北京公共资源交易 “放管服”改革的思考

施昌奎 杜治斌

改革背景

2015年8月，国务院办公厅发布了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，明确提出了整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市场，建立统一的公共资源交易平台的要求。2016年8月，为了进一步落实国办63号文的精神和要求，国家发展改革委会同工业和信息化部、财政部等14个部门联合颁布了《公共资源交易平台管理暂行办法》，进一步对公共资源交易平台运行、服务和监督管理提出规范要求。2016年9月，北京市人民政府办公厅发布了《北京市整合统一规范的公共资源交易平台实施方案》，提出了用现代信息技术打造全市统一的公共资源交易平台体系设想，将各部门和16区分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等系统整合起来，并将户外广告设施使用权、排污权、碳排放全、医药集中采购等纳入统一平台系统。顶层设计的日臻完善为北京市公共资源交易领域体制机制创新奠定了基础，北京市公共资源交易领域在平台整合、专家管理和诚信机制上都取得了突破和创新，但与十九大报告中提出的“转变政府职能、深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”要求相比还有不小差距，还存在着交易市场分散设立、重复建设、市场资源不共享、运行不规范、透明度不够、收费不规范、监管不到位等问题，这些问题阻碍了北京公共资源交易市场的健康发展，亟待通过体制机制创新来解决。

现状特点

以线上整合为主。北京的平台整合，基本以信息化整合为主要特色，仅对规模小、场所设施落后、信息化和透明度低的交易场所进行了物理整合（综合分平台）的特色，正确把握了“平台整合”的内涵，即，平台整合不能理解成简单的场所、机构、人员整合，而是要建立起统一制度规则、共享的信息系统、规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监管部门等提供综合服务。平台整合要坚持统分结合，整合推进中要对各领域公共资源交易作出普遍性规范，同时要考虑各领域交易的差别性要求。平台整合要利用好信息化手段，以电子信息系统实现交易全流程公开透明，推进公共资源交易信息和信用信息等数据资源交换共享。不搞有形市场，避免了重复建设，避免了物理场所的过度集中带来的不经济因素。

专家资源整合较为完善。北京市发展改革委牵头会同市人力资源社保局及有关行业主管部门自2007年以来整合了全市各行业、各领域的评标专家资源，建立了全市统一的北京市评标专家库，开发建设了北京市评标专家库管理系统（https：//zjk.bjztb.gov.cn/）。2016年初完成了专家库系统二期建设，实现与市公共资源交易公共服务平台互联互通，初步实现了招标公告（资格预审公告）发布、评标专家随机抽取、中标候选人公示、中标结果公示等招标投标全流程管理。目前，本市评标专家库入库专家15000多人，涵盖了建设工程、政府采购、土地使用权、医疗器械与药品采购、铁路工程等各类招标采购活动所需要的评标专家资源。

分平台的体制多样。北京的四个市级平台，管理体制都不相同。工程建设分平台是自收自支事业单位，政府采购分平台是全额拨款的参公管理的事业单位，综合分平台将以政府购买社会服务方式委托社会机构来运营，北京市土地储备中心属于北京市国土局直属事业单位，北京市产权交易所、北京软件和信息服务交易所和北京文化产权交易中心均属于国有或股份制企业。这些不同的方式，是历史遗留下来，也说明是市场选择的结果。从调研访谈来看，自收自支和市场化运营的两个分平台目前运转正常，业务量非常饱满，工作人员干劲足，而政采分平台非常担心自己的未来，员工的上升通道少，工作积极性和饱满度要差些。采取何种运营方式，其实就是交易平台成本谁来分担的问题。交易成本分担问题决定着交易平台的单位性质，而单位性质影响交易平台的发展方向，进而影响公共资源交易体制改革是否彻底。现在我国公共资源交易平台的成本分担分为两类：一是社会公众分担方式，即交易平台为参公管理事业单位或财政核拨事业单位，不收取交易费用，由财政承担日常运营费用，而税收是由财政收入的主要来源，因此交易成本由社会公众分担。这种分担方式能切实减轻市场主体的负担，但不符合《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》中“谁使用，谁付费”原则。此外，交易平台信息化建设过程中，资金投入量大、时间紧迫，但财政资金使用审批严格、流程復杂、办理时限较长，平台的发展易受制约。而且在引进人才方面，此类事业单位受严格管理，交易平台难根据自身发展需要吸引高层次人才，导致缺乏创新动力。二是交易主体分担方式，即交易平台为自收自支事业单位或企业性质，按照“谁使用、谁付费”的原则向交易主体进行服务收费，维持平台运营。这种分担方式能最大限度地保证系统建设维护、场地和服务水平，激发人才的创造力，促进平台跨越发展，优化资源配置。但乱收费现象频发并难以遏制，加大了交易主体的负担。

交易电子化率较高。北京在公共资源交易领域的技术化手段，尤其是电子化和信息化水平一直是全国领先的，建设工程分平台、国有产权分平台、政府采购分平台利用“互联网+”技术手段助推信息资源整合，通过电子交易服务平台，为交易主体提供高效、便捷的服务，如信息查询、资料提交、远程提交专家抽取申请、结果公示等服务。如北京市产权交易中心，已实现全部电子化交易，且交易系统丰富、网络竞价系统完备，有网络竞价及动态报价系统，为交易主体节约时间、提供便利。2017年3月制定出台了《北京市建设工程电子化招投标工作实施方案》，在建设工程施工项目中实现了招投标全过程电子化。在全国率先实现了“三个覆盖”，即：市区两级电子化招投标全覆盖，施工、监理、材料及货物等采购种类全覆盖，招投标交易监管服务流程全覆盖。电子化投标使投标全过程实现了无纸化在线交易，文件备案等监管服务事项均实现了全程网上受理、网上审批、网上办结。真正实现了“让数据多跑路，让企业少跑腿”，对减轻企业负担、简化招投标程序、规范市场秩序、完善监督管理、提升服务水平等都具有积极的促进作用。

对策建议

设立北京市公共资源交易监督管理局，行使对北京市公共资源交易领域的综合监管职能。整合建立统一规范的公共资源交易平台已经在全国铺开并取得了明显的成效，绝大多数地方选择的是“一委一办（局）一中心”的组织架构和运行机制。从实践来看，成立公共资源交易监督管理局（或办公室）强化了公共资源交易监管，优化了决策权、执行权和监管权的协调与制衡的权力运行机制，有效地防范了公共资源交易领域的廉政风险。根据“放管服”改革的需要，借鉴湖北省、合肥市等多地设立公共资源交易监督管理局（办）的经验，设立北京市公共资源交易监督管理局（正局级单位），主要职能：（1）贯彻执行国家公共资源交易的法律法规和方针政策。参与起草全市公共资源交易的规范性文件、相关制度和管理办法；组织拟订公共资源交易规则、交易目录、交易流程。（2）推进、指导、协调、监督全市公共资源交易工作。牵头整合建立统一规范公共资源交易平台；指导和规范全市公共资源集中交易集中监管工作；负责对进入市公共资源交易平台的公共资源交易活动进行现场监管。（3）会同有关部门建设和管理全市统一的公共资源交易综合评审专家库，推进公共资源交易信用体系建设和网络信息化建设。（4）承担对行业主管部门履行公共资源交易监管职责的督查工作。负责对进入市公共资源交易平台的行政审批、公共资源交易活动等事项的投诉举报的承办、转办和督办工作，会同有关部门查处违规、违纪、违法行为。

加强综合分平台建设，逐步将工程建设项目招标投標、政府采购和国有产权交易以外的所有分散平台都纳入到综合分平台中来，实现“物理集中”和“化学整合”双目标。《北京市整合建立统一规范的公共资源交易平台实施方案》（京政办发〔2016〕9号）明确指出：依托市政务服务中心，组建市公共资源交易（综合）分平台，为土地使用权出让、交通、水利、能源、信息化工程、勘察设计招投标等交易活动提供服务。但到目前为止，还有部分应进未进的交易活动存在。我们建议：按照应进必进的原则，首先要将9号文规定的应进而未进的交易纳入进来，然后在逐步将特许经营权、户外广告设施使用权、排污权、碳排放权、医药集中采购等其他各类公共资源交易纳入综合分平台体系。平台实行管办分离，运营采取政府购买社会服务的委托代理方式，开展社会第三方评价监督机制，营造规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易市场环境。

完善综合分平台的政府购买社会服务实行委托运营机制，积累和总结管理经验，为公共资源领域“放管服”改革的社会化和市场化奠定基础。在综合分平台创新政府购买社会服务实行委托运营机制的过程中，要对契约的风险进行科学的论证和管理，契约的长短要要依据社会发展和市场变化情况而决定，既不能太长，也不宜过短，在目前形势下3年中期合同较为适宜。在合约条款的拟定过程中要考虑经营过程中的可能发生的潜在风险，加强过程风险管理，提高运营效率，实现共赢目标。要对综合分平台政府购买社会服务实行委托运营机制的创新做法进行总结和分析，对经营过程中出现的问题及时进行修正，在取得成功经验之后，逐步在政府采购等其他领域推广使用。

构建北京市监察委员会主导的公共资源交易综合监管体制，完善综合监管和行业监管机制，推进信息化建设，加强职能监管，促进公共资源交易市场健康发展。北京市公共资源交易管理局负责设计构建北京市公共资源交易综合监管体制，实施综合监察、行业监管、资金监视、媒体监督和公众参与的综合监管体系。北京市公共资源交易综合管理局对行业主管部门的公共资源交易管理职责实施年度考评，考评结果与职务晋升及工资收入直接挂钩。加快信息化建设步伐，实现“网上全公开、网下无交易”的现代化电子交易系统，实现电子交易系统实时向监管系统推送数据。建立交易数据自动对比分析机制，开展监控预警，打通与审计、税务、行业主管和综合监管部门的横向纵向联系，实现远程实时在线监督，提高智慧监督水平。建立和畅通媒体监督和公众参与的渠道，进一步提升政府公信力和执行力。

（作者：施昌奎，北京市社会科学院管理研究所所长、研究员；杜治斌，北京市政务服务管理办公室公共资源交易服务处处长）