全面深化改革顶层设计与基层探索互动机制

_张 克

顶层设计与基层探索互动是以习近平同志为核心的党中央推动全面深化改革的重要工作方法。十八届中央全面深化改革领导小组第七次、第十三次、第十七次、第三十五次会议四次专题研究部署推进顶层设计与基层探索互动，习近平总书记多次强调要“鼓励不同区域进行差别化探索，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用，及时总结经验推动制度创新”。本文在总结历史经验基础上，全面梳理党的十八届三中全会以来顶层设计与基层探索互动的基本规律，提炼中国特色全面深化改革方法论，为完善中央与地方改革互动机制提供政策建议。

一、改革开放40年来顶层设计与基层探索演进

一部中国改革开放史，也是改革顶层设计和基层探索互动演进的历史。自1978年以来，我国改革经历了从“摸着石头过河”到经济体制改革顶层设计再到全面深化改革三个阶段。

（一）“摸着石头过河”时期

改革开放初期，中央秉持“摸着石头过河”的改革方法论，尊重人民群众和基层首创精神，将家庭联产承包责任制、经济特区等领域试点取得的改革经验上升为顶层设计，促进了改革开放由点及面、全面推开。1982年习近平同志在河北正定工作时，推动家庭联产承包责任制试点在正定落地，为农村改革顶层设计探索了有益的基层经验。这种“摸着石头过河”的方法论强调从干中学、在学中干，有效降低了改革的信息成本和决策风险，调动了各类改革主体的积极性。

（二）经济体制改革顶层设计时期

1982年，全国人大决定设立国家经济体制改革委员会，为经济领域体制改革顶层设计与基层探索互动提供了组织保障和协调机制。国家体改委是新中国历史上第一个专门负责经济体制改革的决策中枢机构，承担改革的理论创新、总体方案设计、协调各方利益和组织试点的职责。国家体改委（体改办）在存续的近二十年间主导了多项影响深远的改革，对建立社会主义市场经济体制，科学设计国企股份制、财税金融等领域改革方案起到了重要推动作用。

（三）全面深化改革时期

党的十八大以来，党中央高度重视全面深化改革方法论，赋予了顶层设计与基层探索新的时代内涵。习近平总书记多次指出，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”，“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。2013年以来，中央全面深化改革领导小组在各领域部署开展了一系列重大改革试点，为顶层设计探索了一批可复制可推广的经验。自由贸易试验区、国家监察体制改革试点、全面创新改革试点、司法体制改革试点等等，一项项重大改革从易到难、从小到大、从外围到核心、从增量到存量积极稳妥推进。通过顶层设计与基层探索相结合，全面深化改革各项决策部署进展顺利，形成了一大批改革理论成果、制度成果、实践成果，主要领域改革主体框架基本确立。

二、全面深化改革时期顶层设计与基层探索互动的基本规律

习近平总书记在十八届中央深改组第七次会议上强调，“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。实现顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，既需要发挥顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用，也需要及时对基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律进行总结提炼升华，在更大范围推广行之有效的制度创新。系统总结全面深化改革时期的改革实践，可以将顶层设计与基层探索互动机制归纳为三种主要模式。

（一）“规划—试点”模式

“规划—试点”模式是指由上级主导改革方案的规划设计，选择若干地区或行业开展分类分层试点，并对试点全程进行监督和指导，适时吸纳试点有益经验优化顶层设计，在更大范围内推进改革。这一模式的适用范围主要包括事关全局的重大改革事项、需要突破现行法律法规的改革事项和矛盾问题较为复杂需要统筹协调推进的改革事项等。在实践中，上级机关通常会有意识地根据经济社会发展水平、东中西部差异等因素选择多个地方分别承担试点任务。改革方案设计一般由上级机关主导，试点单位具体执行改革方案。根据改革方向和实施路径的明确程度，可分为验证型试点和探索型试点。“规划—试点”模式近似于一场控制性实验，通常有明确的试点评估反馈机制和试点期限。试点期限届满后上级需要对基层探索情况进行系统评估，在总结问题、吸收经验基础上最终形成全局意义上的改革决策部署。在全面深化改革进程中，国家监察体制改革就是“规划—试点”模式的典型案例。

归纳而言，以“规划—试点”模式推进改革具有四大优势。首先，分散改革风险。重大改革事项往往牵涉面广、触及利益深，在顶层规划下进行先试先行能够将改革可能产生的政治、经济、社会等各类风险控制在试点范围内。其次，减少决策阻力。一些争议较大的改革事项通常面临决策阻力，试点有利于搁置争议、寻求共识，在实践中整合各类改革主体意见，提高顶层设计的决策效力。再次，降低试错成本。一些技术或利益较为复杂的改革事项难以毕其功于一役，推动局部试点与顶层设计及时互动能够有效避免改革“翻烙饼”，将因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误导致的沉没成本降到最低。最后，形成示范效应。上级通过肯定和推广试点地区符合实际、行之有效的经验做法，在全国树立勇于探索改革创新的先进典型，对其他地区起到了一定的示范效应。

但也应看到，“规划—试点”模式对试点绩效评价的科学性和精准度要求较高，一些试点地区形成的所谓“经验”并不具有复制推广可能性。从客观方面看，上级有意选择的试点地区一般经济基础等条件较好，成功经验往往具有特殊性，难以为其他区域学习借鉴。从主观方面看，试点地区容易产生心理学上的“霍桑效应”，即意识到了自己是被精心挑选的试验对象，进而加倍投入资源推动改革以博取政绩，这种短期行为下生成的改革经验无法在更大范围内复制推广。

（二）“请示—授权”模式

“请示—授权”模式是指下级根据实际工作需要在上级大政方针指引下自行设计改革方案，报送上级审批授权后执行，上级有选择地对行之有效的地方经验予以复制推广。“请示—授权”模式主要针对一些下级机关需要突破权限的改革事项，多采取“一事一授权、一地一授权”的做法。在此模式中，下级机关是推动主体，承担设计、论证改革方案的职责，上级机关根据下级的请示研究决定批准授权，为改革提供合法性来源。针对多个下级申请同类改革事项，上级通常只会选择一到两个予以授权，赋予试点地区较大的改革自主权，一般不进行大规模比较性试点试验。“请示—授权”模式在改革事项和试点地区选择上具有相对特殊性，常见于各类经济特区、试验区、高新区、开发区等承担综合改革任务的地区。党的十八届三中全会以来，海南、宁夏两省（区）“多规合一”改革试点是“请示—授权”模式的典型案例。

“请示—授权”模式的主要优点在于有效平衡制度刚性和多样化治理需求，采用“一事一授权”的方式对特定改革事项进行灵活处理，有利于提高改革探索的运行效率，在事权责任划分相对模糊的条件下为地方创新提供合法性支持。然而，这一模式在实际运行中容易导致改革责任模糊化，决策议事协调机构、改革专项小组、改革牵头部门之间缺乏严格和清晰的权力边界划分标准，加强顶层统筹规划和赋予地方更多改革自主权之间存在一定矛盾，改革创新“一收就死、一放就乱”的循环往复现象难以避免。此外，“请示—授权”模式下探索的试点经验通常具有高度地域性特点、普适性不足，上级和其他地区提炼可复制推广普遍规律的转化效率不高。

（三）“自主—吸纳”模式

“自主—吸纳”模式是指下级在权限范围内自行探索行之有效的改革经验做法，通过各种渠道被上级机关发现并总结升华，最终吸纳为顶层设计在更大范围推广。现阶段这一模式主要适用于地方根据实际需要在不突破现行法律法规和权限的条件下推进的行政管理、公共服务和政务流程优化等工具性改革事项，政治和社会风险较低。事实上，改革开放历史上大部分上升为顶层设计的改革经验都属于“自主—吸纳”模式的产物，这些基层探索没有渠道接受顶层规划的指导，也没有向上级申请专门授权，而是地方因地制宜根据实际需要自主探索完成的，甚至许多地方改革创新在初始阶段并无复制推广主观意愿。上级通过内部信息报送、媒体宣传、智库专家咨询等方式了解掌握地方自主探索的好经验、好做法，经过多维度考察研究后将其中可复制推广的改革理念、方法和具体路径上升为顶层设计。近年来，浙江省探索的“最多跑一次”改革、福建三明市探索的三医联动改革是“自主—吸纳”模式的典型案例。

“自主—吸纳”模式中上升为顶层设计的基层改革创新经验多以解决实际问题为导向，经过不同区域地方自主学习实践和多层级改革主体反复甄别，对特定领域改革具有较高的复制推广价值。但是，由于这一模式中上级未在地方创新实践的事前和事中介入，不可避免地导致改革经验的系统性、整体性、协同性不足，一些需要综合配套、前后呼应、上下联动的改革事项亟待加强系统集成。

三、完善顶层设计与基层探索互动机制的路径选择

党的十九届三中全会决定启动深化党和国家机构改革，标志着全面深化改革进入一个新的历史阶段，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革任务的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出。新时代全面深化改革迫切需要不断改进和完善中国特色改革方法论，建立起更为科学有效的顶层设计与基层探索互动机制，以逢山开路、遇水架桥的决心将各项改革任务部署进行到底。

（一）完善顶层设计与基层探索互动的组织协调机制

全面深化改革既要坚持党的集中统一领导，提升改革的整体性、系统性、协同性，也要激发顶层设计与基层探索互动中各类责任主体的主动性、积极性、创造性，实现各司其职、各负其责、有序协同。决策议事协调机构要总揽全局、协调各方，起到把方向、谋大局、定政策、促改革作用；专项小组主抓统筹部署和督察落实，对一些关键性改革牵头组织制定方案；牵头部门具体负责改革的统筹协调、拟定方案、利益整合和督促落实；试点单位承担具体改革任务实施工作，及时向上级汇报改革的进展、经验和问题。应当综合运用顶层设计与基层探索互动的三种主要模式，对重大改革坚持规划引领、试点先行，对单项和区域性改革坚持于法有据、充分授权，鼓励地方结合实际在关系群众切身利益的方面积极探索优化管理服务改革。完善各层级改革试点的启动、运行和退出制度建设，统筹推进具有关联性、协同性和互补性的改革试点，对配套综合性强的改革加强系统集成，定期清理规范任务进展缓慢、到期没有完成的试点项目。

（二）完善顶层设计与基层探索互动的激励约束机制

科学有效的激励约束机制是全面深化改革的重要制度保障。习近平总书记曾指出，各级领导干部要“既当改革促进派、又当改革实干家”。在用人导向方面，应当旗帜鲜明地鼓励基层创新，形成“改革者上、不改革者下”的选人用人思路，把敢于担当、攻坚克难、主动承担试点任务的干部用起来，及时总结推广地方创新做法，增强改革一线干部的责任感、使命感和荣誉感。在队伍建设方面，配齐配强各级改革工作力量，不断创新干部教育培训的内容和方式，搭建改革经验的分享交流平台，培养更多改革的行家里手和骨干力量。在考核评价方面，加大改革创新在干部考核和选拔任用中的权重，引导各级干部树立“功成不必在我”的改革政绩观，加快推进改革试点容错纠错机制顶层设计，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向。在督察问责方面，对改革试点工作既督任务、督进度、督成效，也察认识、察责任、察作风，及时发现总结基层创新举措和鲜活经验，以点带面推动改革落地。在宣传引导方面，尊重基层首创精神，宣传推广基层创新典型事例和人物，在全社会形成想改革、谋改革、善改革的良好氛围，凝聚起推动改革的强大气场。

（三）完善顶层设计与基层探索互动的绩效评价机制

对改革试点和创新进行绩效评价是顶层设计与基层探索互动的关键环节。地方试点和自主探索的改革经验能否在更大范围内复制推广，直接取决于改革的绩效评价体系是否科学合理、运行高效。首先，健全改革试点经验可复制推广的绩效评价标准体系。聚焦改革试点经验的可复制性、可操作性、可持续性和可适配性，以“是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感”作为改革成效的评价标准，从群众立场看改革到底办成了多少民生大事，解决了多少痛点堵点问题。其次，改进和优化改革试点绩效评价方法。加快建立更加成熟定型的改革试点评估制度，综合运用反事实计量模型、走访调研、问卷调查等主客观相结合、定量定性相结合的评价方法，提炼剥离“政策红利”和“光环效应”后的试点经验规律。再次，全面建立改革试点第三方评估制度。采用政府购买服务等方式委托第三方机构对人民群众和企业感知度较高的改革任务进行独立评估，重点评估改革试点的执行情况、实施效果和社会影响，相对客观地总结经验、反映问题、提出改进建议。最后，对改革试点绩效评价结果加强分类指导。对多方评估证明行之有效的经验做法，及时总结提炼、完善规范，在更大范围内推广；对改革试点中发现的新情况新问题畅通反馈机制，优化政策设计，提高改革试点实效性；对进展缓慢、执行不力的改革试点，深刻查找原因督促整改落实，情节严重的依法启动问责程序。

（四）完善顶层设计与基层探索互动的推广运用机制

实现顶层设计与基层探索良性互动，要不断提升改革试点经验推广运用机制的有效性。习近平总书记在十八届中央深改组第八次会议上总结上海自贸试验区经验时强调，“我们在这块试验田上试验培育出的种子，要把这些种子在更大范围内播种扩散，尽快开花结果，对试验取得的可复制可推广的经验，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国推广的要推广到全国”。增强推广运用机制的操作性和针对性，一方面要建立和完善中央顶层设计对地方试点经验的指导吸纳机制，加强中央和地方、部门条块之间的改革试点经验复制推广渠道建设，将行之有效的好做法好经验及时转化为制度规定。另一方面，要倍加珍惜和重视地方和基层自主探索创新取得的有益经验，鼓励其他地区学习先进地区创新做法并因地制宜地进行创造性转化。此外，要特别注意甄别地方创新中的“盆景效应”，明确部署改革试点任务和目标，引导试点单位进行实质性的制度创新，避免再走发帽子、争政策、要资金、搞项目的老路。最后，在推进全面依法治国进程中实现顶层设计与基层探索互动模式的法治化，确保重大改革试点于法有据，适时推动改革试点成熟经验上升为法律法规。