林权抵押贷款中林农权益保障问题及对策

2018-10-12邱怡张书媛李汪钖

现代农业科技 2018年16期

邱怡　张书媛　李汪钖

摘要随着林权抵押贷款的出现，林农发展林业的资金问题在一定程度上得到了缓解。但在实际操作中，作为弱势一方的林农的权益往往得不到有效保障和实现。本文基于林农视角，分析了当下林权抵押贷款中林农权益保障的现状及存在的问题，并探讨出有益于林农在林权抵押贷款中保障自身权益的对策，以期推动林农权益保障的发展。

关键词林权抵押贷款；林农权益；问题；对策

中图分类号 F326.23 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）16-0134-03

Problems and Countermeasures of Forest Farmers′ Rights and Interests Protection in Forest Right Mortgage Loan

QIU Yi ZHANG Shu-yuan LI Wang-yang ZHANG Xiao-ping *

（College of Humanities and Law，Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040）

Abstract With the emergence of forest right mortgage loan，the fund problems of forest farmers has been alleviated to some extent.However，in practice，as the weak side，the rights and interests of forest farmers are often not effectively guaranteed and realized.Based on the perspective of forest farmers，the present situation and existing problems of forest farmers′ rigths and interests protection in forest right mortage loan were analyzed in this paper.Then，the countermeasures to protect the rights and interests of forest farmers in forest right mortgage loan were also discussed，so as to promote the development of forest farmers′ rights and interests protection.

Key words forest right mortgage loan；forest farmers′ right and interest；problem；countermeasure

林權抵押贷款是林权抵押制度的一大创新，有助于解决林农在发展林业中所面临的资金问题。但在现实中，林权抵押贷款存在许多操作上的不规范、不到位，致使林农的权益受损；随着林农主体意识的加强，保障林农权益就变得非常重要。而作为弱势群体的林农，在林权抵押贷款中存在的不利之处，不仅受外在因素影响，还受到内在自我因素的影响。因此，需要深入分析林权抵押贷款的开展状况以及林农自身状况，以此找出保障林农权益的关键。

1 林权抵押贷款中林农权益的内涵

林农权益是林农作为社会成员、国家公民应当享有的不容侵犯的各种权利和利益的总称。林农作为林权抵押贷款中重要的主体，保障林农的权益是落实以人为本的战略目标，也是推动林权抵押制度的完善和实现林业可持续发展的需要。在林权抵押贷款中林农的权益可分为经济发展权、政治发展权、社会发展权三大权益，以下是对这三大权益的具体分析。

1.1 经济发展权

经济发展权是基础和根本，作为基础的权利，主要包括林农对于自己所承包的林地的使用权、处分权以及收益权等权利。林地使用权的获得是林农开展一切有关林业生产和经营等的前提条件，而林农则从普通务农者变成有物权的林地承包人。我国的《物权法》中以明确的形式保障了林农的此项权益。我国的《农村土地承包法》规定，林农在合法获得承包林地后，依法享有对自己的林地进行自主经营、处分以及收益等合法权利，林农获得了土地承包经营权后便可以拿到林业主管部门颁发的林权证，从而保障了林农的合法权益。处分权是林农对自己承包的林地的生产经营权以及林木所有权归属的自主决定。处分权是保障林农在林权流转过程中实现各项权利以及在林木生长至成熟的各个阶段进行一系列经济活动的保障。收益权是林农凭借自己所承包的林地及其林地上所有的林木经营流转过程以及林木种植过程而获得经济利益。为了进一步保障林农的合法权益，政府在征收林农林地时应当向林农支付合理的征收费用，以此来弥补其所受损失，并且应当为失地林农提供就业指导以积极帮助失地农民解决失地后的生活问题。此外，出于保护生态环境的目的，对于公益林和生态林，国家还出台了森林生态效益补偿等一系列政策[1]，并且在我国现行立法中明确规定了林农的收益权应当受到合法有效的保障。

1.2 政治发展权

政治发展权益对于林农而言主要包括知情权、参与权和利益表达权。知情权是指林农应对其所在地区的林地的规模及分布、林业质量及林业发展前景以及相关的政策措施有一定的了解，只有保障了林农的知情权才能使林农形成自己的意见，从而使其从自身的利益立场出发，提出充分而高效的利益诉求，以促进林业的发展。参与权是指林农享有参与当地甚至是国家的林业资源分配以及发展方案的制定、表决的权利[2]。我国法律赋予并保障农民的参与权，保障林农的参与权有利于上级决策部门充分听取民意从而做出正确的有利于林业发展、有利于保障林农权益的决策。利益表达权就是林农享有为实现自身利益和保护自身利益而向社会及有关部门做出反映和要求做出改变的权利。在实际生活中，林农应通过行使利益表达权来维护自身的合法权益。

1.3 社会发展权

社会发展权益是指林农在社会生活中应得的一些有利于其生活发展的权益，包括对林农的就业、社会保障以及文化发展等方面的保护。要保障好林农的劳动就业权，就要使林农在就业时享有平等的权利，受到平等对待，不被轻视和歧视。在2001年颁布的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出“在健全社会保险制度的同时，继续发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业，推进社会福利的社会化进程”[3]，这就要求国家进一步保障林农的合法社会权益，建立健全社会保障体系，切实保护好林农的社会权益。文化发展权主要是针对教育设施、教育人才以及教育普及程度等方面而言。要保障林农的文化发展权，应该给予林农充足的文化教育资源，提高教育的硬件与软件水平，缩小城乡之间的教育差距，为其提供充足的教育人才，提升林农的教育文化水平以及当地的升学率，从而保障其文化发展权益。

2 林权抵押贷款中林农权益保障存在的问题

随着林权抵押制度的完善，林业的发展也呈现欣欣向荣的态势。但由于林业有其自身的獨特性，如生长周期长、自然条件影响大、市场因素不稳定等，给林农深入发展林业带来了麻烦，最棘手的莫过于资金问题。而应运而生的林权抵押贷款能很好地解决这一问题，这也是在解决“三农”问题上的一大创新之举。林农可以用自己的林权证去金融机构进行贷款，将资金用于林木的生产和经营。但林权抵押贷款在我国的开展并不是一帆风顺的，运行期间也出现相应的问题。例如，贷款的对象主要集中于林业大户和林业企业[4]、贷款的实际操作不理想、林农的主体意识不强以及相关的配套服务制度不完善等问题的存在，在一定程度上会影响林农参与贷款的积极性和自身权益的维护。

2.1 林权抵押贷款操作繁琐，林农有效融资难

林权抵押贷款从理论层面来说因其简单直白而具有可操作性，但在实际的林权抵押贷款的操作中却远不如想象当中那么容易，其具体体现在以下4个方面。

2.1.1 贷款手续繁琐，流程不清。一般而言，对于有贷款需求的林农首先需要到金融机构去了解相关情况，然后填写贷款申请书、进行林地的评估，再拿着林权证去有关部门登记、抵押、担保等，反复辗转于多个部门，耗费极长的时间，让林农“望而却步”，易造成“融资难，办理融资手续更难”的局面，不利于林农积极去办理贷款业务。

2.1.2 贷款期限不长。由于林权抵押贷款兴起的时间不长，现在多数都处于“试水”阶段。通常来说，贷款的期限一般不长，大多数都是1～3年或3～5年，10年以上的占比很小。与国外贷款期限相比差距很大，国外的贷款期限一般会设置为15～20年，如有特殊申请还可另外延长时间。较短的贷款期限容易导致林木无法成长到预期的效果，而贷款期限将至往往会给林农带来较大的压力。

2.1.3 贷款抵押率相对偏低。抵押率是指抵押贷款本金占抵押物或者质押物总值的比例。抵押林权用于贷款，其本身就受自然因素的影响较大，更加深了金融机构的顾虑。目前开展的林权抵押贷款中，抵押贷款的额度一般不会超过贷款人认定评估价值的50%，最终金融机构会以实际评估抵押物价值的35%为贷款人发放贷款[5]，较低的贷款额度很难满足林农继续生产或扩大生产的意愿。

2.1.4 林权证抵押有效与否存在争议。用林权证抵押贷款是该类贷款的常见模式，但是在实践中出现了贷款时金融机构要求以贷款人的不动产如房产作为抵押，这便导致用林权证抵押贷款的性质发生了变化。有些金融机构不承认林权证的价值，认为其抵押贷款的风险太大，由此要求贷款人将房产作为抵押，以保其财产，这很明显有损林农的利益，阻碍其进行融资贷款。

2.2 林农主体意识不强，不利于维护自身权益

据统计，目前我国已确权林地面积逾1.80亿hm2，全国累计发证面积逾1.73亿hm2，占已确权林地总面积的97.63%，发证户数逾9 076.94万户，占涉及集体林权制度改革总户数的60.53%[6]。近1亿的农户直接收益，基本实现“山定权，树定根，人定心”。对于如此庞大的群体，其自身而言也存在着一些不利于权益保障的问题，主要表现在以下3个方面。

2.2.1 文化程度不高，自身条件受限。时代在发展，现在的年轻人都纷纷涌向城市，留在农村的大多都是中年人和老年人，其学历不高，对生活没有更为殷实的追求，安稳就是他们最大的向往。因此，在一定程度上阻碍了其维护自身合法权益。此外，该群体看不懂很多信息，也懒得花心思去弄明白，是其自身条件存在的限制。

2.2.2 法律意识不强。大多数林农根本不知道自己享有什么样的权利，可以受到什么样的保护。维护自己林地和林木的意识薄弱，也不知道土地权益是一种物权、财产权[7]。维权意识并不高，往往会出现“求诉无门”“求诉无法”等现象。

2.2.3 参与感不高，对政策持有疑虑。由于农村偏远、信息政策宣传不到位，林农对林权抵押贷款的参与度不够高，甚至不敢参与。在民间，个人林农会采取私下和亲朋好友借款的方式，而不会向金融机构求助，怕被欺骗或上当，林农的警惕性高，不利于贷款的展开。

2.3 相关配套服务制度不健全，阻碍贷款中权益的实现

林权抵押贷款工作的展开需要多方配套的服务协助其共同完成，其中抵押评估、登记、产权、保险、担保等都是重要环节，在实践中也存有一些问题，具体如下。

2.3.1 林权抵押登记工作不完善。变更合同、合同期满、还清贷款或解除合同等均需要向原登记机关进行相关登记。另外，《物权法》第九条对不动产物权做了规定，但未具体对林权抵押登记做出规定。在实施过程中，涉及多项登记手续，林农在办理登记手续时流程非常繁琐，需要花费较长的时间，且一些具体操作流程不明确，给林农带来一些不必要的时间、精力、金钱的浪费[8]。

2.3.2 林权评估机制不健全导致林农贷款成本增加。目前我国专业的林权评估机构存在数目较少、地域分布差异大且专业性不强等特点。林权评估是森林资产进行抵押时必不可少的环节，它关系到后续的抵押率等问题。另外，评估机构在为林农进行林权评估时会收取较高的评估费，一定程度上加大了林农的贷款负担。还有一部分林农会因评估费高而排斥抵押贷款[9]。

2.3.3 信息传达不到位导致贷款遇阻。林农作为林权抵押贷款的主体理应最先获得相关信息，但在实际中林农获取信息的途径有限，常导致林农获得信息和最新信息之间的错位。通常林农需要靠自己向各方询问，加之被加工后的信息在传递时也会遇到表述、接收不清等问题，从而拖延贷款的办理时间[10]。

2.3.4 森林保险的滞后性。森林资源受自然因素影响大，脆弱性稍大，且林木的生长周期长、收益慢，过程中的不可控因素极大。通常会导致经营过程中的风险加大，同样在贷款中也存在增加抵押物的风险。目前，我国森林保险的开展情况欠佳，保险呈现种类少、年限低、覆盖面不够等现状制约着林权抵押贷款的发展[11]。

3 对策

林农是林业发展中的重要主体，对林业的整体发展起着至关重要的推动作用。保障好林农在林权抵押贷款中的权益有利于推动林业的扩大化和良性发展，也有利于深化林权改革。针对林权抵押贷款中林农权益保障存在的问题，提出了以下建议。

3.1 加强各方主体建设，明确各自职责

在林权抵押贷款中涉及的主体较多，其中最主要的是林农、金融机构和政府。只有协调好这三者之间的关系，才能使林权抵押贷款的开展顺利进行。缺少任何一方，整个环节都无法正常运行。

3.1.1 加強金融机构的自身建设，增强其在操作上的自主权。针对林权抵押贷款实际操作中的困难，金融机构可以进行部门整改，成立林权抵押贷款办理部门，简化贷款程序。明晰贷款流程，培养相关既懂林业、又懂金融知识的工作人员参与贷款的办理。根据具体的情况，适度地放开贷款用途的界限，给林农贷款使用更多的灵活性，鼓励林农进行贷款。同时也要视具体情况调整贷款期限和抵押率，提供多样的贷款方式，如小额循环贷款，在加强风险管控的前提下，提升金融机构的服务质量和水平，使金融机构在具体的贷款操作层面更具有自主性[12]。

3.1.2 加强林农自身建设。作为林权抵押贷款的主体，林农自身硬件条件不高是阻碍其顺利进行贷款的因素之一。对此，从林农自身出发进行提升非常有必要。鉴于林农的特殊身份，建议其平时通过多种渠道了解最新的有关林权抵押贷款的动态，主动地去相关机构部门了解情况。增强其自身的法律意识，遇事冷静处理，善于运用法律手段来维护自身的权益。同时，思想上还需与时俱进，比如尝试接触新鲜事物，利用科学手段对林木进行生产和管理等。

3.1.3 提升政府的服务职能，加强对林农的扶持力度。林业的发展受政策因素的影响较大，没有政府的扶持，保持良好的运行难度较大。由此可见，政府部门要加大对林农的扶持力度，加大抵押贷款补贴力度；相关部门还应积极与金融机构合作，协助其完成林权抵押贷款的有关工作。另外，政府部门还需积极地听取林农的反馈意见，如在贷款中有哪些棘手的问题不易解决，是否能通过政府相关部门进行优化解决等。推动林农、金融机构和政府三者间的良好协作，共同促进林权抵押贷款的开展。

3.2 完善林权抵押贷款有关的配套制度

为了促进林权抵押贷款的顺利进行，需要完善抵押登记、林权评估管理、信息共享、森林保险等相关的配套制度，助力林权抵押贷款的开展。

3.2.1 健全林权抵押登记制度。林权登记机关要确定好林权登记的各个要素和环节，委派专业人员对林木的面积、四至界址、株树等做好详实登记，对所登记的内容进行核实。建立好林权登记的有关信息档案，以便日后查找管理[13]。

3.2.2 规范林权抵押贷款评估管理。林木的评估对后续抵押贷款的进行十分重要，而针对评估费用高、评估机构不足等问题需要结合市场等因素进行探讨。由于目前市场上专业的评估机构较为缺少，可以由相关林业部门、科研机构带头开展林权的评估工作，联合金融机构成立林权评估中心，为林农提供高质量的评估服务。并制定相关的评估细则和具体操作细则，给林权评估提供统一的标准和尺度。同时，应该视具体情况减少或免除林权评估的费用，真正为林农减负，保障林农权益[14]。

3.2.3 加强政策宣传，建立信息共享沟通机制。为了更好地保护林农的知情权和参与权，有必要加强政策的宣传，并利用网络、报纸、微信、手机客户端等媒介建立信息共享机制，及时促进信息的宣传。让林农能够掌握更多的信息，从而做出有利于保护自身权益的举动。

3.2.4 完善森林保险制度。鼓励保险行业积极为林农提供森林保险服务，进一步完善森林保险制度。金融机构要对抵押贷款的林权进行贷前、贷中以及贷后的管理，降低损失发生的可能性。综合考虑分析林木的特性为其提供类型多样的森林保险，在发生不可抗力的意外事件造成损失时，为林农减轻负担。同时，政府部门也要协助森林保险的开展提供补贴，真正为林农减少贷款的风险[15]。

4 结语

林权抵押贷款中林农权益的保障需要政府、林农和金融机构等多方的协调和助力，同时也需要完善相应的配套制度为林权抵押贷款中林农权益的保障扫除障碍。合理、有效地保障林农的权益，对于推动林权抵押制度的完善和进一步推动林业的发展具有重要作用。

5 参考文献

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[2] 许洋洋.林权流转过程中林农权益保障问题研究[D].杭州：浙江农林大学，2014.

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[5] 耿凯丽，张晓萍，王铁.林权抵押法律制度问题与对策[J].安徽农业科学，2016，44（7）：264-268.

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