区域协调发展战略下成渝城市群跨域合作的政策、机制与路径

□锁利铭 位 韦 廖 臻

[电子科技大学 成都 611731]

引言

促进各地区协同治理、共同发展是新时代的共同愿景。随着经济社会的发展，城市公共事务的跨区域性不断增强，单一行政边界下的地方政府已无法完全有效应对，城市与城市之间的协调合作显得越发重要。要实现一个区域的协同快速发展，必须从体制上打破行政壁垒，扩大国内开放，下决心消除限制区域之间要素自由流动的制度性根源。为此，全国区域合作系统开始紧紧围绕加强区域合作、促进协调发展，切实加大工作力度，不断拓展合作领域，着力完善跨区域治理机制。

1979年，国务院提出“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的十六字方针，地方开始寻求地区间的经济技术协作。1986年，国务院印发《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，有力推动了区域合作工作开展。2014年，国务院印发《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，认真组织实施《长江经济带发展规划纲要》。2015年12月，《国家发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见》强调不断拓展合作领域、丰富合作形式、创新合作机制，努力构筑各地区比较优势充分发挥、各类要素有序流动和优化配置、地区间良性互动的区域发展格局。在此背景下，我国地方政府跨区域合作趋势逐渐明朗，城市群成为我国区域发展的主要模式[1]。

培育发展西部地区城市群，推进西部地区区域协调是目前区域发展的一个重点。党的十九大指出“要实施区域协调发展战略，强化举措推进西部大开发形成新格局，建立更加有效的区域协调发展新机制”，强调把西部作为区域协调发展中的一项重要内容。“2014～2020年城镇化规划”中提出，进一步“优化提升东部城市群、培育发展中西部城市群、建立城市群协调发展机制”。因此，在实践中亟待创新城市群的合作治理机制。为此，要建立城市群协调发展机制的前提需要认识并诊断我国目前城市群内部地方政府间关系的现状，从而提出有针对性的合作治理机制创新方向与实现路径。

近年来，我国学者对跨区域合作也开展了较有成效的研究，分别从城市规划、行政管理、管理科学等科学出发，对我国具体城市群协调发展实践进行了问题诊断和管理建议[2～6]。在区域层面，Bernardo和Scholz提出解决合作问题的关键是在一个特定区域有一个具有良好连接关系的参与者（代理人），这个参与者能够给其他面临不确定性的利益相关者提供更好的合作机会，建立他们之间的合作关系[7]。锁利铭等提出区域协调网络治理的观点，认为我国的地方政府网络呈现出“多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠”的特点[1]。地方政府合作网络是地方政府之间或者地方政府与其他参与者之间为降低潜在风险而形成的彼此依赖的合作关系结构[8]。但是，当彼此依赖的地方政府共同提供公共物品或服务时会面临制度性集体行动（Institutional collective action）困境，即网络系统中地方政府基于短期利益的决策导致交易成本增加、外部性与溢出性以及搭便车等[9～11]。崔晶利用制度性集体行动对京津冀区域的府际合作进行分析从而提出破解合作困境之路[12]。

学术界对于区域协同治理的相关研究为本文提供了理论基础，但目前的研究主要集中在国家宏观层面和单纯城市群微观层面的研究，对于国家战略在西部地区这一中层层面的研究还相对缺乏。因此本文以改革开放四十年为背景，系统梳理我国区域协调发展相关政策及战略，深入阐释西部地区推进区域协调发展战略的意义，并以成渝城市群为例，分析西部地区城市群跨区域合作治理的现状，试图探索区域协调战略在西部地区的实施路径。

一、区域协调发展战略与西部发展

随着全球化步伐的逐渐加快，政府已经处在一个非常复杂的社会环境和组织环境之中，加之区域问题的日益凸显，以及地方政府公共事务的叠加，“区域发展的内生性和外生性困境不断加剧”[13]，实现可持续的区域治理机制是我国区域发展的必然要求。为此，国家高度重视区域合作工作，力求促使各地区协调发展、协同发展、协作发展，并做出了相应举措，各地区也在区域发展中发挥着作用。

在1985～1990年的第七个五年计划中国家第一次提到区域协调这一概念，以后的每个五年计划都提到了区域协调发展。改革开放以来，中央不断完善区域协调发展战略，出台了一系列政策文件以及区域规划。1986～2018年，国家发布的有关区域协调、区域发展的政策文件数量不断增加，并呈现出从东部地区到西部地区，从大城市群到小城市群的趋势，展现出国家对于区域均衡发展的重视。

习近平总书记在党的十九大报告中指出“要实施区域协调发展战略，强化举措推进西部大开发形成新格局，建立更加有效的区域协调发展新机制”，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”，强调把西部作为区域协调发展中的一项重要内容。这是对“两个一百年”奋斗目标历史交汇期我国区域发展的新部署，是今后一个时期推进区域协调发展的行动指南。实施区域协调发展战略，对我国增强区域发展协同性、拓展区域发展新空间、推动建设现代化经济体系具有重要的战略意义。另外，为推动“一带一路”和长江经济带战略契合互动，使得西部地区继21世纪初的西部大开发国家战略之后又再次成为对外开放的重要前沿和高地。国家以“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带发展三大战略为重点，着眼于实现一体联动和重点突破相统一，促进区域协调发展。西部地区区域协调发展成为目前区域发展战略的一项重要内容。

城市群是区域协调发展战略的一个重要推动力量，也是区域经济与社会发展的重要载体，实现西部区域协调发展应当加强西部地区城市群的建设。我国“十三五”规划提出“加快城市群建设发展”，城市群将成为中国未来城镇化的主要形态，未来的生产力布局和新的经济增长点都将围绕城市群进行。“十三五”规划纲要提出要规划建设19个城市群，打造带动我国经济持续增长、促进区域协调发展、参与国际合作与竞争的主要平台。2017年，国家发改委印发《中原城市群发展规划》，提出培育发展中西部地区城市群，力图通过国家级城市群的建设带动国内经济社会协调发展。

二、成渝城市群跨域合作

成渝城市群是西部地区的典型城市群，同时也是西部地区综合实力最强的区域。2016年，国务院印发的《成渝城市群发展规划》中明确指出，成渝城市群要“在区域发展和促进全国区域协调发展中发挥更重要的作用”。因此，加快成渝城市群发展，对于促进全国区域协调发展，增强国家综合实力具有重要意义。

区域合作是推动区域协调的重要表现形式。成渝城市群开展跨区域合作治理，建立健全的跨区域合作治理机制对于协调区域内部问题具有重要意义。2004年2月4日，川渝两省市政府召开合作意向性会议，签署《关于加强川渝经济社会领域合作共谋长江上游经济区发展的框架协议》和6个分领域协议，标志着川渝政府合作真正达成。随后成渝城市群以2011年获批的“成渝经济区区域规划”为依托，以《成渝城市群规划》为指导，逐步开展区域性的合作，发布《关于贯彻成渝经济区区域规划的实施意见》，签署合作会谈纪要以及《关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录》，共同促进成渝城市群的跨区域合作。

（一）数据来源

本文以成渝城市群为研究对象，以“协议”“四川”“重庆”“成渝经济区”“成渝城市群”等为关键词，利用爬虫工具对2011～2017年地方政府官网和所涉及到的机构网站进行关键词文本抓取，并通过人工识别，对符合条件的府际协议进行筛选、编码，最后得到80项府际协议。随后从成渝城市群跨域合作的领域维度、对象维度、形式维度和方式维度对府际协议数据分别分类统计，以此判断不同维度的发展状况，分析成渝城市群跨域合作的情况。另外，在府际协议抓取过程中，我们在国务院、国家发改委等相关国家网站以及四川省、重庆市、成都市官网以及相关机构网站上，对成渝城市群跨区域合作的相关政策做了重点提取，最终获取到28项政策文本。

（二）成渝城市群跨域合作政策演变历程

回顾和梳理成渝城市群演变历程，国家层面第一次出现成渝经济区概念是2003年中国科学院地理科学与资源研究所的研究报告《中国西部大开发重点区域规划前期研究》，提出要积极构建以成渝两大都市为中心、各级中心城市相互联系和合作的中国西部最大双核城市群。2006年，国家西部大开发“十一五”规划出台，明确提出建设成渝经济区；国务院常务会议于2011年5月正式同意批复《成渝经济区区域规划》；2016年，国务院印发《关于成渝城市群发展规划的批复》（国函[2016]68号），批复同意《成渝城市群发展规划》，成渝经济区由此转变为成渝城市群。

从地方政府层面来看，在2015年5月，由四川省政府和重庆市政府联合签署的《关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录》中明确提到成渝将共同推动交通、信息、市场一体化；共同加强公共服务互助、资源环境保护与利用联动、产业发展合作以及建立双边合作工作机制，加强规划引导和政策互动。在《成渝经济区成都城市群发展规划（2014～2020年）》中强调成都经济区的合作与发展问题，促进形成新型城镇发展格局；在《川东北经济区发展规划（2014～2020年）》中规划落实了广元、南充、广安、达州和巴中5市34个县（市、区）未来产业体系构建。

通过对国家层面和地方层面政策文本的分析，我们发现，目前有关成渝城市群区域协调发展的政策呈现出三个基本特征：

1.政策颁布的年度数量呈波动式变化

从政策文本的颁布数量来看，区域内合作的相关政策整体呈现增多趋势。2004年，先后颁布的有助于促进川渝合作的相关政策，推进了成渝经济区的快速发展。随后的几年政策颁布进程缓慢，政策颁布数量相对较少，并且呈现出一多一少的波浪式状态。2011年，成渝经济区确立，国家和地方政府纷纷出台政策建设成渝经济区，至此政策文本颁布数量达到又一个顶峰。2014年，颁布数量迅速增加，2015～2016年，政策颁布数量呈稳定趋势。可以说，整体看来区域内政策颁布数量增长性和波动性并存（如图1）。

图1 成渝城市群跨域合作政策颁布情况

2.政策颁布主体国家与地方并重

通过政策发布单位可以发现国家层面与省（市）级层面都积极参与了成渝城市群的政策制定过程（如图2），川渝两地的合作参与较好。国家层面的政策文件多注重总体规划与部署，地方层面多注重具体方案的实施。国家层面，国家发改委积极配合中央关于建立第四大城市群发展极点的政策指示，在促进成渝城市群区域合作中给予政策优惠和支持。地方层面，四川省政府从政策颁布入手，创造有利于城市群内部经济、政治、文化、交通、劳务等各个领域的合作环境，表达出强烈的区域合作意愿，其中2004～2017年出台正式红头文件、政策等多达10次。同时，社会力量和团体也参与到推进成渝城市群的各项合作中来，比如2011年由中国社会科学院经济学部、四川省社会科学院和重庆社会科学院联合主办的“推进成渝经济区区域规划实施座谈会”，在加快成渝城市群经济方面的合作中发挥重要作用。

图2 成渝城市群域合作政策颁布机构情况

3.政策颁布内容丰富，涉及领域广

通过对政策名称的梳理和政策文本内容的具体分析，发现成渝城市群目前颁布的政策大致划分为总体发展规划（21%）、合作框架协议（43%）和具体合作领域建设意见（36%）三种类型。在具体领域的建设意见相关政策中，其内容涉及经济、交通、旅游、农业、政治、文化等多个领域。这为成渝城市群开展跨区域合作提供了政策保障。

（三）成渝城市群跨域合作情况

为探索成渝城市群跨区域合作的具体情况，我们从四个维度对2011～2017年7个年份成渝城市群的府际协议数据进行系统分析。领域维度表示7年内成渝城市群跨区域合作的集中领域；对象维度表示7年内成渝城市群跨区域合作的集中方位；形式维度分为正式合作与非正式合作、多边合作与双边合作；方式维度分为互惠合作与对口援助。可以发现目前成渝城市群跨区域合作治理存在的几个特征：

1.合作领域分布广泛，集中于全方位与经济合作

成渝城市群跨区域合作的领域分布十分广泛，包括经济、交通、生态环境、旅游、人才引进、通信、农业、医疗和政治等多个领域。但由于“成渝城市群”建设初期着力于经济建设，并且注重整体的建设规划，因此经济领域在几年的发展过程中仍占据主要地位。同时伴随环境污染治理应急响应机制的建立，成渝城市群跨区域之间的环境合作也比较频繁，其他领域的合作则相对较少（如表1）。

表1 成渝城市群域合作领域占比

2.区域内合作与区域外合作均衡，经济示范区作用特殊

成渝城市群区域内合作与区域外合作从数量上来看大致均衡，在川渝合作中，经济示范区如广安市的建设意义重大，合作示范区作为两省市的地理交界，不仅仅是成渝间的交通枢纽，更是两地进行全方位合作的先行区，为促进成渝城市群的全方位合作提供了战略缓冲和借鉴经验。

3.非正式合作大于正式合作，多边合作大于双边合作

成渝城市群跨区域合作中，正式合作与非正式合作相对均衡，但非正式合作数量更多（正式合作占比46%，非正式合作占比54%）。其中非正式合作仍以政府为主导，地方政府极大影响了区域合作的布局与走向。同时，成渝城市群以多边合作为主（多边合作占比63%，双边合作占比37%），并且地缘特色占主导作用。基于特殊的“双核心”模式，成渝城市群的双边合作多以直接对话为主。

4.以互惠合作为主，对口援助集中于特定城市

四川省和重庆市行政级别相等，经济体量相差不大，定位相似，因此二者在合作时通常以互惠合作为主。2008年汶川大地震期间，四川省遭受了极大的损失，全国各城市对地震灾区进行了对口帮扶，重庆市也担任了一部分的对口援助工作。

三、成渝城市群跨域合作机制分析

地方政府区域合作治理机制是一种使得交易成本最小化以及改善主体间关系的组织设计和制度安排。合作过程本身就是高度迭代和非线性的，因此，可以把这个过程简化为一个循环周期。按照决策的阶段，在一个循环周期中包含“合作选择、合作实现与合作协调”三个阶段[14]。按照这三个阶段的发展演变，成渝城市群在跨区域合作治理过程中，形成了较为紧密的治理网络机制和协作机制。

（一）成渝城市群跨域合作治理网络机制

1.跨域合作经济网络整合机制

成渝城市群通过探索区域间各类市场资源的联接和整合、跨区域的产业整合等，建立了以各地经济专家、科研机构为主的跨域经济协调组织，以及市场化的跨区域行业协会，充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。成渝城市群内部组成跨地区的行业联盟及行业协会，突破了行政区划障碍，各地区通过建立合作联盟、联谊会或联系网络，定期召开联席会议、论坛或研讨会等形式，共同制定跨区域行业发展规划、跨区域共同市场规则，推进跨区域市场秩序建立。

2.跨域合作公共基础设施网络整合机制

伴随经济发展，成渝之间的公共基础设施建设得以巩固。成渝城市群以高铁网络的建设与运营为基础，以城际轻轨、高速公路建设等为契机，优化公路网，创新了相对完善的相关管理机制，建立了全方位、多层次的交通网络协同规划、管理机构，整合交通资源，构建通达、快速、整合的公共交通网络。此外，成渝城市群还在其他社会性公共基础设施的建设上做出了努力，包括教育行业的跨域均衡发展、科技创新的跨域合作、医疗卫生、体育、文化等社会事业的一体化建设等。

3.跨域协同治理的沟通协商机制

跨区域协同治理是多元主体参与的协作治理，需要主体之间进行规范有序的沟通与协商，确保沟通协商过程及时、通畅，结果有效。成渝城市群根据不同情况建立了几种跨区域沟通协商的组织形式：第一，成立官方或者非官方的委员会，通过定期召开会议，持续关注跨区域议题，对其进行沟通和协商。如成渝城市群每年就经济发展召开泛成渝经济区商会合作峰会，持续对两地的经济发展问题进行协商。第二，非组织化的会议方式。根据需要沟通协商的议题内容等灵活的确定会议主题与规模。第三，多元主体间非正式的沟通渠道。跨区域协同治理的沟通协商机制的建立保证了公平、平等、开放的协商环境和氛围，确保了治理主体对于协商结果的认同和执行。

（二）成渝城市群跨域协作机制

1.政府间协作的区域治理平台的建设

联席会是目前成渝城市群跨区域合作的主要平台。成渝城市群的城市行政等级包括了一个直辖市和一个省级单位及其下辖的市、县、区，其合作交流一般多局限在省级单位。如2013年2月，成都督察局与重庆市人民政府召开2013年国家土地督察工作联席会，进一步完善土地管理长效机制，真正落实执法监管共同责任机制。《成渝城市群规划》指出，鼓励各城市根据实际需求研究设立“成渝城市群一体化发展基金”，促进川渝两省市联席会议议定的城市群建设事项落实。

2.地方政府间行政协议的签订

地方政府间的行政协议是推动最为积极，且最具成效的治理策略。原因在于借由实质执行部门之间的协调、沟通和合作，是最直接，也是避免“行政区行政”的最佳处理方式。目前，成渝城市群相关政府和部门签订一系列的协作。但是地方政府间的行政协议或部门性协议不具有强制性，如果某一方单独退出或者不作为，就可能导致区域治理的“集体行动”困境。

通过对成渝城市群跨区域治理机制特点的归纳分析，可以发现尽管目前成渝城市群形成了部分区域合作治理的机制，但其发展仍有一些不足，需要不断的建设和完善。

首先，总体机制不稳定，区域一体化发展受阻。从目前来看，成渝城市群的跨区域治理协调机制多数只是地方倡导式的，随意性较大，区域一体化进展仍存在体制机制的阻碍。由于成渝城市群各城市分属不同行政区，而区域内政府达成的共识也只是通过政府领导个人的承诺实现的，很容易受到地方领导的调动及其他因素影响。

其次，协调机制不充分，核心城市背向发展。成渝城市群发展合作面临的最大现实挑战和突出矛盾是核心城市背向发展。重庆、成都两个核心城市协调机制仍需健全，高端发展平台的谋划和建设竞争大于合作。这种情况造成两地未能深入的进行协调，造成产业结构趋同，地区产业发展自成体系，区域内产业发展缺乏有效分工和整合，两地产业布局趋于同质化。

第三，治理机制形式单调，阶段性概念区分模糊。与长三角城市群已经形成的健全的区域合作治理机制相比，成渝城市群目前的区域合作治理机制略显单调，并且在不同阶段采用不同合作机制的概念也相对模糊。联席会、合作联盟、合作协议是近几年成渝城市群区域合作治理的主要机制，通过这些机制达成不同领域的合作，但是对座谈会、合作论坛等形式采用的并不多。地方政府进行区域合作的机制形式多种多样，采用单一的合作机制难免对不同领域、不同合作问题的解决不尽全面。并且在不同的合作阶段采取的合作方式也不一样，一般而言，是一个由浅入深，由非正式到正式再到非正式的合作过程，成渝城市群在这个方面还有些欠缺。

四、结论及建议

成渝城市群作为西部大开发的龙头，在我国区域经济发展的格局中具有举足轻重的战略作用，因此促进成渝城市群的协调发展，加快成渝经济区经济、社会、制度一体化进程不仅是成渝经济快速发展的需要，也是促进我国区域经济协调发展的需要。成渝城市群跨区域治理要求打破固有的行政区划界限、部门管理壁垒，加快区域市场开放、基础设施共建共享、生态环境联防联治等，形成具有示范和带动作用的区域统一市场和区域治理机制等。在成渝经济区建设开放型区域一体化发展与合作网络，特别是要加强区域协同治理，促进两地经济深度融合，以合作驱动区域经济加快转型升级，才能更好地形成和发散内陆开放型经济发展的“高地效应”。

首先，消除区域合作障碍，降低交易成本。打破固有的行政区划界限、部门管理壁垒，大力开展跨区域基础设施建设，推进跨区域公共服务机制、生态环境联防联治机制建设，加快区域市场开放，探索建立跨区域税收分配办法，形成具有示范和带动作用的区域统一市场和区域治理机制。

其次，构建跨界政策网络，达到合作共信。成渝城市群跨界政策网络可以提供各成员的政策信息并揭露潜在的风险，通过将短期的地缘关系发展为重复博弈，从而提高各方声誉，增加信赖和互惠，减少机会主义行为。

第三，坚持多点多极战略，均衡区域发展。着力强化区域内二三线城市，在保持其优势产业的基础上承接中心城市成都和重庆转移出来的加工制造业，形成一个有序的网络化产业转移路径，使各个城市的功能分区与城市的产业结构特征相符合，促进区域的整体协调发展。

第四，构建区域联动机制，打破区域限制。大力吸引成渝周边区域，共同参与成渝城市群发展，联动“一带一路”“长江经济带”“泛珠三角区域”等重要战略实施，加快构建“成渝西昆菱形（钻石）经济圈”，形成内陆开放型城市群。对于西部地区而言，推进区域协调发展，要加快改革开放的步伐，通过国家支持、自身努力和区域合作，增强自我发展能力。同时推动西部地区城市群建设，健全西部地区协调互动机制，优化区域的发展方向。

对国家区域发展战略的梳理和对成渝城市群跨域合作政策、机制与路径的分析补充了国家战略在西部地区这一中层层面的研究，同时发现了以成渝城市群为代表的西部地区区域合作的基本情况，为解决西部地区区域发展合作提供了依据。但成渝城市群有其特殊性，可能无法完全代表西部地区，这是本文尚存的缺陷也是未来的研究方向。