运输投送法规制度体系建设的思考

张春乐 宋安琦 张星昊

内容提要：运输投送法规制度体系建设，应以党在新时代的强军目标为引领，适应国防和军队改革需要，结合当前我国运输投送工作实际，统筹谋划、整体设计、突出重点，加速构建与使命任务相适应的运输投送法规制度体系。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。新形势下，加强运输投送法规制度体系建设，对于贯彻依法治军从严治军，加快建设强大的现代化后勤，依法从严规范运输投送工作，保障强军目标的实现，具有重要的现实意义。

一、运输投送法规制度体系存在的主要问题

随着形势的发展，特别是新时代中国特色强军战略的实施和领导管理体制改革，现行的运输投送法规制度体系难以满足运输投送工作需要，亟须重塑结构、更新内容、完善体系。

(一)法规制度体系内容不够齐全

党的十九大明确提出，全面从严治军，推动治军方式根本性转变，提高国防和军队建设法治化水平。健全完善的军事法规制度体系，能为提高国防和军队法治化建设水平提供最基本的依据。现阶段，运输投送法规制度体系建设还存在一定的短板和不足，运输投送法规制度体系的发展还不够平衡，还没有达到层级分明、门类齐全、衔接配套的体系建设基本要求，难以满足运输投送建设和作战保障的需要。从新的历史使命看，党和人民在赋予我军维护国家领土、领空、领海主权和安全，坚决捍卫祖国统一的传统战略任务的同时，还赋予了我军维护新型领域安全和利益、海外利益拓展、地区和世界和平、国家政治安全和社会稳定，以及抢险救灾、安保警戒和支援国家经济社会建设等一系列新的战略任务。这些新任务必然拓展我军运输投送的职能范围。但现有运输投送法规制度缺乏与履行这些新职能任务相适应的规范。同时，在强军目标引领下的运输投送改革，加速了保障体系的重构、保障力量的重塑等，这些都迫切需要相应法规制度的引导、推进、规范和保障。但现有运输投送法规体系，还缺少这方面的门类法规制度。

(二)法规制度体系更新不够及时

党的十八大以来，我军围绕强军目标和新军事战略方针的贯彻落实，加快推进运输投送职能调整与转变，促使运输投送业务改革不断深化，使得现行的运输投送法规制度体系内容已经不能很好地规范运输投送工作。从基本职能调整看，原总后勤部军事交通运输部有综合、战备、铁路运输、公路运输、水路运输、航空运输等6个分专业组成，现调整转变为投送计划、铁路运输、公路运输、海上运输、航空运输、军事交通6个分专业。这一转变，不单纯是部门的简单调整，而是运输投送保障主体、保障客体以及相关的保障范围、保障渠道、保障内容、保障关系等发生一系列重大调整变化，要求运输投送法规制度体系的内容必须与之相适应。但现行运输投送法规制度体系的框架和内容，是建立在原总部体制的职能之上的，既不能反映运输投送机关履行参谋机关、执行机关、服务机关职能的特点，也难以满足履行新的运输投送职能所产生社会关系调整的需要。因此，根据变化的实际，更新法规制度体系势在必行。

(三)法规制度体系层级不够分明

《中华人民共和国国防交通法》（以下简称《国防交通法》）是党的十八大以后，全国人大常委会审议通过的第一部国防军事方面的法律，也是党和国家将军民融合上升为国家战略后，第一部深入贯彻军民融合发展战略的重要法律，在运输投送法规制度体系中的地位非常重要。《国防交通法》对国防交通管理体制、国防交通规划、国防交通工程设施建设、国家交通工程设施建设和民用运载工具建造贯彻国防要求作出了明确规定，为加强国防交通建设，提升战略投送能力，促进交通领域军民融合，保障国防活动顺利进行提供了强有力法律支撑。根据法规制度体系纵向位阶之间的依据原则，下位法必须依据上位法。现有的运输投送法规制度体系中国防交通方面相关的法规、规章层级的内容，还没有全面与《国防交通法》进行精密对表，还有相互冲突和矛盾的地方，不利于整个运输投送法规制度体系的和谐统一。

二、运输投送法规制度体系建设的基本构想

运输投送法规制度体系建设，应主动适应国防和军队改革需要，着眼运输投送建设管理和保障实际，在军事后勤法规制度体系框架下，统筹谋划、整体设计、系统构架，稳步实施。

（一）指导思想

运输投送法规制度体系建设，应贯彻落实习主席政治建军、改革强军、科技兴军、依法治军重大战略思想，紧紧围绕党在新时代的强军目标，适应军队领导管理体制和政策制度改革需要，在后勤改革的大背景下，按照抓整顿、抓备战、抓改革、抓规划和深入推进依法治军、从严治军的总体要求，围绕现代后勤“三大建设任务”，以运输投送建设管理和作战运输投送保障为牵引，按照重塑结构、衔接配套、综合集成、统筹规划的原则，通过立改废释并举的方式，全面清理现有运输投送法规制度体系的内容，及时健全完善运输投送改革急需的法规制度，加速构建适应新体制新形势新任务新要求的运输投送法规制度体系。

（二）总体架构

根据运输投送法规制度体系建设的指导思想，应在现有体系内容的基础上，按照三个层级、两大门类的设计思路重塑运输投送法规制度体系结构及内容布局。

纵向划分为三个层级。运输投送法规制度体系在纵向结构上，由运输投送法律、运输投送法规和运输投送规章三个层级构成。其中，运输投送法律层级，由全国人大及其常委会制定的规范运输投送事项的法律构成；运输投送法规层级，由中央军委单独或者与国务院联合制定的规范运输投送事项的法规构成；运输投送规章层级，规章层级包括军委授权军委后勤保障部与中央国家机关有关部门联合制定的规范运输投送事项的规章，以及战区和军兵种制定的规范运输投送事项的规章。

横向划分为两大门类。运输投送法规制度体系在横向结构上，由军事行动运输投送保障门类法规制度和运输投送建设管理门类法规制度构成。其中，军事行动运输投送保障门类法规制度，由联合作战运输投送保障基本法规制度、战区联合作战运输投送保障法规制度、联合战斗运输投送保障法规制度、联合作战运输投送部（分）队行动法规制度、非战争军事行动运输投送保障法规制度构成；运输投送建设管理门类法规制度，由运输投送综合法规制度、铁路运输法规制度、公路运输法规制度、海上运输法规制度、军事运输法规制度等构成。这个构想，主要是按照强军目标对运输投送法规制度建设要求设计的。即按照强军目标所确立的运输投送新体制、新职能、新使命，以战时和平时两大门类为轴线，重新梳理划分现有运输投送法规体系的门类制度内容，重新构建运输投送法规体系的横向结构及内容，以适应军事斗争运输投送准备和多样化军事行动运输投送保障的法规制度需要。

（三）基本原则

聚焦打赢、作战牵引。围绕能打胜仗这个核心目标，以军事斗争准备为基点，遵循一切为了打赢，一切为了作战的目标要求，结合运输投送工作的职能定位，在运输投送法规制度体系构建上强化为作战服务的理念，从体系的框架设计到法规文本的条款内容都要充分体现能打胜仗的内在要求和措施办法，凸显运输投送工作在作战指挥链上的地位作用，使运输投送法规制度体系能够始终为能打胜仗提供法规制度遵循。

统筹规划、整体推进。运输投送综合业务部门应该在后勤法制部门的指导下，实施科学统筹，搞好顶层设计，着眼运输投送工作专业多、涉及领域多的特点，统一组织、分工协作，在法规制度上把错综复杂的利益格局理顺厘清，切实在转换立法重心、吸纳官兵意见、规范权力运行、促进程序合法、加速综合立法等方面加大建设力度，成体系分领域推进运输投送法规制度建设。

突出重点、先易后难。依据运输投送法规制度体系结构，结合运输投送改革发展进程，区分法律、法规、规章的不同层级和具体门类，按照轻重缓急的优先顺序制定运输投送立法规划和立法项目计划。当前和今后一段时期，重点是围绕保障新体制顺畅有序运行，以影响全局、填补空白的法规制度建设为重点，尽快安排制定目前急需的运输投送法规制度，短期内无法出台的，应抓紧制定暂行规定，先易后难、急用先建，有序推进运输投送法规制度建设。

信息支撑、创新驱动。加快开展运输投送法规制度数据库及信息辅助系统的制作研发，用信息化手段提升运输投送法规制度规划计划、制定修订、贯彻实施、检验评估和信息反馈等全过程的信息管理与服务能力；紧盯国际国内法治建设发展前沿，借鉴吸收先进理念、先进经验和先进技术，大力推进自主创新，健全完善具有我军特色的运输投送法规制度体系。

军民融合、资源共享。运输投送专业的本质属性决定了运输投送法规制度呈现显著的军民融合特点，很多军民融合法规制度都需要由军队和国家联合制定，应加强军地间的沟通协调，完善融合机制，合理开放运输投送法规制度体系，充分吸收相关国家法律法规规章，适时推动重点领域运输投送法规制度转化为国家法规制度，实现资源共享，提高建设效益。

三、构建运输投送法规制度体系应重点把握的问题

加快运输投送法规制度体系建设，必须坚持兴废并举、破立并行的原则，采取切实有效措施，积极稳步推进运输投送法规制度的立改废释工作，确保运输投送法规制度体系的质量和水平。

（一）科学设计立法规划计划

立法规划计划，是对运输投送法规制度体系建设从整体上进行谋篇布局，是建立健全运输投送法规制度体系的行动依据。运输投送职能部门应当组织相关人员或委托有关机构，对运输投送法规制度体系内容进行系统论证和综合研究，在全盘考虑、充分协调的基础上，紧密结合运输投送工作的实际和发展需要，有计划有步骤地科学制订出详尽周密的运输投送立法规划计划。重点是搞清运输投送所涉及领域，哪些已经有了明确的法规制度，哪些还没有，需要哪些方面的法规制度，有什么要求。在此基础上，确定立法项目，力求运输投送法规制度体系科学完备。要根据分析评估、调研预测的情况，对建立完善运输投送法规制度体系进行系统筹划，提出总体设想，再对总体设想进行分解，区分轻重缓急，按照急用先立、缓用后立的原则，详细提出具体的实施计划，包括要制定、修改、废止哪些运输投送法规，什么时候完成，哪些单位或部门负责以及达到什么目标等。

（二）突出重点领域法规制度建设

实践中，重点领域的运输投送法规制度，实质上也是新的运输投送法规体系中重要门类制度或起支撑作用的核心法规制度。要依据法规制度体系建设规划，集中力量抓紧制定运输投送的上位法律和主要法规制度，解决整个体系建设的源泉和框架问题，使制定其他层次的法规制度有所依据并得以定位。要结合运输投送建设、管理和改革的需要，加快抓好战略投送、铁路运输、公路运输、水路运输、航空运输和交通战备等法规制度体系的配套建设。加强这些重点法规制度的制定，就能起到以点带面或以重点突破带动整个体系完善之功效。当前，在作战运输投送保障门类法规制度建设中，重点应加强联合作战、战区联合作战、联合战斗运输投送保障和非战争军事行动运输投送保障立法，为保障部队执行作战和非战争军事行动运输投送保障任务提供法律依据。在运输投送建设管理门类法规制度建设中，重点应加强运输投送正规化建设、联合投送、国防交通法规等制度建设，以确保新形势下后勤建设管理重点领域有法可依。

（三）注重调整完善现有法规制度

随着军队后勤改革的深入进行，我军运输投送使命任务不断拓展，迫切需要对现有一系列运输投送法规制度进行调整完善。修改、废止的主要方式包括：一是批量替换更新。就是对因运输投送机构改革和职能转变，所引起相关法律、运输投送法规和规章所规范的机构名称变化或机构职能微调、适用范围调整等局部内容调整修改的，应采取分类打包，批处理更换名称或职责、适用范围的方式，一揽子修改更新。二是集中修改更新。就是对因军队改革引起相关法律、运输投送法规和规章内容发生较大变化，修改内容较多，相互关联密切的，应采取综合归类、编列目录、统一计划，成批组织多门类或同系列相关内容的集中攻关性修改，确保修改的进度和质量，以大批量更新运输投送法规体系的内容，从整体上加速与运输投送改革衔接配套的步伐。三是适用解释更新。就是对因暂时无力修改，但仍然适用或基本适用的过渡性法律、运输投送法规和规章，如何继续正确适用、合法适用和及时适用的问题，作必要的解释和规定。以尽可能减少运输投送体制机制转型期间，运输投送法规适应新形势新任务可能出现的法律“断档”或“空白”。四是终止替代更新。就是对已被新法规取代的、适用情况发生根本变化的、工作终止的、规定事项完结的、生效时间过期失效的法律、运输投送法规和规章，及时宣布废止。以保持新的运输投送法规制度体系的系统完备和协调统一。

简 讯

吕梁市离石区注重提高应急行动能力

7月26日，山西省吕梁市离石区委、区政府和人武部组织所属民兵应急队伍及人武、消防官兵共计500余人，在吕梁市民兵综合训练基地举行了应急行动演练。民兵应急分队进行了防暴反恐演练，民兵综合救援分队进行了地震救援演练，区公安消防大队进行了高层建筑灭火演练。演练现场播放了区人武部拍摄的防汛抢险组织与实施录像片，展出了通信、防汛、防暴、消防和医疗救护等六大类装备器材，并组织观摩人员认真学习了装备器材的使用时机和操作方法。此次演练内容丰富、场景逼真、处置措施得当，有效检验提高了应急行动指挥决策水平，锻炼和增强了民兵应急力量实战能力。

（秦 豹 吕文清）