中国安全生产标准实施情况的调查与分析*

2018-10-09曹一鸣

中国安全生产科学技术 2018年9期

曹一鸣

(中国安全生产科学研究院，北京 100029)

0 引言

安全生产标准是贯彻实施安全生产法律法规的重要手段和技术支撑，是生产经营单位组织安全生产和监管部门监督检查的重要依据，是安全生产领域的“软法”[1]。近年来，经过有关方面的共同努力，安全生产标准工作取得了显著成效，我国的安全生产标准体系已经基本建立[2-3]。2006—2015年期间共发布了470项安全生产标准(国家标准128项，行业标准342项)，主要分布在煤矿采选、金属非金属矿山采选、石油和天然气开采、化学品生产、烟花爆竹生产、金属冶炼及加工、工贸、粉尘防爆、职业健康等行业领域，基本涵盖安全风险较大的行业领域，对保障相关行业领域的安全生产工作发挥了重要作用。2017年9月，原国家安全生产监督管理总局印发了《安全生产标准“十三五”发展规划》(安监总政法[2017]104号)，提出了加强安全生产标准宣贯和实施的工作要求[4]。为充分了解安全生产标准实施情况，本文通过问卷调查的方式，对企业安全生产标准的实施情况进行调查，在此基础上分析了我国安全生产标准实施中存在的问题及原因，提出进一步推进安全生产标准工作的措施建议。

1 调研方案设计

影响标准实施情况的因素很多，包括标准本身质量、法律法规及政策要求、实施主体的主观意识等。为找出影响标准实施情况的主要因素，本文采用情景分析法和专家分析法相结合的方式设计调研表。情景分析法又称前景描述法或脚本法,是在推测的基础上,对未来可能的情景加以分析,同时将一些有关联的单独预测集整合成一个总体的综合预测[5-6]。专家评估法是一种定性的评估方法，通过获取专家知识对研究问题作出评价，依据专家的智慧和经验进行分析和预测[7]。经专家讨论，确定反映标准实施情况的3个焦点，即标准获取情况、标准宣贯情况和标准适用情况。按照图1所设计的步骤，对安全生产标准获取、宣贯、实施过程涉及的因素进行汇总分类分析，设计安全生产标准实施情况调查表。

图1 情景分析步骤Fig.1 Procedure of scenario analysis

安全生产标准实施情况调查表分为4部分：第1部分为“企业基本情况”，包括调研企业的类别、规模、所属行业、所属省份。第2部分为“标准获取情况”，包括获取标准颁布信息及文本的3个问题：1)是否有负责收集标准颁布信息及文本的明确部门；2)信息获取有哪些渠道，在参加培训班、政府网站、部门规章、获取困难、其他等5个选项中选择，若获取困难或有其他获取渠道可在选项后注明具体情况；3)对标准条文有疑问时是否能找到权威解释，在网络平台、专家、标准发布部门等3个选项中选择。第3部分为“标准宣贯情况”，包括企业接受标准宣贯的频次、获得标准宣贯的方式、企业内部开展标准培训的情况等。第4部分是具体标准的实施情况，列出具体标准的目录，调查企业是否采用标准、不采用标准的主要原因、标准本身存在的具体问题。

参考标准实施效果评估的一般抽样方法[8-10]，结合安全生产标准自身特点，将调研的行业领域划分为煤矿、非煤矿山、化学品、烟花爆竹、冶金有色、工贸、粉尘防爆、涂装作业，选取8个行业领域的160家企业进行调研，涵盖大型、中型、小型和微型企业，企业依照《统计上大中小微型企业划分方法》(国统字〔2011〕75号)分类[11]。调查收到有效问卷156份，不同行业、不同规模的问卷回收情况如表1～2所示。

表1 不同行业企业调查问卷占比Tablel 1 Questionnaires collected from various industries

表2 不同规模企业调查问卷占比Tablel 2 The proportion of questionnaires collected by enterprises of different sizes

2 调研结果分析

2.1 标准获取情况

企业是否有明确的部门负责标准收集工作是反映标准获取情况的一个重要标志。分别按大型、中型、小型和微型4种企业规模类别，统计设置有标准收集部门的企业数量占比，结果如图2所示。调查表明，不同规模企业对于标准工作重要性的认知程度存在较大差异。33%的大型企业设置了专门部门或人员开展标准收集工作，通常由企业安全管理部门作为安全生产标准收集的主责部门，负责收集通用或综合类标准，各专业部门负责收集本专业领域相关的安全生产标准并将相关信息报送安全管理部门，安全管理部门定期汇总、更新标准目录。中型、小型、微型企业开展标准收集工作的比例则依次降低，反映出加强中小企业标准实施工作尤为重要。

图2 设有标准收集部门的企业占比Fig.2 Enterprise in different size with standard collection department

企业收集标准文本主要通过以下渠道：政府部门的官方网站、标准培训班或研讨班、政府部门发布的规章或文件。79%的企业反映标准获取存在困难，主要原因是获取标准颁布信息和标准有效版本的渠道不畅通，一是政府官网上仅能获取部分标准文本；二是非政府官网上获取的标准文本无法确定是否最新的、现行有效的版本；三是不能确定获取的安全生产标准是否齐全。

2.2 标准宣贯情况

调查显示，多达21%的企业反映安全生产标准宣贯不到位。主要原因是缺乏政府部门推动、宣贯经费不足、宣贯途径单一等。另外，有些企业标准意识淡薄，参加宣贯培训的积极性也有待提高。

在企业内部培训中，大、中型企业多数重视标准的内部培训工作，77%以上的企业可以做到1年开展1次安全生产标准相关培训，一般与安全生产法律法规、安全生产知识、企业安全生产规章制度或操作规程等培训合并进行；而小、微型企业能够做到1年开展1次标准培训工作的比例仅为13%。

在实施标准过程中，对标准理解有疑问时，多达40%的企业反映难以得到权威解释，获得解释的渠道最多的是网络平台，其次是咨询专家，再次是标准发布部门。

2.3 标准适用情况

按企业规模和所属行业统计标准采用率，结果如表3所示。各行业标准采用率为92%～98%，大、中型企业的采用率高于小、微型企业，平均采用率为95%，反映出安全生产标准总体上实施情况良好。有些标准由于标准条款内容存在问题而导致企业无法实施，主要问题包括：标准条款内容脱离企业实际情况，可操作性不强；标准技术指标过高，企业现有技术水平无法达到；标准彼此之间存在交叉、矛盾；标准条文用语晦涩难懂，企业人员难以掌握。

表3 标准采用率统计Tablel 3 Statistical tables on the use of standards %

造成标准质量不高的原因，一是标准制修订工作需要进行大量的调查研究、必要的实验和分析，需投入大量的人力和资金，但长期以来，标准制修订经费严重不足，相关技术研究薄弱；二是标准制修订过程中征求意见不充分，部分安全生产标准在制修订过程中未充分征求生产经营单位、监管部门、科研单位、检验检测单位的意见，导致标准可操作性不强或者指标设置不合理。国际上标准制定过程中会吸纳本行业领域具有代表性的成员，经讨论或博弈后投票表决，故其标准体系具有较强的操作性、通用性和指导性；三是标准复审工作不到位，不能及时修订存在问题的标准，而国际上标准定期复评周期一般不超过5a。

3 建议措施

1)建立安全生产标准信息共享与咨询服务工作平台。标准颁布后，首先需要确保相关企业了解到颁布信息，即“知标准”。应建立安全生产标准信息共享服务网络平台，使得安全生产相关标准的文本、释义可以通过网络免费下载。公众可以通过相关网站方便获取安全生产标准的颁布信息、标准文本内容及释义。对标准条文理解有分歧时，也可以获得权威的解释。

2)建立标准宣贯长效工作机制。标准管理部门应出台相应政策，加大宣贯经费支持力度，推进标准宣贯工作。标准制定部门、标准编制单位可以使用现场宣讲研讨、网络信息平台、微信公众平台等多种渠道和方式开展标准宣贯工作。应鼓励安全生产服务机构为企业安全管理中正确运用标准提供咨询与指导。操作性标准应简明、具体，为便于企业生产经营人员和监管执法人员学习和掌握标准，标准出台的同时应发布标准释义和配合执法需要的检查表。企业特别是中小企业应主动收集标准，加强标准培训，依据标准开展生产经营活动。

3)优化工作程序，提高标准质量。完善标准制修订程序，从源头上解决标准结构不合理、标准交叉等问题。标准制定过程中，应充分、广泛征求相关方意见，提高标准的可操作性。建立标准问题反馈机制和实施效果评估机制，完善标准复审机制，及时修订标龄过长、存在问题的标准。