政府间普通教育事权与支出责任划分研究———以提供公平而有质量的教育为视角

孙 开,王 冰,2

(1.东北财经大学财政税务学院,辽宁 大连 116025;2.河南财经政法大学财政税务学院,河南 郑州 450046)

一、问题的提出

严格意义上的普通教育包含学前教育、义务教育、高中教育和高等教育，是以基础科学为主要教学内容的学校教育。教育是基本公共服务的重要组成部分，普通教育是教育的核心内容。普通教育的发展对提高国民文化水平和科学素养有重要意义。办好学前教育，实现义务教育城乡一体化，普及高中教育，提升高等教育水平，无一不需要明晰各级政府的权责，确保教育资金供给的充足性和公平性，提高教育资源供给效率水平。合理划分政府间普通教育事权与支出责任，是发展教育事业的制度保障，也是规范中央与地方共有事权的具体实践，更是建立现代财政制度的自然逻辑和客观要求。

改革开放40年，与财政体制的变动相伴随，我国政府间教育事权与支出责任的制度安排也处于不断变化与完善之中。从中央与地方权责划分来看，目前地方政府承担着普通教育的主要支出责任[1]；从省以下政府间权责划分看，市县两级政府承担普通教育的主要支出责任[2]。从具体的教育层次来看，我国学前教育、义务教育事权和支出责任以县为主，高中教育以市县两级为主，高等教育以省为主。总体上讲，在现行教育财政体制下，基层政府承担了教育支出的主要责任。这种划分方式是否合理，应如何改进？广西财政厅课题组[2]认为，财权集中于中央，但教育的事权与支出责任主要在地方，中央给予广西教育经费相对不足，这导致广西可用教育财力与教育事权不对等。田志磊等[3]指出，因基层政府事权与财权不匹配导致基础教育供给不足的观点缺乏支撑，其通过实证研究发现“财政支出分权下沉到县，政策制定日益向中央集权”的中国式分权彰显了中央意志，增加了教育经费支出，保障了地方教育供给。

由于普通教育包含的教育层级较多，且各层级的特点不同，国内多数学者往往主要针对普通教育的某一层次进行研究，其中研究义务教育的文献居多，高等教育和学前教育次之，鲜有单独研究高中教育事权与支出责任划分的文献。李祥云和徐晓[4]建议，学前教育财政保障制度应明确政府与市场之间的关系，清晰划分政府间事权及支出责任，其中，县级政府应作为学前教育事权与支出的责任主体，各级政府对学前教育的支出责任可以分项目按比例分担。黄洪等[5]认为，学前教育的事权应以县为主，由县级政府承担最大的管理、运作职责，投入责任安排则取决于其实际财力。张丽华和汪冲[6]提出，地方投入为主的模式难以为义务教育提供全面的资金支持，其通过建模计量发现保障农村义务教育投入和缩小农村义务教育地区差异不能单纯依靠转移支付制度，而是应该将农村义务教育事权与支出责任上划至中央。赵海利和陈芳敏[7]借鉴了国外义务教育政府间事权和支出责任的划分，认为在“以县为主”的划分框架下，我国中央政府应承担起为弱势群体提供义务教育机会的责任，省级政府应通过公式化拨款承担省域内均衡义务教育投入的责任，同时提出应赋予县级政府更大的自主权，建议中央和省级政府义务教育支出应采取一般性专项转移支付形式，即只规定资金用于义务教育，并不设定资金的具体用途。广西财政厅课题组[2]认为，随着高考制度与户籍制度的改革，高中教育外溢性加大，作为自治区与市级政府的共有事权，高中教育财政支出的统筹层级应进一步提升，由自治区承担高中教育主要支出责任。李世刚和尹恒[8]运用县级财政面板数据实证分析了基础教育“以县为主”投入模式的有效性，发现财政基础教育支出在相邻县域之间存在显著负相关关系，说明基础教育财政支出的外溢效应明显，为了提高基础教育的财政投入水平，上级财政应该承担更多的支出责任。向莉[9]通过实证分析发现，高等教育发展受到“以省为主”投入模式的制约，其投入问题不能仅依靠转移支付解决，而应调整高等教育事权，由“中央地方共同负责，省级政府为主”过渡到“中央和地方共同负责，以中央政府为主”的模式。

总体上看，学界对政府间普通教育事权与支出责任的划分现状基本有两种认识：一是认为现行的划分方式基本合理，可以通过完善财政转移支付制度实现基层政府事权与财力的匹配，保障教育资金的充足供给。二是认为市县支出责任过重，基层政府事权与财权不相匹配，导致教育资源供应不足且不利于教育水平的均衡发展，应提高政府统筹层级、提高中央和省级政府教育支出的分担比例。由于多数学者往往专注于研究普通教育下的某个子领域，更多地从合理划分政府间支出责任、保障教育资源充分供给的视角展开研究，鲜有从普通教育整体视角提出统筹规划性改革的对策建议。党的十九大报告明确提出，“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，新时代教育改革与发展已进入一个新的质量提升阶段。充足、公平与效率是政府提供公共产品的基本原则和长久性主题，本文将站在起点，系统论述如何通过合理划分政府间普通教育事权和支出责任，助力提供公平而有质量的教育。

二、政府间普通教育事权与支出责任划分及相互作用的机理分析

事权和支出责任的划分(即所谓“权责划分”或“权责安排”)是财政分权的重要内容，而财政分权理论则是政府间事权与支出责任划分的重要理论基础。理论意义上的财政分权，主要研究如何将政府经济职能在中央与各级地方政府之间进行有效的划分、如何处理好财政体制中集中与分散的关系。早期的财政分权理论主要从地方政府职能的特殊性和地方政府间财政竞争的角度出发，认为地方政府在行使其职责的过程中，需要充分考虑居民的偏好。于是，在不考虑规模经济和外部性的情况下，相较于中央政府而言，地方政府更能够实现地方公共产品供给的帕累托最优。各地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更有效地提供当地居民所需之公共产品和服务。与此同时，也需要对政府间的财政竞争加以适当的约束和规范，以免陷入恶性的、无序的竞争之中。后来的财政分权学说则分别从俱乐部理论、受益原则和政府职能分解等视角出发，逐渐由传统的注重论证地方政府的必要性和有效性，发展为将经济学的研究进展应用于财政体制领域，在财政分权框架下引入激励相容与机制设计理论，更加关注如何促进经济增长、防控腐败、提供优质和公平的教育服务以及保护生态环境等一系列具体问题，从而提高公共产品供给的效率。

从事权与支出责任的内涵来看，事权是政府应履行的提供公共产品的职责，支出责任是政府为履行事权所需承担的资金保障义务。因此，学术界通常以公共产品的层次性为依据划分政府间的事权与支出责任。比较公共产品的受益范围和政府的辖区范围，如果某一公共产品的受益范围恰好与某一级政府辖区范围相吻合，那么由这一级政府提供此公共产品是最有效率的。然而现实生活中的大部分情况是，某一公共产品的受益范围往往介于两级政府辖区之间，若由较低层级的政府提供，很可能会产生外溢性问题；而由较高层级的政府提供，则会随着辖区的扩大而产生效率损失。在这种情况下，就需要根据公共产品的受益范围及外溢性程度，兼顾效率与公平，合理划分各级政府事权与支出责任。就普通教育这一公共产品的提供而言，根据财政分权理论，地方政府应利用自身的信息优势，提高辖区内教育资源配置的效率，而中央政府则应更多地发挥收入分配职能，减少、缩小地区间教育服务水平差异，促进教育公平。

中央政府在以公平为原则提供教育类公共产品时，需要着重考虑两个方面的因素：一是教育本身的外溢性问题。教育的外溢性主要体现在人才流动所带来的区域间教育成本与教育收益的不对等上。对于人才流出地而言，地方政府承担了教育供给成本，却未能或较少享受到教育供给所带来的收益；对于人才流入地而言，地方政府享受了教育带来的收益，却并未或很少付出相应的教育供给成本。教育外溢性的存在，会弱化人才流出地政府的教育供给激励。对此，中央政府应对人才流出地的教育溢出效应和成本给予相应的补偿，以避免人才流出地出现教育供给不足的情况。二是区域教育服务均等化问题。由横向区域异质性所导致的区域经济发展不均衡带来的财政问题，即区域间地方政府的财力差距(有时这种差距甚至相当悬殊)，会影响到区域间教育服务供给的差异。作为基本公共服务的核心部分，教育公平的实现对于整个社会的公平正义具有重大意义。因此，中央政府财政的教育支出应致力于缩小地区间的教育水平差异，力争让不同地区的居民享受到基本均等的教育服务。

相较之下，地方政府在以效率为原则提供教育服务时，则需要着重考虑如何提升教育质量的问题。基于信息来源优势，地方政府(尤其是基层地方政府)往往能够更好地掌握当地教育资源的分布情况，了解当地居民对教育服务的需求，进而提供符合当地居民偏好的高质量教育服务，避免教育资源的重复配置、低效配置。因此，当某一类教育产品的受益范围与某一层级地方政府辖区范围基本对等但稍有溢出时，教育产品的供给由较低的一级政府承担，有助于提高财政性教育资金的使用效率。但随着教育产品外溢性的增强，应相应地逐步提高供给教育产品的地方政府级次，以减少因外溢性所可能带来的效率与公平的双重损失。

如果将财政分权理论与教育服务的实际结合起来，我们会发现，政府间普通教育事权与支出责任划分往往存在着现实条件的约束。现实中，政府间教育事权与支出责任的划分会受到一国政治、经济、历史和文化等多重因素叠加产生的影响，其中，以政体模式的影响尤甚。一国的政体模式决定了政府间权力的配比关系，进而决定了各级政府财权和财力的划分格局，而一级政府的财权和财力水平构成了事权与支出责任最直接的现实条件约束。其中，财权意味着一级政府筹集收入的权力，包括税权、收费权和债权等，具体体现为各级政府可取得的本级收入；财力则指一级政府可支配的所有货币资源，主要包含本级收入和来自于上级政府的财政转移支付。

教育事权与支出责任的划分本质上是政府间财政体制问题，必然受到财政体制内部因素的制约，其核心在于政府间事权、支出责任与财权、财力的相互匹配关系。教育事权是一级政府应该履行的教育服务供给及管理职责，属于行政范畴；教育支出责任则为一级政府为履行职责而实际承担的支出义务，属于财政范畴。简单地说，事权与支出责任的关系是“由谁办事”和“由谁花钱”的关系。只有事权与支出责任相适应，才能避免出现政府支出责任缺位的问题，确保政府事权得以有效落实。而具体到一级政府的教育支出责任来说，又不可避免地受到该级政府财权、财力的制约。事实上，由于区域经济发展程度和水平的差异，即使财权划分的标准相同，不同地区间政府的财政收入能力和水平也会不同，在这种情况下，单纯地强调事权与财权相匹配只具有形式上的象征性作用，而强调事权与财力相匹配则更具有实际意义。因此，政府间普通教育事权与支出责任的划分，必须考虑各级政府的实际财力状况，包括由财权安排所带来的本级收入和来自上级政府的财政转移支付。

三、我国政府间普通教育事权与支出责任安排的特征事实

目前，义务教育作为纯公共产品，已全面纳入国家财政的保障范围；学前教育、高中教育和高等教育作为一定意义上的准公共产品，由政府和市场共同提供，以政府提供为主。

(一)普通教育事权划分的总体格局

1.推行“以县为主”的学前教育事权安排

我国学前教育采取政府与社会举办者投入、家庭合理负担的保障机制模式。在政府投入过程中，坚持“地方为主，中央奖补”的原则。中央财政设立专项经费重点支持各地区特别是中西部地区农村学前教育发展，支持随迁子女、家庭经济困难儿童和留守儿童接受学前教育。地方政府是发展学前教育的责任主体，应积极探索“以县为主”的管理体制，由县级人民政府负责统筹辖区内园所布局、经费投入、师资建设、质量保障、规范管理。各省(市、区)财政、教育部门发挥督促检查职能，建立奖惩和问责机制，规范学前教育经费的使用和管理。

2.义务教育管理“以县为主”，经费“省级统筹”

改革开放以来，我国义务教育相关财政体制处在不断发展变化之中。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年颁布的《义务教育法》提出了“地方负责、分级管理”的原则，并在实践中逐渐形成了县、乡两级管理，农村义务教育“以乡为主”的格局。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》提出农村义务教育“以县为主”，旨在提高乡镇办学条件，保障农村教师工资发放。作为缓解基层政府财政困难的措施之一，国务院于2005年印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，强调省级政府要负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费，完善财政转移支付制度。至此，我国义务教育开始朝着“管理以县为主，经费省级统筹”的财政体制迈进。2006年修订的《义务教育法》，进一步明确了义务教育由省级政府统筹规划、县级政府主要管理的体制。现阶段，我国中央和地方政府实行分项目、按比例分担城乡义务教育经费的办法。中央统一确定全国义务教育学校生均公用经费基准定额，中央和地方政府按比例以不低于基准定额的标准向城乡义务教育学校(含民办学校)补助公用经费。同时，义务教育阶段免费教科书、家庭经济困难寄宿生生活费、农村地区公办学校校舍安全保障资金、贫困地区学生营养膳食补助、义务教育教师工资等都由中央和地方政府共同分担。省以下各级政府间的经费分担办法由各省级政府制定，省级政府通过完善省以下转移支付制度，加大对辖域内困难地区的支持力度。县级政府负责统筹安排县域内教育经费，管理义务教育学校预算。

3.高中教育由地方负责、分级管理

普通高中教育经费以财政投入为主，其他渠道筹措为辅。由于缺乏专门的制度规定，因而只能从国家关于教育、基础教育的政策法规中提取和分析普通高中教育政府间事权划分情况。其中，1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，基础教育由“地方负责、分级管理”；1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》规定，中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。

4.高等教育由中央与省级人民政府两级管理，以省级政府为主

我国高等教育财政体制与高校办学体制改革同步进行，基本上采取“谁举办、谁负责”的方式。1980以后，中央政府开始将高等教育办学责任下放给省级政府。1988年第八届全国人民代表大会提出了政府机构改革方案，高等院校除少数归属于教育部管理外，大部分高校实行中央与地方共建，以地方管理为主的模式。1999年国务院《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出，按照“共建、调整、合作、合并”的方式，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制。2015年国家颁布《中华人民共和国高等教育法(修正)》明确规定，高等教育经费筹措以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本及其他渠道筹措为辅。

(二)政府间普通教育支出责任划分的基本结构

以财权的关联程度为依据，我们可将各级政府普通教育支出责任划分为直接支出责任和间接支出责任。其中，直接支出责任体现为本级政府通过行使本级财权安排的针对普通教育的直接财政支出，间接支出责任则指本级政府在接受上级政府一般性或专项转移支付后所承担的普通教育支出责任。一般而言，在进行财政统计时，若不强调本级财政支出，那么基层政府财政支出数据往往既反映直接支出责任，同时也体现着间接支出责任。

1.中央和地方普通教育财政支出的分担情况

从绝对数看，2012—2016年全国普通教育财政支出由16 197.87亿元增至22 009.08亿元，年均增幅达8.05%；中央本级普通教育财政支出从18 764.63亿元增至27 403.85亿元，年均增幅达7.25%；地方普通教育财政支出从107 188.34亿元增加到160 351.36亿元，年均增幅达8.11%。从相对数看，2012—2015年全国普通教育财政支出占公共财政支出比重逐步下降，2016年该比重回升至11.72%，但仍低于2012年12.86%的水平；自2012年以来，中央本级和地方普通教育财政支出占其公共财政支出的比重整体上也呈下降趋势，2016中央本级该比重降至4.68%，该年度地方的这一比重为12.93%。若不考虑中央对地方的转移支付因素，中央政府支持教育发展的财政努力程度仍有很大提升空间。

关于中央和地方普通教育财政支出占教育财政支出的比重，如表1所示。2012—2016年这一数据为77%左右，这意味着我国财政约77%的教育资金流向了普通教育领域。同时，我国中央和地方的教育支出结构也存在较大差异，以2016年为例，中央财政每100元教育经费中，有88.57元流向普通教育，其中86.49元用于高等教育事业，支持学前教育、义务教育和高中教育的经费不足3元；地方财政每100元教育经费中，有77.85元流向普通教育，其中46.57元用于义务教育，10.76元投向高等教育，9.59元用于高中教育，3.79元用于学前教育。这种支出结构差异体现了我国中央和地方政府普通教育支出责任重心的不同：中央财政教育经费主要用于支持高等教育发展，而地方财政教育经费则更多地用于义务教育领域。而无论中央财政还是地方财政，学前教育支出占其整个教育支出的比重都是最低的，高中教育次之。

表1 中央和地方普通教育财政支出占教育财政支出比重 单位：%

数据来源：由2012—2016年财政部全国财政决算报告整理得出。其中，中央数据为中央本级财政支出。表2同。

如表2所示，通过进一步分析中央和地方普通教育各阶段财政支出的分担比重可以发现，地方政府承担了大部分的普通教育财政支出责任。以2016年为例，该年全国普通教育财政支出中，中央政府承担5.83%，地方政府承担94.17%(包括中央对地方教育转移支付)。在学前教育、义务教育、高等教育阶段，地方政府承担的教育财政支出占比高达99.75%，中央财政分担比重不足1%；在高等教育阶段，地方政府也承担了69.59%的教育财政支出。

表2 中央和地方普通教育各阶段财政支出分担比重 单位：%

需要说明的是，在上述分析中，中央普通教育财政支出仅指中央本级政府普通教育财政支出，中央对地方的教育转移支付则被统计在地方政府普通教育财政支出之中。实际上，中央对地方的教育转移支付虽为地方政府的间接支出责任，但其本质属于中央政府对普通教育的财力支持。2016年，中央本级普通教育财政支出为1 282.24亿元，而2016年中央对地方教育转移支付高达2 783.84亿元，其中，普通教育转移支付不少于2 232.37亿元，远超过中央本级普通教育支出数额，若将中央对地方教育转移支付归入中央政府实际教育财政支出当中，那么，中央政府在教育财政支出中的分担比重可达到17%左右。因此，有必要对中央对地方教育转移支付的结构做进一步的具体分析。

2012—2016年中央对地方教育转移支付占其转移支付总额的比重从6.66%降至5.30%，其中，一般性转移支付中用于教育的比重由7.43%降至4.22%，专项转移支付中用于教育的比重由5.78%上升至7.65%的高点后又降至6.95%。中央对地方教育专项转移支付占中央对地方教育转移支付比重整体处于上升趋势，2015年和2016年该比重均超过50%。值得注意的是，2012—2016年中央对地方教育转移支付占地方教育财政支出的比重呈现逐步下降的态势，从13.31%降至10.46%，这意味着地方财政直接教育支出责任所占比重接近90%。2013年之前，中央对地方教育专项转移支付是按教育类别实行分类统计的，自2014年起，改以项目列举方式替代分类统计，诸如学生资助补助经费、基建支出等项目难以具体归类，因而中央对地方普通教育转移支付的统计只能精确到2013年。根据2012年和2013年的数据，中央对地方普通教育转移支付占地方普通教育财政支出的比重略高于16%，地方财政普通教育直接支出比重约为84%。

2.地方政府普通教育支出责任的分担情况

总体来讲，地方政府的普通教育支出责任大部分由市县两级政府承担，如表3所示，2016年省本级普通教育财政支出仅占地方普通教育财政支出的13.71%，其它86.29%的比重由市本级和县(及以下)财政负担。从普通教育的层次来看，2016年市县两级财政承担了97%以上的地方政府基础教育支出责任，而省本级财政承担了80%以上的地方政府高等教育支出责任。需要注意的是，2016年省本级义务教育财政支出占地方义务教育财政支出的比重约为1%，这意味着义务教育经费“省级统筹”的目标并未完全实现。

表3 2016年地方政府普通教育财政支出分担情况

数据来源：由2016年财政部全国财政决算报告、2016年全国31个省级财政决算报告整理而得。

四、政府间普通教育事权与支出责任的主要矛盾与问题归结

(一)“层层下放”的普通教育事权与基层政府的财权、财力不匹配

教育属于较为典型的中央和地方共同财政事权。在“事”的划分上，除了高等教育管理以省为主外，学前教育、义务教育和高中教育的管理基本上以县为主；在“权”的划分上，由中央负责“点菜”(决策权)、地方负责“买单”(执行权)[10]。在中央政府做出统筹规划时，地方政府要贯彻执行；在上级政府下达指标时，基层政府要组织落实。这种“层层下放”的事权划分格局使得中央政府只需承担较小一部分的普通教育支出责任。自分税制改革之后，地方政府财权弱化，基层财政较为困难，在此情形下，地方政府仍承担了约94%的普通教育支出责任，其中，市县两级承担约为80%的普通教育支出责任。相较之下，中央对地方普通教育转移支付仅占地方普通教育财政支出的16%左右，份额较低导致其弥补地方财力缺口的作用有限。此外，省级政府的统筹功能未能充分、有效得以释放，省级政府仅承担约13%的普通教育支出责任，即使考虑省级政府对市县教育转移支付的因素，省级政府也仅承担约为30%的教育支出责任。

(二)普通教育支出责任划分难以与日益加快的人口流动相适应

一般而言，公立幼儿园和中小学招生遵循属地原则，以学生户籍或居住证为依据，因而学前教育和义务教育的溢出效应较小，可以由基层政府承担责任。然而，随着我国新型城镇化建设的加快，大量农村剩余劳动力进入城市，且随着市场需求的变化在各城市之间流动，为进城务工人员随迁子女提供教育服务已经成为一个跨区域乃至全国性公共产品供给的问题。目前，我国进城务工人员随迁子女的义务教育主要由流入地政府负责，在“以县为主”的义务教育财政体制下，流入地县区级财政承担主要的教育支出责任。这在一定程度上符合受益原则，即进城务工人员为流入地贡献税收收入，流入地政府为其子女提供教育服务，但这一制度安排却忽略了流入地政府的财力是否与其支出责任相匹配的问题。2016年起，我国义务教育实行“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带的政策。但在一些人口净流入较大的城市，学生中的外来人口比重有时可能高达50%[11]，甚至更多，为满足这些学生的教育需求，流入地政府需要负担大量的教育基本建设支出、教师工资支出等，在财力有限且激励机制缺失的情况下，流入地政府很难实现随迁子女与本地生源的教育均等化，许多随迁子女未能进入公立学校，只能在民办学校或者条件简陋的打工子弟学校就读。从实现教育公平的角度出发，的确需要进一步加大中央和省级政府对学前教育和义务教育的统筹力度。此外，随着大城市集聚效应的不断增强，大量优秀大学生毕业后选择去北京、上海和广州等一线城市打拼，使得高等教育的溢出效应日益突显。一些经济欠发达地区负担了较高的高等教育成本但培养出的人才却流失严重，这在一定程度上挫伤了当地政府对高等教育投入的积极性。

(三)失衡的转移支付结构妨碍教育资源的高效、公平、合理配置

从转移支付自身结构看，2012—2016年中央对地方教育专项转移支付力度逐年加大，已占中央对地方教育转移支付规模的一半以上，而中央对地方一般性转移支付中用于教育的支出比重却逐年下降。专项转移支付往往限定教育资金的具体使用方向，基层政府取得专项转移支付后，需按照规定用途配置教育资源，即使是重复配置，也无法将资金用于配置其他需要的教育资源。因此，在信息不充分的条件下，专项转移支付占比过高往往会影响教育资金的使用效率。

从不同层级的教育转移支付结构看，中央对地方教育转移支付明显侧重于义务教育，而且一般性教育转移支付只针对义务教育；中央对地方教育专项转移支付用于支持高等教育的力度较大，用于学前教育的较少，对高中教育的扶持资金则是少之又少。从规律上讲，人才培养过程中的每一个阶段都至关重要，高中教育是义务教育的升华，是通往高等教育的必经之路，其外溢性要高于义务教育，可见，中央政府对高中教育经费的保障水平和教育资源的公平合理配置均有待进一步优化。

(四)学前教育和高中教育事权与支出责任划分不够清晰

学前教育和高中教育财政支出占教育财政支出的比重分别为3%和9%。中央政府和地方政府对学前教育和高中教育的财政投入力度都远不及义务教育和高等教育。其部分原因在于，义务教育作为纯公共产品，有着较为规范的经费保障机制，高等教育事权与支出责任的划分也有法可依。相较之下，我国于2010年才开始出台规范学前教育事权与支出责任的政府文件，高中教育事权与支出责任安排既缺乏法律保障又没有专门的政府文件规范，可谓双重缺失，学前教育和高中教育事权与支出责任划分仅有“地方为主，中央奖补” “地方负责、分级管理”等原则性规定，并未具体划分各级政府教育项目的分担比重，其问题根源可归结为事权与支出责任划分不够清晰所致。

五、优化普通教育事权与支出责任划分的基本思路

(一)共同事权与支出责任划分模式

教育属于典型的中央和地方共同事权。从“事”的方面看，教育具有外溢性，属于中央政府和地方政府共同负责提供的跨区域公共产品；从“权”的方面看，教育供给的决策权、执行权和监督权不完全集中在同一级政府，不属于某级政府的独立事权，而是上下级政府间的共同事权。长期以来，我国对于共同事权的划分一直采用“上级主导”的划分模式。2018年1月出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》也再次强调“坚持财政事权划分由中央决定。完善中央决策、地方落实的机制”。这完全符合我国的实际情况。值得说明的是，如果在实际操作中缺乏相应的法律约束和制度配套，那么，单纯的上级主导型的事权划分模式可能会出现变形，造成共同事权和支出责任下移[12]，导致基层政府的事权与财力不匹配。如图1所示，应逐步建立“事权法定、上级统筹、超负上移”的共同事权划分模式并使之优化，进而形成权责清晰、财力协调、区域均衡的基本公共服务保障机制。所谓“事权法定、上级统筹、超负上移”，是指以法律形式明确共同事权的责任主体，规范各级政府对于不同事项的决策权和执行权，具有决策权的上级政府对本级决策承担“兜底”义务，当下级政府为执行上级政府决策承担的被动支出责任与其财力不相匹配时，所超出的财政负担部分可上移至决策级政府，此时上级政府需要统筹规划决策标准，在承担本级支出责任的同时，通过实施财政转移支付保障下级政府履行支出责任。

图1 政府间共同事权和支出责任的划分路径

(二)基于路径优化的普通教育事权与支出责任划分框架

整体上讲，要建立基础教育经费省级统筹、加大中央对高等教育经费统筹力度的普通教育经费保障机制。具体而言，在事权划分上，中央和省级政府拥有普通教育政策的制定权，中央政府负责制定普通教育的国家基本标准，省级政府可基于国家基本标准因地制宜地制定地区标准，中央和地方分别为其政策承担终级经费保障义务；高等教育事权管理由中央和省级政府共同负责，学前教育、义务教育和高中教育事权由市县两级政府负责管理；中央承担高等教育的监督权，基础教育的监督权由中央和省级政府共同承担。在支出责任划分上，为弥补高等教育的外溢性，要强化中央的高等教育支出责任，实现高等教育支出责任以中央为主；义务教育作为纯公共产品，其事权划分在现有财政管理体制中有比较清晰的安排，已纳入中央与地方共同财政事权范围加以规范，应由中央和省级政府作为义务教育财政支出的双主体；学前教育和高中教育属于准公共产品，尚缺乏系统、有效的经费保障机制，是普通教育中的薄弱环节，应在正确处理政府和市场关系的前提下，加大省级政府的经费统筹力度。

(三)制度保障与支撑条件

普通教育事权与支出责任划分优化具体思路的落实，需要相应的制度保障与支撑条件加以配合，其中主要包含完善财政转移支付制度和加强教育支出项目的预算管理这两个方面：一是完善转移支付制度。长期以来，我国中央对地方教育转移支付主要采用一般性转移支付与专项转移支付相结合的方式，且近年来专项转移支付占比有所上升。随着政府间共同事权与支出责任划分改革的推进，要相应地调整完善转移支付制度，在一般性转移支付项下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，全面完整地反映中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。与以往单纯优化转移支付结构的做法不同，共同财政事权分类分档转移支付的改革在一般性转移支付项下设置专门科目，并将原来共同事权中的专项转移支付也纳入其中，由此可构成一种政策性转移支付，即上级政府在制定决策时，考虑下级政府的不同财力和能力，通过给予下级政府转移支付来弥补下级政府因执行决策所造成的财力缺口。这一调整在取得经验后，可逐步在省以下转移支付制度体系中加以实施。同时还应注意到，简单的分类分档办法仍不能完全实现基层政府支出责任与财力之间的相互匹配，为提高财政体制的运行效率，应在中期预算程序背景下厘清政府间的表权安排和支出划分[13]。还应进一步完善共同财政事权分类转移支付的测算方式，采用科学、统一的测算公式，针对不同地区的实际情况进行细致甄别和具体分类，最终充分落实基层政府的支出责任。二是加强教育支出项目的预算管理。普通教育支出责任重心上移、强化中央和省级政府支出责任的做法，虽然减轻了基层政府的财政压力，但是在支出主体与管理主体不一致的情况下，如果仍然采用原有简单、粗放的预算管理方法，则很可能导致教育资源浪费问题，因而为提高财政体制的运行效率，应在中期预算程序背景下厘清政府间的责权安排和支出划分[13]。上级政府应按分担比重确保教育资金足额下达，并及时拨付转移支付资金。基层政府也应科学、完整、规范地编制和执行教育项目预算，落实上级政府制定的教育服务标准，确保教育资金合理有效使用。同时，应制定科学、统一的教育支出绩效评价方法和量化指标，加强同级人民代表大会和上级政府对下级政府的教育项目预算监督。