改革开放40年国有企业制度创新与展望

刘戒骄,徐孝新

(中国社会科学院工业经济研究所,北京 100044)

改革开放40年，中国国有企业改革在缺乏现成理论指导和实践经验的情况下，直面现实问题，在解决制度不完善的过程中深化了国有企业性质、功能与存在依据的认识，探索出在社会主义市场经济条件下发展壮大国有企业的途径。经过40年的改革，中国国有企业普遍完成了公司制改造，形成了规范的公司法人治理结构，现代企业制度框架基本确立。在这40年中，政企关系和国家管理国有企业的体制发生了重大变化，国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体，具有了与其他经济成分平等竞争的能力，总体实现了与社会主义市场经济兼容和共生发展。国有企业产业分布与国家经济发展要求更加匹配，更多国有资本投向公益类行业、关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

国有企业改革发展和制度创新迫切需要解决坚持党的领导与建立现代企业制度的统一、进一步确立企业市场主体地位、深入开展战略性重组等深层次矛盾和问题，国有企业改革尚未完成[1]-[3]。新时代国有企业改革已扬帆起航，回顾总结改革开放40年国有企业改革发展和制度创新的做法与经验，研究回答新时代国有企业功能目标定位、党组织嵌入企业治理体系、国有资本战略性重组和授权管理等问题，对于丰富国有企业和国有经济理论，按十九大部署推进国有企业改革具有重要意义。

一、改革开放40年国有企业改革的基本历程

(一)从扩权让利到两权分离阶段(1978—1991年)

十一届三中全会之后，党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，国有企业政企不分、缺乏自主经营管理权、企业和员工积极性被严重束缚等问题突显。制度创新重点是将国有企业生产经营权从所有权和政府职能中剥离出来，使工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权，从微观上探索搞活国有企业的机制。因而扩大企业自主权成为国有企业改革的突破口[3]。

企业自主权的扩大给国有企业注入了生机与活力，但未能突破传统计划经济体制的束缚，国有企业尚未成为市场竞争主体。十二届三中全会认识到增强国有企业活力是经济体制改革的中心环节，只有实行政企分开才能使国有企业真正成为相对独立的经济实体。十三大报告进一步提出，转变国有企业经营机制，通过所有权与经营权分离搞活全民所有制企业。实行两权分离、转换企业经营机制成为这一时期国有企业改革的中心任务。推行承包经营制进一步扩大了企业经营自主权，增强了企业活力，但承包经营制本质上是依靠契约界定政府、企业与职工个人的利益关系，不是一般性的制度化措施，没有从制度上理顺政府与企业的关系，不能解决政企合一的体制弊端。这一时期出现的股份制试点在推动所有权与经营权分离、转变国有企业经营机制上的积极作用得到重视，埋下了国有企业公司制改造和建立现代企业制度的种子。

(二)公司制改造和完善法人治理结构阶段(1992—2011年)

社会主义市场经济体制提出和建立时期的国有企业改革可以分为两个阶段：前一个阶段为十四大、十五大时期，改革重点是从微观企业组织形式上对国有企业进行公司制改造，建立现代企业制度；后一个阶段为十六大、十七大时期，改革重点是扩大国有企业公司制改造和完善法人治理结构，并成立国资监管机构加强对国有企业的监督管理。十四大以后，国有企业面临与社会主义市场经济体制相融合的挑战，迫切需要从微观组织形式上推进国有企业改革。十四届三中全会将现代企业制度确立为国有企业改革的方向，十五大报告以及十五届四中全会要求对国有大中型企业实行规范的公司制改革，把国有企业改造成适应社会主义市场经济体制要求的法人实体和竞争主体。国有企业改革进入公司制改造和加强宏观管理并重时期。

按照建立现代企业制度的改革要求，国有企业从微观组织形式上普遍进行了公司制改造，建立了法人治理结构，但法人治理运行制度不健全，突出表现为出资人履职不规范、所有权缺位和经理层缺乏监督，国有资产流失严重，客观上需要一个能够集中履行国有资产出资人职责的机构。在1998年国务院成立国家资产监督管理局和对国有大型企业实施稽查特派员制度，向国有重点企业外派监事会的基础上，2003年成立了国务院国有资产监督管理委员会履行出资人权利，各级地方国资监管机构相继成立，代表地方政府履行出资人权利。这标志着国务院国资委和地方国资委分别代表中央和地方政府履行出资人职责，在对经营性国有资产实行集中统一监管体制方面迈出重要一步。

(三)功能界定和分类改革阶段(2012年至今)

十八大以来，在继续推进现代企业制度改革的同时，更加强调国有企业功能界定、分类改革和加强国有资本管理。尽管国有企业分类改革的实践探索早已进行，但十八大以来的分类改革以及在分类基础上推进的国有资产监管体制、混合所有制改革等，更加切合社会主义市场经济要求。十八届三中全会提出，要准确界定不同国有企业功能。中央和地方分别按《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求，将国有企业划分为商业类和公益类，并将商业类国有企业划分为主业处于充分竞争领域的商业一类国有企业，和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业与关键领域、承担重大专项任务的商业二类国有企业，对不同类型国有企业提出了差异化的公司治理模式、国有股权比例、考核导向、监管重点等具体举措。

公司制改造后，国有控股、参股公司发展较快，迫切需要建立以“管资本”为主的国有资产管理体制。但“管资本”为主并不意味着国资监管机构仅履行出资人代表职责，完全放弃国有企业重大事项的知情权、参与权和决策权。对于国有独资公司、全资公司，国资监管机构可以通过任命董事组建董事会行使决策权；对于国有控股公司、参股公司，国资监管机构可以基于现代公司治理规范，按照股权比例行使股东权利，公司决策权、经营权、监督权分别由董事会、经理层、监事会负责。

此时期，国有企业混合所有制改革按照分类推进的原则进行。混合所有制改革的重点是商业一类国有企业，国有资本股权结构配置由市场决定且不设比例限制，通过股权多元化、公司治理现代化、整体上市等方式使混合所有制企业成为市场竞争主体，并逐步完善其公司治理结构，激发企业活力、提高国有资本运行效率。对于商业二类国有企业，混合所有制改革要确保国有资本的控股地位，自然垄断性国有企业的竞争性业务领域允许私有资本平等进入。对于以提供公共产品和服务为主的公益类国有企业，不以营利为目的的社会价值目标取向使得私有资本进入积极性不高，出于增进社会公共福利和保证公共产品和服务稳定供应等社会目标的考虑，在私有资本进入条件不完全具备的条件下，宜继续实施国有独资模式。

二、改革开放40年国有企业存在的依据与功能的认识

国有企业并不为社会主义国家所独有，世界各国普遍存在国有企业，即使在市场经济体制成熟的发达国家也存在着一定数量和规模的国有企业。国有企业独立于经济制度而普遍存在，源于国有企业具有无法被私有企业替代的公共属性，即克服市场失灵和承担国家赋予的特殊职能。市场作为一种有效的资源配置方式，假设条件是不存在外部性、公共物品以及信息不对称等市场失灵现象，但这一假设条件在现实中并不成立。尽管政府可以通过财政、金融等政策工具进行干预以矫正市场失灵，但国有企业是一种有效途径[4]。20世纪八九十年代西方资本主义国家进行的大规模私有化改革，只不过是缩小国有企业数量规模、调整国有经济产业布局而已，并没有永久放弃公共供给和彻底取消国有企业。在2007年席卷全球的美国次贷危机救助方案中，美国、英国、德国等均采取了国有化措施应对金融危机[5]。在垄断产业，私有化不能根治垄断弊病，私人垄断比国有垄断问题更突出[6]。改革开放40年，中国对国有企业存在的依据及功能的认识经历了不断深化的过程。

(一)改革开放初期(1978—1991年)

改革开放初期，国有企业在整个国民经济中的数量占比和功能居于主导地位，与集体经济一道被认为是决定社会主义社会性质的基本经济形态，具有生产供应、税收贡献和社会职能等作用。此时期，关系国计民生的重要产品和关系全局的重大经济活动几乎完全依靠国有企业，国有企业生产功能主要表现在执行政府指令性计划和指导性计划。由于计划经济体制下个体企业数量占比低，集体企业纳税能力弱，国有企业成为国家财政收入的最主要来源。此外，国有企业还承担了本应由政府承担的就业、教育、医疗和养老等社会功能。上述功能定位直接导致了国有企业规模庞大和行业分布过广。如表1所示，尽管这一时期国有及国有控股工业企业在工业总产值中的比重呈趋势性下降，但在1991年之前这一比重均高于55%。如果将集体经济考虑在内，可以发现，公有制经济占比逐年下降但依旧保持绝对优势。

表1 工业领域各类所有制企业工业总产值分布情况(1978—1991年) 单位：亿元；%

资料来源：根据1989—1992年《中国统计年鉴》计算得到。

(二)社会主义市场经济体制的提出和建立时期(1992—2011年)

社会主义市场经济体制改革目标的确立，实现了国有企业功能认识的一次深化，主要体现在计划经济体制时期国有企业的功能逐渐走向分化。在社会主义市场经济体制下，以国有企业为主的公有制经济和私营企业等非公有制经济的共同发展，相对降低了国有企业在组织生产、创造财政收入和提供公共服务等方面的功能与作用。国有企业依旧作为一种特殊企业形态[7]为社会生产产品并提供服务。随着非公有制经济的不断壮大，私有企业在国民经济中的生产功能越来越突出，国有企业数量和产值占比不断降低，其生产功能进一步弱化。随着私有企业对国家税收的贡献越来越大，国有企业的税收创造功能不断下降，但国有企业仍然是国家财政收入的重要来源。此时期，国有企业与政府的边界逐渐清晰，政企进一步分开，国有企业不再是政府行政机构的附属物，原先代替政府所行使的公共服务和社会职能从国有企业中逐渐剥离开来，国有企业不再担负本应该由政府承担的社会服务职能。

此时期，国有企业制度保障功能的认识深化，集中体现在主导作用的实现方式上。非公有制经济的快速发展和结构地位迅速提升，促使人们认识到国有经济主导作用主要体现在控制力上，即在关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域处于支配地位。国有经济既要有量的优势，也要有质的提高以及区域布局的优化。因此，国有企业数量并不是越多越好，产业分布也不是越广越好，而是应在具有公共属性的领域发挥更大作用。如表2所示，从国有企业规模分布来看，此时期，国有企业主要指标占比总体上呈下降趋势。国有及国有控股工业企业数量占全部规模以上工业企业的比重下降明显，从1999年的近40%下降到2005年的10%，此后进一步下降至个位数，此后这一比重一直维持在5%左右。在工业领域国有及国有控股企业数量急剧下降的同时，其总资产、主营业务收入以及利润总额三个指标占比也呈下降趋势，但下降幅度低于工业企业数量的下降幅度。然而，国有及国有控股工业企业平均总资产、平均主营业务收入以及平均利润总额则呈上升趋势，特别是工业企业平均总资产规模显著增加，而主营业务收入和利润总额均值先升后降，但仍然保持在较高水平。

表2 工业领域国有及国有控股企业基本情况(1999—2016年)

资料来源：根据1999—2017年《中国统计年鉴》计算而得。企业数量、总资产、主营业务收入以及利润总额占比是依据工业领域规模以上国有及非国有企业相关数据计算得到。

如表3所示，从产业布局看，国有企业呈现向垄断性、公共政策性和关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的趋势。以工业领域为例，国有及国有控股企业在采矿业的企业数量占比和总资产占比呈现双增加趋势，国有企业数量占比由2000年的6.24%上升至2011年的9.24%，总资产占比则由10.96%增加至18.14%。在制造业，国有企业产业布局总体上有所收缩，但幅度较小，呈现出“一增一减”态势。在竞争性制造业领域，如农副食品加工业、食品制造业、纺织业等领域，国有企业数量及总资产占比明显降低，而在有色金属冶炼和压延加工业，汽车、铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业等重要行业和关键领域，国有企业数量和资产占比不断提高。在电力、热力、燃气及水生产和供应业等基础行业，国有企业数量和总资产仍占据较大比重，且逐年提高。可见，国有企业产业布局的变化不仅幅度大，而且具有趋势性和非均等化等特点。

表3 国有及国有控股企业在不同工业领域中的企业数量、总资产分布情况 单位：%

资料来源：根据2001—2017年《中国统计年鉴》计算得到。

从国有企业地区分布看，作为区域经济社会协调发展的有力工具和重要承担者，国有企业发挥了重要作用。由于中国经济发展水平的区域性差异，国有企业较多地分布在东部沿海地区和东北地区。改革开放以来中国国民经济总量快速增加的同时，区域间不平衡、不协调的矛盾愈加突出，因而调整国有企业的区域分布成为实现国家区域经济结构调整的重要举措。十五届四中全会提出，对国有经济进行区域布局结构调整，支持中西部地区经济发展。工业领域国有及国有控股企业数量、企业总资产及销售收入占比均呈现出东部下降、中西部增加的特征。东北地区是国家重工业基地，国有企业数量、企业总资产规模一直保持相对较高的比重。

(三)全面深化改革时期(2012年至今)

十八大以来，习近平总书记多次强调坚持公有制的主体地位，坚定不移深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，不断增强国有经济活力、控制力和影响力。这一时期的改革，深化了关于国有经济和国有企业作用的认识，进一步明确了国有企业的功能与地位。国有企业功能和国有资本投资运营更加强调服务于国家战略目标，突出表现在以下三个方面：

第一，国有企业是实施“一带一路”倡议的先行者和主力军。国有企业之所以在实施“一带一路”倡议中发挥先行者和主力军的作用，主要源于需求和供给两方面原因。从需求角度看，“一带一路”沿线大多是发展中国家，经济增长缓慢，工业化水平不高，交通、能源、通信等基础实施不完善，急需提升基础设施水平，同时，其技术水平和人力储备积累有限，亦需要借助于外力。从供给角度看，中国国有企业建设和管理基础设施的技术和资金能力强，尤其在高铁、电力、通信、装备制造业等领域技术优势明显。由于“一带一路”沿线部分国家政治不稳定，经济风险与政治风险叠加导致“一带一路”沿线国家基础设施项目收益具有很大的不确定性和风险性。因而在实施“一带一路”倡议特别是基础设施领域投资项目方面，私有企业和私人资本出于规避风险的考虑缺乏投资意愿。但国有企业在参与“一带一路”投资项目的建设中，能够在一定程度上摆脱短期经济利益目标的限制，更好地体现国家意志和长远综合战略目标，理所当然地成为履行“一带一路”倡议的先锋队并发挥主力军作用。

第二，国有企业是实施技术赶超战略的主要力量。技术创新对产出增长的贡献越来越重要，关键技术和核心产品对产业发展的制约越来越严峻。技术创新具有高投入、高风险和外部性等特点，尤其在基础研究、核心技术和共性技术等方面，创新投入越大、风险越高、正外部性越强，私人收益与社会收益之间的偏离程度越大。私有企业依据私人边际收益等于私人边际成本原则进行创新行为决策，必然导致创新意愿不强、创新投入不足。国有企业更能克服追求短期利润的局限，兼顾自身经济利益目标和国家战略目标，甚至可以偏重于国家战略目标。因此，相对于私有企业，国有企业自主创新意愿更强。国有企业的另一个自主创新优势在于其拥有的雄厚资金实力，突出的技术水平和人才优势，能够承担私有企业无力承担的巨额创新成本。大中型国有企业普遍建立了产学研协同创新机制，具有实施原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的经历，能够在实施赶超战略中发挥重要作用。因此，国有企业技术创新更有利于实现国家使命和公共价值[8]。因此，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有企业在国家科技创新体系中应该发挥骨干带头作用。

第三，国有企业是培育具有全球竞争力的世界一流企业的主要依托。国家间的竞争体现在以经济实力和技术水平为基础的综合国力的竞争，在微观层面则体现为是否拥有一批具有全球竞争力的世界一流企业。尽管经济体制改革以来私有经济有很大发展，但私有企业总体上规模较小、资金实力不强、技术创新能力不足等，加上以家族血脉为纽带的管理模式难以建立高效的法人治理结构，私有企业难以担当建设世界一流企业的重任。国有企业尤其是中央企业，凭借其自身经济实力、技术水平和人力资本等优势，有条件在世界大企业中占据一席之地。如表4所示，《财富》世界500强统计数据显示，中国大陆入围《财富》世界500强企业数量由2012年的71家增加至2017年的105家，平均每年新增6.80家。从企业所有权性质看，2008年之前，所有进入《财富》世界500强的中国企业均为国有企业，主要是中央企业。即便2008年之后有越来越多的中国私有企业入围《财富》世界500强，但国有企业依旧占绝对多数。2015年之前，国有企业在《财富》世界500强的席位一直不断增加，由2012年的63家增加到2015年的84家。在《财富》世界500强的中国企业中，2016年之前排名前10位的中国企业均为国有企业，2016年、2017年除了中国平安之外，另外9家上榜企业均为国有企业。近两年来，随着中国私有企业的进一步壮大和国有企业战略性改组，《财富》世界500强中的中国国有企业数量有所减少，但国有企业占比依旧保持在80%左右，同时国有企业资产总额、销售收入也稳步提高。可见，国有企业是培育具有全球竞争力的世界一流企业的重要依托。

表4 中国与主要国家入围《财富》世界500强企业数量对比情况 单位：个

资料来源：根据1996—2017年《财富》世界500强统计数据整理得到。

三、改革开放40年国有企业的治理模式创新

国有企业治理模式的变迁经历了三个阶段：第一阶段为改革开放初期的厂长负责制。第二阶段为社会主义市场经济体制的提出和建立时期，这一阶段的前十年，国有企业治理重点是建立现代公司制企业治理架构，后十年主要是完善现代企业制度和加强国有资产监督管理。第三阶段是十八大以来，国有企业治理进入规范和完善公司治理制度新阶段。

(一)厂长负责制时期(1992年之前)

改革开放初期，国有企业治理从党委领导下的厂长负责制改变为厂长负责制，厂长由企业主管机构或干部管理机构委派任命和免职。厂长为企业法定代表人，行使法人职权，并全面负责企业生产、经营管理事务。在国有企业内部设立管理委员会，以协助厂长履行企业经营管理职责。厂长需向党委会和职工代表大会报告工作并接受监督。这一治理模式实质是产权单一化的企业治理结构，厂长对企业生产经营、人事安排、资产管理等有绝对控制权，国有企业以执行国家生产计划任务为目标并以事实上的工厂形式存在。由于党的作用弱化和职工民主管理薄弱，企业权力高度集中于厂长，职工代表大会对厂长及企业的监督无力，未形成监督和制衡厂长的力量。

(二)建立现代企业制度时期(1992—2011年)

社会主义市场经济体制改革目标提出之后，建立和完善现代企业制度成为国有企业改革的主攻方向。1994年国务院选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点，开启了现代企业制度改革。现代企业制度的一些元素嵌入中央和地方国有企业治理中，治理架构向公司制企业治理转变，但企业市场主体地位还受到政企关系、国有出资人履职不规范、治理机构权责界定不清等制约[9]。十五大进一步提出，对国有大中型企业实行规范的公司制改造，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。十五届四中全会提出，国有大中型骨干企业建立现代企业制度改革任务时间表，要求用三年左右时间，在20世纪末完成大多数国有大中型骨干企业的现代企业制度初步改革。

公司制改造和现代企业制度改革暴露了国有企业缺乏出资人监管的缺陷，一些已经建立起现代企业制度架构的国有企业内部人控制问题仍很突出。董事会与经理层权力高度集中于董事长和总经理。法律建设滞后导致外部监督缺乏有效措施，内部治理的监督制约处于弱势，国有企业未能形成权力机构、决策机构、执行机构、监督机构相互制衡的法人治理结构。三是监督机制薄弱。尽管1998年国务院向国有大中型企业派驻稽查特派员，代表国家履行监督职责，但稽查特派员制度是一种事后监督而非全过程监督机制，且游离于公司法人治理结构体系之外，存在时效滞后和信息不对称等局限性。

2003年国务院国资委成立，随后地方各级国资监管机构相继建立，国有企业制度创新进入以加强出资人监督和完善法人治理为重点的新阶段。国资监管机构代表国家履行出资人职责，填补了国有企业所有者缺位和委托人缺位，明确了中央企业和地方国有企业出资人地位，促进了政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离。在国资委组织下，国有企业加强了董事会制度建设，大多数中央企业包括国有独资中央企业及其二级国有独资、全资公司建立了比较规范的董事会，董事会内部组织架构及运作机制不断完善，多数企业外部董事均超半数，增强了董事会的独立性、专业性和决策能力。

(三)规范和完善公司治理结构时期(2012年至今)

十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”，国有资产监管职能发生重大转变，由“以管企业为主”转变为“以管资本为主”[10]。国资监管机构职能定位更加清晰，即“该管的”一定要管好，不能缺位；“不该管的”坚决不管，权力下放，绝不越位。国资监管机构履行出资人职责，以实现国有资本保值增值、放大国有资本功能为目标，从战略上优化国有资本布局、规范国有资本运作、推进经营性资产统一集中监管。企业经营决策、人事任免、薪酬分配、绩效考核、奖惩机制等自主经营权依法依规归位于企业，国资监管机构不越位干涉企业法人财产权和经营自主权。

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出分类推进国有企业改革的同时，对分类治理提出了要求。治理结构上，国有独资公司不设股东大会，股东大会职权由出资机构行使，国有控股公司、全资公司根据股权份额由出资人代表通过股东大会行使。管理人员产生机制强调坚持党管干部原则与市场选聘机制相结合。公益类国有企业和商业二类国有企业主要采取上级党组织和国资监管机构选拨任免高管人员的方式；商业一类国有企业高管人员任免权由董事会依法行使。考核导向上，公益类国有企业考核以社会目标导向为主，重点考核公共产品服务供给能力、成本控制以及运营保障效率；商业一类国有企业考核以经济目标为导向，重点考核企业经营业绩、市场竞争力以及国有资产保值增值情况；商业二类国有企业考核以国家战略目标为导向，重点考核企业完成国家战略、特殊使命、前瞻性战略性产业情况。

四、新时代国有企业制度创新的着力点

十九大以来，中央强调发挥国有企业在中国的重要基础地位和重大历史作用，尊重市场经济规律深化国有资产管理体制和国有资本管理体制改革，以“管资本”为主加强国有资产监管，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，建设中国特色现代国有企业，培育世界一流企业。这是以习近平同志为核心的党中央对新时代国有企业改革做出的系统部署，为新时代推动国有企业制度创新提供了根本遵循原则。

(一)将党组织嵌入治理体系，使治理结构更好地体现国有企业性质

发挥党组织的政治核心作用，将党组织嵌入治理结构体系体现了国家的政治制度和经济制度要求，是中国国有企业管理体制和治理制度改革的重大创新，有利于体现国有企业公共性和更好发挥国有企业作用。新修订的《中国共产党章程》第三十三条载明：“国有企业党委(党组)发挥领导核心作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。党对国有企业的领导集中体现为政治领导、思想领导和组织领导。党对国有企业的政治领导，就是要求国有企业全面贯彻、执行党和政府赋予的使命和任务。党对国有企业的思想领导，就是严明政治纪律和政治规矩，不断提高党员干部思想政治素质和党性修养。党对国有企业的组织领导，就是将加强党的领导和完善公司治理统一起来，使党管干部原则融入公司治理和市场化选人用人机制中，将党组织的领导核心和政治核心作用融入企业治理的各环节，确立党组织在公司法人治理结构中的法定地位。

国有企业在目标设定、经理人激励和出资人意志等方面具有不同于私有企业的特殊性质，吸纳公司制企业的治理元素并体现国有性质是世界各国国有企业治理的一个突出特点。国有企业既要有商业目标，又要承担非商业性的公共目标，经济利益激励强度与私有企业普遍存在差距，政府普遍通过一定的制度控制和引导国有企业。中国国有企业除通过“双向进入”“交叉任职”的方式将党员个人嵌入公司治理机构，还要理顺党组织与董事会和经理层的关系，发挥党组织在企业治理决策、执行、监督各环节的领导核心作用。在选人用人问题上坚持党管干部原则与董事会选聘经营者有机结合，加强对国有企业主要负责人和关键岗位的监督，对投资采购、工程招投标、产权交易等重要环节进行监督。在党组织把方向、管大局、保落实的架构下，应赋予董事会经营管理决策权和经理层执行监督权，加强董事会在战略决策、经理人选聘、财务监督、薪酬分配、绩效考核等方面的作用。优化董事会组成，加强董事会内部制衡约束，提高具备专业资格和经历的外部董事数量。除吸收具有管理经验、财务知识等通用业务素养的董事外，还应根据企业所处行业的技术特点，选聘一定数量的技术专家进入董事会，提高董事会决策的专业性、独立性、科学性。应加快完善职业经理人市场化选聘制度，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道，保障经理层根据公司章程和董事会授权行使经营自主权，避免董事会对经理层经营管理权的越位干预。

(二)以资本投资运营为手段，推进国有企业战略性重组

并购重组是大型跨国公司和世界一流企业发展的重要手段。当前，国际资本集中和垄断程度不断加强，更多企业通过采取横向、纵向和跨界重组等方式加强对关键产业和产业链关键环节的控制，实现核心能力的提升。中国等新兴经济体的崛起正在改变世界经济格局，发达国家与其追赶者的竞争加剧，纷纷采取保护性贸易和投资措施力图扭转自身的发展颓势。近期，一些发达国家加强了对中国技术出口的限制，甚至对一些所谓的敏感行业直接采取保护国内企业免受外来竞争和限制国外企业并购等手段压制中国参与国际竞争。在这一形势下, 中国作为追赶型发展中国家，单纯依靠单体企业自身积累和发展不可能实现追赶发达国家的目标，因此，中国国有企业必须顺应世界企业发展的趋势，根据国家战略和国际竞争需要，分类推进国有企业和国有资本战略性重组，整合人才、技术、品牌、管理、规模等要素，推动商业类国有企业向技术资本密集的战略性产业领域集中，增强国有资本集聚能力。应尽快清晰界定商业类和公益类国有企业的职能和目标，确保商业类国有企业平等参与市场竞争，同时确保公益类国有企业清晰设定非商业性的政策目标并通过政策引导和监管实现目标与职能。发挥资本保障重组的作用，设立一批国有资本控股和参股的并购基金，提供论证咨询、融资服务和共同进行股权投资，发展以产权为纽带的母子公司集团。商业一类国有企业应采取融资、转让、并购等资本化和市场化手段，加快能力相近、业务相关和竞争充分领域的企业整合和并购重组，提高国际竞争力。商业二类国有企业应发挥国有资本战略引导作用，通过国有资本投资运营公司的平台作用，推动国有资本向战略性、前瞻性行业和核心技术等产业链关键环节集中，在关键技术、核心零部件、元器件与整机集成等领域形成一批掌控产业制高点和核心竞争力的企业，实现发展动力从规模驱动向科技驱动的飞跃。应加大对公益类国有企业的财政和政策性资本投入，提高公共产品持续供给能力。

(三)改革国有资本经营管理体制，规范出资人与企业的关系

国有资本授权经营是国有企业改革新的重要着力点。随着公司制改造的推进，国有独资企业数量大幅减少，国有控股和参股企业数量大幅增加，国家与企业的关系由公司制改造前的全资所有关系转变为国有资本与其他资本的共有关系。政府公共利益维护者和国有资本出资人的身份相对分离，国有资本管理运营职能相对独立。国资委直接持有国有企业股份并作为国有企业股东参与企业治理，这客观上要求改革国有资本授权经营体制，设立国有资本市场化运作的专业平台，建立以“管资本”为主的国有资产管理体制。改革国有资本授权经营体制，就是分离出资人职能和国有资产监督管理职能，组建国有资本投资和运营公司以专注于国有资本管理运营，形成“国资机构——国有资本投资运营公司——国有企业”扁平化国有资产经营管理方式，规范出资人与企业关系、所有权与经营权配置，确立企业市场主体地位。国有资本授权经营体制改革要在明晰所有权与经营权边界的基础上，准确界定经营权授权界限、明确授权方式，既要授权到位，也要防止过度授权并以此引起的国有资产渎职性流失、经营性流失和混合型流失。改组国有资本投资运营公司是改革国有资本授权经营体制的重要环节，既要防止国有资本投资运营公司虚化、行政化和简单翻牌，也不能“一刀切”“大跃进”，要分类分层推进改组国有资本投资运营公司。基于不同类别国有企业战略定位、发展目标的差异性，分别设置公益类、战略类和商业类国有资本投资和运营公司，并实行差异化授权。同时，将中央企业和地方国有企业改组成国有资本投资运营公司的方式也应差异化。中央企业可以在集团总部的基础上改组为国有资本投资运营公司，地方国有企业数量多、规模小、产业分布广，可将若干家地方国有企业按业务类别和纵向联系组建成国有资本投资运营公司平台。