法》《国家和社区服务法案》《全美服务信任法案》《志愿者保护法》《好撒玛利亚人法》《灾害对策基本法》《特定非营利活动促进法》《东京都防灾志愿者纲要》《中国注册志愿者管理办法》《志愿服务条例》 激励机制设立专项资金，为做出突出贡献的志愿者提供奖励，在升学与就业方面有优惠。政府对做满1 400 h的青年志愿者每年给予4 275美元的奖学金日本协作机构JICA通过提供职业发展规划、就业咨询和招聘信息、就业培训补助、部分自治体和学校还制定了特别考试制度、优先录用等优待政策来鼓励青年志愿者参与各种志愿服务对在志愿服务活动中做出突出贡献的志愿者按照有关法律法规对其进行表彰和奖励。国家鼓励企业和其他组织在同等条件下优先招用有良好支援服务记录的志愿者

3 完善应急志愿者管理的应对建议

从表1和我国应急志愿者发展现状来看，我国应急志愿者管理仍存在很多问题，针对这些存在的问题，本文给出一些建议。

3.1 完善应急志愿者成员结构

建立合理的应急志愿者队伍，完善应急志愿者的成员结构。在年龄上，打造以中青年为主的应急志愿者队伍，中青年是应急救援中的主要力量，加强对这一部分人群的培养，保持应急志愿者组织的活力；吸引更多具有专业技能的人群参与到应急志愿者组织，比如医生、护士、消防人员等。同时还需扩大应急志愿者组织中专职志愿者的招募，确保在工作时间发生突发事件时，也有必要的应急志愿者力量参与到应急救援之中。

3.2 重视应急志愿者的心理培训

对应急志愿者的心理培训制度，应该像专业技能培训制度一样，具有明确的培训内容，将常态与非常态下的应急志愿者心理培训相结合。在常态下，建设“心灵氧吧”和宣泄室，以便应急志愿者发泄心里积压的消极情绪。在非常态下，即在应急救援活动结束后的一段时期内，运用心理危机ABC评估模型和心理测量表，评估参与应急救援的志愿者的心理状况，及时发现问题，并通过团体辅导和个体辅导相结合，来进行志愿者参与救援的灾后心理危机干预，帮助他们尽快从灾害场景走出来。

3.3 建立信息共享系统

信息公开是应急管理的生命线，是应急志愿者开展工作的前提条件。在大数据的背景下，借鉴国外先进经验，结合我国应急志愿者管理方面的具体情况，整合信息资源，建立一个包含群众管理系统、志愿者组织的管理系统、应急救援物资的管理系统、救援信息的管理系统、救援任务的管理系统和后台管理系统组成的灾情信息收集平台。各管理系统相互配合，共同管理灾情信息，实现灾情信息共享，最大限度地减少生命财产损失。

灾情信息收集平台及其功能如图1所示。

3.4 建立健全的法律法规

现阶段，我国对应急志愿者的研究快速发展，建立相应的法律法规是开展应急志愿活动的重要保障。需要借鉴美国从一般到特殊的法律体系，再根据我过应急志愿者管理的现状建立起完善的志愿者管理法律法规。需要建立一部总体性的法律，从宏观上指导应急志愿者的发展方向；需要完善在应急志愿者招募、培训、激励和保障方面的法律，对涉及应急志愿者管理的各方面事务进行明确规定，从法律层面规范应急志愿者的管理。

图1 灾情信息收集平台及其功能

3.5 构建合理的应急志愿者激励制度

借鉴美国和日本在这方面的先进经验，我国在应急志愿者激励制度上需要在重视精神激励的基础上也重视物质激励，共同促进我国应急志愿者管理的发展。

在精神激励方面，需建立一套官方的认证标准及认证级别，由政府统一认证，严格按照相关的考核标准进行，并将考核结果进行公示，增强志愿者组织的透明度。在物质激励方面，设立应急志愿者奖励专项基金，对在应急救援中表现好的志愿者发放奖励金，建立与精神激励相配套的物质激励，增加志愿者的工作积极性，增强志愿者组织的凝聚力。

［1］范如意.应急管理中志愿者组织与政府合作研究［D］.南京：南京工业大学，2017.

［2］伊紫贻.《中国志愿服务发展报告（2017）》发布［N］.北京日报，2017-11-13.

［3］宋云超.关于借鉴日本应急志愿服务机制的思考［J］.法制与社会，2014（27）：184-188.

［4］邓明昱.天堂之路在何方——四川大地震后自杀案例启示录［J］.国际中华应用心理学杂志，2008，5（14）：90-96.

［5］姚国章，刘忠祥.大数据背景下的政府信息资源整合与利用［J］.南京邮电大学学报（社会科学版），2015，17（04）：20-25.

［6］陈旭.汶川地震灾区应急通信恢复与经验总结［C］//2010年应急管理国际研讨会论文集.中共四川省委党校，2010：1101-1106.

［7］秦绪坤，喻声援，周玲.完善应急志愿服务的建议［J］.社会治理，2017（02）：61-70.

［8］何正标.美国应急救援体系［J］.现代职业安全，2017（01）：85-87.

〔编辑：严丽琴〕

2095－6835（2018）19－0010－03

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10.15913/j.cnki.kjycx.2018.19.010

揣小明（1982—），男，河北唐山人，博士，副教授，主要研究方向为环境应急管理、环境地球化学、安全管理学。陈萌（1997—），女，四川德阳人，本科生，公共事业管理专业。