我国智慧城市建设经验探索及推进策略

□叶 林 范紫琦 杨新辉

[中山大学 广州 510275]

21世纪以来，全球城市化进程显著加快。在政府多年系统性城镇化战略的推动下，我国成为了城市化率增长最快的国家。在21世纪初，我国城市化率仅为37.66%，而至2016年已达到57.4%，近十余年来我国城市化年复合增长率超过1%，预计到2050年，城市化率将超过80%。然而，伴随城市化的快速推进，交通拥堵、环境污染、能源紧张、用地矛盾等城市管理问题日益突出，“城市病”现象蔓延，对人们的生活质量造成了严重的负面影响。

建设“智慧城市”的理念最早起源于新加坡1992年提出的“IT2000-智慧岛计划”，旨在以网络为基础，将新加坡建设成为智慧岛和全球性的IT中心。此后，发达国家以及部分地区开始探索利用互联网和信息技术应对城市发展问题，提升城市竞争力。在2008年全球经济危机的压力下，IBM提出“智慧地球”的设想，为世界经济转型和可持续发展提供了一种新的模式。建设“智慧城市”的口号正是这种背景下提出，它被定义为一种可以充分利用有效的互联化信息，更好地理解和控制城市运营，并优化有限资源使用情况的城市管理方式。

作为未来城市发展的新理念，“智慧城市”自诞生之初便引起了广泛性的关注，并成为全球城市发展的战略选择。我国自2012年起开始国家层面的试点工作，至2017年9月，全国95%的副省级以上城市、超过83%的地级城市、超过500座城市，明确提出或正在建设智慧城市。2015年中央城市工作会议提出：以智慧城市建设为契机，用智慧的手段消除“城市病”，推进绿色发展，实现城市精细化管理和服务，形成与经济社会发展相匹配的能力。

一、我国智慧城市建设的探索

根据驱动主体的不同，我国智慧城市建设的探索可分为三个阶段。第一阶段，由地方政府与技术公司合作，自发地探索建设智慧城市。第二阶段，在创新经验得到一定积累后，各部委开始在其领域内开展相应的智慧城市试点工作。第三阶段，针对传统智慧城市建设过程中存在的问题，十三五规划纲要明确提出建设新型智慧城市，并成立部际协调工作组顶层统筹协调智慧城市建设，促进资源整合。

（一）地方政府自发探索阶段

自2006年起，南京市开始提出“发展智慧产业，构建智慧城市”的构想，并于2009年举办“智慧城市高层论坛”，正式提出建设智慧城市，是我国智慧城市建设的开端。2010年9月宁波市委市政府发布《关于建设智慧城市的决定》，率先开始系统部署智慧城市建设，并将智慧城市建设确立为“十二五”期间“六个加快”重大战略之一，成立了以市长为组长的宁波市智慧城市建设工作领导小组。北京、上海、广州等经济发达地区先后将智慧城市作为城市建设和产业升级的重要战略，开始了智慧城市建设中的先行先试。

表1 部分典型城市智慧城市建设探索

此后“智慧城市”的概念在国内迅速盛行，智慧城市建设的数目也呈线性增长，一些地方政府甚至言必“智慧”，将智慧城市作为了信息化建设的代名词。与地方智慧城市建设热潮相对应的是，这一阶段国家层面并未出台相关规划或指导性意见，各地智慧城市建设相对混乱，发展水平普遍偏低。2012年国脉互联信息顾问有限公司曾从智慧基础设施、智慧应用、智慧产业、智慧治理、智慧保障能力五个方面对50个代表性城市及城区，主要包括直辖市、省会城市、率先开展智慧城市建设的中等规模城市和个别标志性城区的智慧城市建设情况进行了评估，最高分仅为74.7分，超过一半的城市得分在60分以下，表明经过三年的探索，我国智慧城市建设仍处于起步阶段，发展目标及建设模式仍在实践探索中[1]。

（二）多部委“齐抓共管”阶段

从2012年起国家层面陆续出台了智慧城市建设相关规划、评价体系等政策，开始自上而下的推进智慧城市建设。这一阶段的主要特征是各部委按照自身的职责范围推进，对于智慧城市的建设思路、政策意见及评价标准各有侧重。

表2 各部委智慧城市建设试点

以科技部和国家标准委为主导的智慧城市技术和标准试点（简称智慧城市双试点）核心目标在于探索建立我国自主的智慧城市技术和标准体系；以住建部为主导的国家智慧城市试点侧重于城市基础设施建设和智慧化的运营管理等方面；以工信部为主导的国家信息消费试点围绕城市信息基础设施建设、探索新型信息消费模式；国家测绘地理信息局主导下的智慧城市时空信息云平台建设试点目的是通过时空数据建设、云平台开发为智慧城市建设、运营、管理和服务提供基础；由国家发改委牵头会同中编办、工信部等部门共同组织的信息惠民国家试点城市旨在提升公共服务水平和均等普惠程度，实现公共服务事项和社会信息服务的全面覆盖。各部委在其领域内选取符合条件的城市开展相应试点工作，看似科学合理、分工明确，实则潜藏着大量的问题。

多部委齐抓共管造成了试点城市政府规划和管理上的混乱，以北京、天津、上海、重庆、广州、武汉等城市和地区为例，同时作为智慧城市试点、信息消费试点、信息惠民试点等多个部委主导下的试点城市，多条线上的试点示范和不同标准规范难以协调，阻碍了部门间齐心协力整合资源的局面，进一步导致新的信息壁垒的形成。同时，部门间各自为政，缺乏统筹规划，极易导致重复建设，从而造成资源的严重浪费[2]。

（三）顶层统筹与资源整合阶段

2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，智慧城市被正式引入规划，首次上升到国家战略层面。针对智慧城市建设中缺乏统筹规划、“千城一面”等现象，国家发改委会同工信部、科技部等八部委提出《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》交国务院审核，并于2014年8月正式印发实施。该意见提出“建立促进信息共享的跨部门协调机制”，但由于其仅提供了原则性的指导，未进行具体的规划部署，故而该政策并未达到预期效果。

在既有的智慧城市理论和实践的基础上，国家“十三五”规划进一步提出“以基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理精细化为重点，充分运用现代信息技术和大数据，建设一批新型示范性智慧城市”。为打破部门分化导致的信息壁垒，由国家发展改革委、中央网信办牵头，联合科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部等25个部委，成立了新型智慧城市建设部际协调工作组，总体统筹部署各部门、各领域在建设过程中的职责分工。新型智慧城市是现代信息技术与城市深度融合的结果，这标志着智慧城市发展迈入到全新的阶段。

2018年6月20日，国家市场监督管理总局、中国国家标准化管理委员会发布中华人民共和国《智慧城市 顶层设计指南》国家标准，于2019年1月1日起正式实施。指南规定了智慧城市顶层设计的总体要求、基本过程及需求分析、总体设计、架构设计、实施路径设计等，目的在于统一和规范相关单位在开展智慧城市顶层设计时的相关要求，指导智慧城市设计工作。

表3 智慧城市建设顶层统筹相关政策

二、我国智慧城市建设过程中面临的问题

由地方政府自发探索到国家层面自上而下规划指导，由碎片化推进到顶层统筹整合，尽管我国智慧城市建设工作总体态势良好，但在实际建设过程中依然面临着诸多挑战。

（一）规划不足、盲目建设

我国智慧城市建设是自下而上开始探索的，国家层面在建设之初未出台专门性的规划或提供指导性的意见，由地方政府结合自身情况率先开始试点。智慧城市作为一种新兴的城市发展形态，规划建设繁杂，并无先例可循。由于智慧城市的概念源于产业界，并依赖于产业界提供相应的技术驱动，在政企合作推进智慧城市建设的过程中容易被企业利益所裹挟，企业将自身利益宣传为城市建设的需求，提出各类智慧城市解决方案，从而使得地方政府在缺乏对真实需求的判断和对真正建设路径的把握下盲目开展建设，导致建设完成后实际应用能力不强。另一方面，智慧城市建设被部分地区和官员当作政绩工程快速推进，未进行科学的统筹规划，“一哄而上”，缺乏长效制度保障，可能陷入“人走政息”的怪圈[3]。

（二）信息孤岛问题普遍

信息共享难题是当前我国智慧城市建设最突出的问题之一，信息孤岛问题在各城市的建设中广泛存在。形成这一现象的原因在于政府部门专业化分工导致的各部门职能碎片化，部门间缺乏协同共享机制，致使大量的政务数据、社会数据分散在不同的部门、不同的单位。尽管各地在推进智慧城市建设过程中均将数据孤岛问题视为一大阻碍并着力推进，但效果并不理想。各部门数据质量层次不齐，甚至存在相互冲突，潜在的信息安全问题也成为信息孤岛难以打破的主要原因。此外，一些政府将智慧城市当作政绩工程，在不同的领域开展智慧城市建设，往往也会产生系统碎片化的现象，形成新的信息孤岛，造成资源浪费[4]。

（三）技术主导倾向严重

网络信息技术及相关的基础设施是智慧城市建设的主要支撑。智慧城市区别于信息城市和数字城市等概念的主要特征在于智慧城市应当把人作为智慧城市的起点，把人的发展和智慧技术的发展平衡起来[5]。然而，在我国的智慧城市建设热潮中，严重的技术倾向占据了主导地位。这表现为将智慧城市建设等同于信息化建设，注重发展信息技术，重视投资建设各类信息系统和基础设施，其在社会管理和公共服务中的实际应用有限，忽略信息技术发展的根本目的是为人服务。

（四）资金缺口庞大

智慧城市建设是一项长期性的系统工程，需要大量的建设资金投入。智慧城市建设资金来源主要包括财政拨款、政府贷款、企业自筹、社会融资等方式。据前瞻产业研究院的预测，2017～2021年我国智慧城市市场规模年均复合增长率约为32.64%，2021年市场规模将达到18.7万亿元[6]。按照智慧城市建设的一些典型的投资项目，一般省级行政区通常投资额度在100～500亿元，如武汉地区计划10年内建成智慧城市总投资达800亿元；地级市通常投资额度在10～30亿元，如银江股份签署智慧观山湖总投资预计30亿元；区县级投资额度在1～5亿元，如银江股份的智慧章丘总投资2.6亿元等，投资数额巨大[7]。目前我国智慧城市建设主要为政府主导，存在较大的资金缺口，成为制约项目持续发展的重要隐患。

（五）评价体系有待完善

根据评价主体不同，国内智慧城市评价体系可分为三个类别，一是由政府主导的指标体系，包括国家部委主导下智慧城市试点评估指标。二是由学术及专业团队主导的指标体系。三是由公司企业主导的评估指标体系。尽管已有的评价体系在具体指标上存在差异，但均强调经济发展和基础设施建设，对智慧城市建设的效益、效果评价不足，且未对城市发展阶段及城市发展特色进行区分。据统计，目前我国东部、中部、西部提出建设智慧城市的城市数量比例分别为69.3%、57.9%、53.4%[8]。西部与中东部城市发展水平、面临的城市问题及发展战略等均存在较大差异，统一的评价体系不利于因地制宜、实现差异化发展。

（六）网络安全体系相对脆弱

智慧城市建设依赖于大数据技术支持体系，信息量巨大，面临的安全问题亦随着系统的规模化而被放大。尽管近年来各省市的智慧城市规划大都对网络安全问题进行了相关部署，但无论是技术还是管理两方面的规划设计都相对脆弱。造成这一问题的原因在于物联网、云计算等新兴技术的高速发展及综合运用使决策者难以具备足够的前瞻性以预测可能出现的网络安全问题，网络安全规划严重滞后于网络技术发展。另一方面，在网络基础设施建设方面，思科、微软等公司掌握着大部分核心技术，IBM等公司更是广泛地参与了我国智慧城市解决方案的制定[9]，跨国公司的大量参与加大了信息泄露的风险，而与之相关的监控和管理体系尚待完善。此外，云平台在促进数据资源共享、提升资源使用效率的同时，也使得其被攻击的几率加大，由此造成的信息安全隐忧也成为数据孤岛难以打破的原因之一。

三、新型智慧城市推进策略

与传统智慧城市相比，新型智慧城市更注重城市各类信息的共享、城市大数据的挖掘和利用以及城市信息安全的构建和保障。新型智慧城市的本质在于提升政府、社会治理体系和治理能力，更好地为人民服务。推进新型智慧城市建设应当加强统筹规划、打破数据孤岛、坚持以人为本的建设目标、分级分类推进，同时积极协调社会力量参与，加强技术和资金保障，构建网络信息安全体系。

（一）加强顶层设计，科学统筹规划

加强新型智慧城市建设的顶层设计，进行科学的统筹规划，为新型智慧城市建设提供长远的制度保障。新型智慧城市建设的顶层设计主要包含两个层面：（1）国家层面关于新型智慧城市建设的战略规划、发展标准以及评价体系等的设计。通过出台相应的政策文件及指导性意见，引导地方新型智慧城市的建设和发展方向；制定各行业建设标准，为城市间数据互联共通奠定基础；建立科学的评价体系，为新型智慧城市建设提供有效的反馈机制，及时发现建设中存在的问题并调整发展方向。（2）地方政府层面从城市发展需求出发，对新型智慧城市建设目标、总体框架、建设内容、实施路径等方面进行的整体性规划。在进行新型智慧城市顶层设计的过程中应结合城市经济社会发展实际，充分考虑城市现有的信息技术条件及城市发展战略，避免盲目跟风，根据自身特点建设成为有竞争力的新型智慧城市。

（二）促进部门协同，创新治理方式

2015年的中央城市工作会议明确提出，要统筹政府、社会、市民三大主体，创新城市治理方式，加强城市的精细化管理。实现精细化管理的前提是政府各部门之间的无缝协同及政务信息的顺畅传递，为此需打通各部门间的信息隔断和职能割裂，引入整体性治理的理念。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。整体性治理模式的主要特征是通过横向和纵向协调机制来实现政府预期利益目标[10]。我国各部门纵向信息沟通渠道基本畅通，而横向上部门间则存在着信息壁垒。国家层面通过建立新型智慧城市建设部际协调工作组进行统筹协调，畅通部际间信息渠道。地方可通过设立智慧城市建设专职机构，如智慧城市领导小组或大数据局等，通过政策创新的方式加强智慧城市建设的统筹力度。县区一级系统整合同类职能部门，打造“一站式服务”成为打破碎片化、实现整体性治理的一个尝试，各类政务办事中心则是各部门协同治理的成果[11]。

（三）坚持以人为本，立足应用效果

新型城镇化的核心价值在于“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城市化。国家标准委发布的《新型智慧城市评价指标》中，惠民服务和市民体验分别占比37%、20%，“以人为本”亦成为评价新型智慧城市建设水平的核心指标。新型智慧城市建设应当立足于人的实际需求，发挥人的主体作用，提高人的幸福感和对城市建设的满意度。具体而言，首先应当发挥人作为城市主体的作用，培养智慧型的官员，胜任电子政府及智慧城市的建设和管理工作；培养智慧型的民众，通过听证制度、问卷调查、市长信箱等方式，自下而上参与智慧城市建设，强化政府与民众的双向沟通[12]。其次要将市民的需求作为智慧城市建设的核心，通过信息技术的应用，提升公共服务供给能力，实现公众对于城市治理的参与感、认同感。

（四）优化评价体系，分级分类推进

科学的智慧城市评价体系有利于规范智慧城市的建设，推动智慧城市的发展，我国压力型的行政管理体制之下，各类评估指标直接影响着智慧城市的建设方向。2016年12月，国家发展改革委、中央网信办、国家标准委联合发布《新型智慧城市评价指标（2016年）》是国家层面严格意义上第一次出台的评价体系，对于全国新型智慧城市建设具有基础性的指导作用。但由于各城市间经济发展水平、信息化基础条件、城市规划定位及人口、区位等方面存在差异，在实际建设中要寻求能充分发挥城市自然禀赋、符合城市定位、特色鲜明的新的发展模式。在推进新型智慧城市建设的过程中，应当首先根据城市实际条件进行分级分类，在此基础上实施标准化的评估。

（五）协调社会力量，保障资金技术

与传统城市基础设施建设不同的是，新型智慧城市建设的内容更加复杂，不仅需要长期的资金投入，更依赖于新一代的网络信息技术作为支撑。近年来，国家大力推进政府和社会资本合作（PPP）模式，在基础设施建设领域取得了一定成效。推进新型智慧城市建设需在此基础上探索政府和社会资本合作的新模式，从软件和硬件两方面加强合作，吸引社会资本为城市建设提供资金和技术的支持，实现政府和市场协同运作，从而促进项目的可持续运营。

（六）重视信息安全，构建防御体系

新型智慧城市具有信息高度集中的特点，也对网络安全提出了更高的要求。构建信息安全保障体系应当从管理和技术两方面着手。管理层面，应当完善网络信息安全立法，加强城市信息安全监管，提高全社会的网络安全意识。从业人员加强网络信息安全培训，明确责任分工与行为规范，建立监督检查和追责机制，从管理上提高风险保护能力。技术层面，首先应从宏观上对信息系统进行严格的安全域划分，对不同的安全域实施不同的安全策略，通过网络隔离技术实施边界的安全防护。微观层面，针对新型智慧城市的感知层、网络层、数据层和应用层的潜在信息安全风险应用具体的防护技术，构建全方位的深度防御体系。