超越“指定代表”和“随机抽样”:中国社会主义复式协商民主的程序设计

韩福国

(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海200433)

1 社会主义协商民主核心议题的确认:从理论论证到可操作化程序

改革开放40年来,随着社会结构多元化以及人口大规模流动、公共事务增多的同时,中国共产党也大力推进政治体制改革,民众参与意识也逐渐增加,因此政治协商重新出现在国家生活中,社会治理中“协商民主”的基层实践案例也日益增多,与国际上的“协商民主”开始了理论互动与实践对话[1]。尽管在概念上有不同认知,但经历了多年的中国操作实践与理论界定之后,协商民主已成为中国社会主义民主的主要构成部分:十八大提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”[2];十九大报告从政治高度上确认“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[3]。这样一来,关于社会主义民主的两个组成部分(见下图1所示)就日益凸显出来:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国,这两种民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互补充、相得益彰的,共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[4]

这说明完善社会主义协商民主制度顺理成章地成为中国社会主义民主建设的一个核心议题,而协商民主在各个层面和领域均成为一个制度创新焦点。中国对协商民主寄予可赋予代议制民主新活力的期望,参与者在协商沟通中加深对公共事务本身以及对他人立场的了解,从而对自身立场进行反思,寻找大家审慎思考后的“最大公约数”,同时保留各自的分歧。在中国政治语境下,政治协商是中国国家建构过程中中国共产党进行政治谈判与协商时一直倡导的理念。而在现有的政治框架下,“社会主义协商民主”在中国社会治理中的政治诉求就是:把民主的协商精神作为社会主义政治民主有效发展的资源培育出来,在民主发展中强调社会协商而非简单的群体对抗,从而实现政治民主有序的持续推进,进而实现“国家治理体系和治理能力现代化”这一根本诉求。

图1 社会主义民主的具体组成结构图

因此,中国协商民主在制度特征和实践结构上就形成一个独特的政治功能:从上往下看,它是一个强调政治协商以超越竞争性民主的国家制度性设计;从下往上看,它则是一个注重多元民意征集的实践程序。所以,协商民主对于中国社会主义民主政治发展的制度意义在于,它是选举程序完成后实现有效治理的重要方式。这也是我们经常提及的中国民主具有比较优势的支撑点之一。从民意征集的实操性而言,其程序是否可操作化构成协商民主制度发展的关键议题,这在一定意义上超越了理论上无休止的讨论,否则,民主理论的检验就失去了可以评判的载体。

所以,时至今日,关于协商民主的重要意义已经不是理论和实践关注的核心问题,始终困扰我们的是“如何实际操作社会主义协商民主”,即十九大报告提出的核心命题之一——如何“形成完整的制度程序和参与实践”,“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[3]。否则,社会主义民主的两个构成部分(选举民主与协商民主)的完整性就无法保证,社会主义民主的优越性就无法通过完整的“参与实践”和科学程序方法体现出来,而所谓的民主优劣争执议题也就只能停留在口号式的争论上。因而协商民主要解决中国国家治理的诸多议题,就需要一个科学化程序的支撑,否则无法有效地发挥社会治理的决策效果,无法形成制度演化的持续性,社会主义协商民主也就偏离原有的制度设计本意。

2 协商民主实践的局限性:“随机抽样”和“指定代表”

审慎讨论是协商的本质要义,避免意见片面化和态度极化;而决策参与则是民主制度的核心。因此,协商民主有两个明确的支撑点:一是充分的意见协商,二是协商后的民主决策。只有民主而无充分协商的“不完整的民主”,容易造成政治极化或者“多数人的暴政”,所以协商民主直指充分而合理的协商——协商中的意见自由表达和协商后的民主决策。只有意见协商的过程,而无民主的决策,这是“民主化协商”而不是协商民主,它既不是社会主义的协商民主,甚至都不及西方国家的协商民主,因为其核心目标——“审慎的多数统治”无法实现[5]。关键问题在于:协商民主这两个支撑点依赖于第一个起始环节——参与者的选择程序。如果在参与者选择上无法实现科学性和合理性,那么其后的协商程序就失去了意义。西方国家的协商民主参与者选择程序基本上是基于“随机抽样”的方法,其基础是政治参与的匀质化和参与自由,但是它无法吻合目前中国政治参与的社会结构基础;国内协商民主的路径依可能多是“指定代表”或者“邀请代表”,而指定与邀请的方式又有无法实现“沉默的大多数”的意见整合的可能性。

2.1 国外协商民主实践的困境:随机抽样导致代表性不足

在过去几十年中,协商民主迅速从一个“理论宣言”变成了“可实践的理论”。从世界各国实践来看,协商民主基本上会在三个层面的不同领域(国家制度、特设论坛、公共领域)得到实践,但各有不同特点与运作方式[6]。基于其竞争性民主的长期实践,国际社会实践的核心都强调两个操作程序要素,即审慎商议和决策参与,从而能“达成知情决策”与“审慎的多数决策”[7]65-94。从欧美国家等设计的不同协商民主实践形式来看,共同点在于邀请民众参与到公共决策的讨论中来,例如美国新英格兰地区一直持续至今的乡镇议会,冰岛公投修宪,日本解决能源与环境政策、食品安全以及养老金等诸多问题。

西方国家协商民主偏好于使用“随机抽样”的方法来选择参与者。这种随机选择参与者的程序本质,是坚持“协商民主”一直倡导的参与者平等理念。它与充分且平等的协商过程一起,构成了协商民主的“一体两面”[8]1-4,所以西方国家实践协商民主的过程中,基于随机抽样和自愿报名中的“抽选”方法,成为实际操作的主流方式之一。有一些学者①例如Carson and Martin(1999);Leib(2005);Sutherland(2008);McCormick(2011);Stone(2011).支持抽签的方式选择参与者,但随机抽样在理论上比抽签更有公平性。如果所有的民众都有均等的参与动机,那么抽签也就具有了随机抽样的功能,但事实上民众的参与动机是不均等的。

一般而言,即使是随机抽样的社会民意调查,调查到的信息基本上是“民众所想”,仍然不是协商民主所要求的“协商后的民意”,因为协商民主想得出的是“民众将会如何去想”,达到费什金(James S.Fishkin)所认为的掌握充分信息且经过审慎而理性沟通后的民众所想。费什金重点区分了参与式民主与协商民主,突出强调了协商民主的实践功能,并没有强调政治参与前提条件的问题,因为其隐含的前提是欧美国家的政治参与基本上是均等的,通过随机抽样,邀请不愿意表达的公民参与到政治活动中来,能实现西方民主境况下的参与扩大[7]65-105。

但也正是在这一点上,费什金与布鲁斯·凯恩(Bruce Cain)等人在随机抽取的公民参与意愿与能力上产生了分歧。凯恩认为,在费什金组织的“加州政改”的协商民意测验中所随机抽取的一些参与者,其参与能力值得考量。随机抽样不能回答的一个值得深究的问题就是,这些被抽样出来的个体公民是否拥有资源、动机和能力去实践这些新的公民机会?如果没有,这对协商民主有什么意义?随着互联网持续为公民与政府互动提供新奇的方式,这些问题变得更为重要[8]7。由于“大多数公民没有时间、没有精力、没有意愿去处理复杂的公共政策议题”,因此“扩大公民参与只是简单地增加了组织良好的积极行动者的权力而已”[9]。他的观点是重新提倡精英审慎决策观——“扩大民主参与度只会引来更多有组织的政治活动家。解决之道应该是减少某些民主化方案,但没人敢公开呼吁削弱民众参与度或降低政府透明度。”[9]因此,在参与条件比较公平的前提下,随机抽样仍然存在着诸多争论,尤其是参与能力不均衡的结构化问题,这是国外协商民主程序设计一直面临的“随机抽样”困境。

2.2 中国协商民主实践的困境:指定代表导致出现民意偏差

《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出了一种“理想而全面”的协商机制,各个层面和地方如何具体地实践它,构成社会主义协商民主的具体展开内容。综而观之,当下中国协商民主的多元实践形式主要包括:商议性民意调查、共识会谈、公民论坛、调停、创造权与全民公决、公民小组和公民顾问团、民主评议会、民主恳谈会和互联网公共论坛[10]68-89、市民论坛[11]、城市社区“三会”制度(听证会、协调会、评议会)[12]、民情沟通日[13]、立法听证[14]、参与式预算②关于参与式预算的案例研究,可参见林慕华.参与式预算中的群众议事员:舞台、角色与演绎——基于盐津案例的实证研究[J].公共行政评论,2014(5);王自亮,陈卫锋.参与式预算与基层权力关系的重构——基于浙江省温岭市新河镇的个案研究[J].地方财政研究,2014(4).,有学者把“民主恳谈会”称之为“中国式公民会议”[15]。但大多数人认为协商就是一种简单的民众参与,把协商民主看成参与式民主的一种具体形式[16],因此中国习惯于把多元参与和基层民主与协商民主联系起来,以增加多样性协商民主内容的探讨(见下图2所示)。

在所有这些协商民主的中国实践形式中,参与人员基本上都是政府或者基层社区“指定”或者“邀请”的代表来参加——指定“可靠的人”与邀请“懂事的人”。其主要动机可能在于,地方官员在理念认知和操作方式上都更偏好于开发协商民主在“参与公共决策”方面的功能,这不仅是为应对决策主体的信息困境,更有基于秩序和成本的考量[17]。因此,截至目前,除了少数的基层协商民主案例重视操作程序和技术方法外,其他协商民主实践的普遍特点就是:人们习惯采用便利的具有民主性的协商方式置换了实质性的民主参与程序,以方便快速地解决问题,造成“形式的参与”和“参与的形式”比“实质是否参与”更为突出,出现了“以协商代替民主”的实践路径偏移的可能性。

其中最为重要的问题,仍然是参与人员的选择问题。审视以上各个层面所习惯的征集民意方式,基本结构均是党政干部主导的“群众座谈会形式”,无论现实中座谈会有几方人员的参与,这一协商民主的路径均存在着内生性缺陷——指定参与代表导致他们反映的社会群体意见的单一。同时,由社会问题引发(尤其是社会群体性事件)的被动式协商座谈会,即使通过线下自愿报名与网络自由报名,也是参与群体单一,因为他们多数是具有相同的利益诉求,也产生了相同的参与特征,由此也造成他们无法代表多元利益相关者的分层意见。两种结果自然会产生偏颇的民意,最终致使党政部门决策的片面性,造成了一种“内部化民主”。

图2 中国社会主义协商民主的具体实践形式

如果参与代表无法涵盖各个利益人群,则无从保证这些自愿参加的代表的“自愿性”是如何形成的。正如在许多基层社区座谈会行动中发现的那样,一个可能的结果是,他们均由社区干部或者积极分子组成,而沉默的多数并不会或者也没有机会来参与,“形式化民主决策”的结果也就很难获得社会整体的认同。这造成了协商民主起始点的偏离,所以在诸多协商民主实操过程中,我们一直坚持“沉默的大多数人”的意见具有重要性,要保证所有参与者的机会均等。

毫无疑问,任何一个决策者有“掌控”的本能——选择“比较可靠”或者至少“知根知底”的人参加,因此时间一长,政府部门主观选择的参与者就成了“老面孔”。这造成政府部门召开了很多“座谈会”和“听证会”,他们充斥于各个层面领导的“考察和调研活动”中,等到决策进入执行环节以后,却出现民意沸腾和街头抗议的状况,甚至导致集体性社会冲突的出现。“不明就里”的决策者认为“严格”执行了政策,不过是一部分“不明真相”的群众反对“民主决策”,以致于抗争不断激化,例如湖州“抗税事件”。

这造成了一个决策“怪圈”:政府在决策时候到处找社会民众,想尽办法融入社会建设过程当中,结果因为缺乏科学的程序和方法,还是依靠“指定的参与代表参加决策”。所以,政府每进入一个社会领域,社会本身仿佛就从那里退出来,协商民主当然无法真正成为“国家治理能力现代化”的程序载体。许多地方的协商民主制度,一旦跨越“创新空白期”后,“创新内卷化”现象普遍产生,造成制度在低水平上重叠设立,问题的治理绩效停止不前。

我们认为,“社会主义协商民主,是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现……在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中”[4]。既然协商民主要成为社会主义民主政治的特有形式和独特优势,那么它必须超越国际社会中的其他不同社会制度下的协商民主,而不是简单地追求不一样的“科学化”,注重在协商民主的第一个重要的参与人员选择程序环节上,建构起社会主义协商民主的科学方法。因此,考察中国协商民主的一个至关重要的标准,是看其是否具有科学合理的参与人员,而不在于是否套上“协商民主”这个“帽子”,从而真正解决内生性科学化不足这一困境。

3 社会主义协商民主:超越“指定代表”与“随机抽样”的现有实践

中国社会主义协商民主的决策程序,要坚持从“协商民主”的本质含义入手,设计一个更加科学化和操作化的整合各个不同社会群体的不同意见的参与程序——实现“最大多数人的公约数”的协商民主程序,因此,它需要既要超越西方政治参与结构匀质化基础上的“单纯随机抽样”,又必须要超越中国传统的“指定代表参加协商民主”的困境。

3.1 超越“指定代表”:社会主义协商民主的自我提升

习近平指出:“协商就要真协商,真协商就要协商于决策之前和决策之中,根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作,从制度上保障协商成果落地,使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[4]这明确了社会主义协商民主要真正嵌入决策过程当中,也是社会主义协商民主能否真正建立的基石。因此,从协商民主实操的第一步——选择参与代表开始,要超越过去“指定代表”参加座谈会的老路子,对公共决策以及其他公共议题的关键环节进行科学设计。

“在参与式理论中,‘参与’意味(平等地)参与决策过程,而‘政治平等’意味着拥有平等的权力来决定决策的结果。”[18]43过去政府指定代表来参加座谈会,民意代表性严重不足,采纳的“民意”实际上只是片面的民意,导致决策变得偏颇。之所以对参与人员选择不太重视很大程度上是因为,许多人混淆了执政党在整体上“代表人民利益”的政治界定,和具体决策中“让人民做主”之间的区别,把政治决策简单地等同于政府部门作出决定,然后邀请或者指定一些代表来召开“群众意见座谈会”。看上去,它仿佛完成了民众参与嵌入决策中的流程,但最终伤害了“党的领导”的权威性。虽然在很多问题上,大多数民众意见不一定代表决策的长远利益,也和政府的决策规划不一定一致,但党政部门在进行重大决策和政府在进行具体执行时,应该让这些大量具体而分散的民意,通过科学的协商民主程序融入具体的政策过程,再也不能以“拍脑袋的决策方式”高喊着要反对“拍脑袋决策”。

要超越传统的“指定代表参与”的路径依赖,还涉及民主过程中协商规则的具体设计与确保最后意见被应用到决策结果当中去等其他重要的程序环节。因而,真正的社会主义协商民主绝不能被等同于固定模式下的“群众座谈会”,而是需要科学地选取所有利益相关者的参与代表,通过合理的协商恳谈,以量化的民意结果为基础,改进公共决策质量。具体而言,在提交人大表决各种重大事项(包括预算)前,政府可以根据协商民意来重新调整事项的规划;人大代表可以组织或者参与旁听党政部门组织协商民主过程,增加自己在表决时的民意合理性,同时也可以组织协商民主监督决策的执行和绩效审查;政协部门通过协商民主聚焦民意,设计议案或提案。地方党委在推进党内民主中,可在党代表和党员群体范围内,乃至于区域内全体居民中随机抽样,进行党委重大决策的协商民意听取。目前,中国经过将近20年的协商民主实践,许多案例都超越了指定代表的座谈会方式,有效地提升了参与的公平性和实现了意见的多样性表达。

3.2 温岭市的预算协商:“自愿参与”与“分群选取”

全国许多地方的协商民主案例当中,来自于普通民众的参与代表基本上是自愿报名,然后经政府部门“筛选”。尽管这种做法值得商榷,但它比传统全部由政府邀请或者指定的代表参与,更体现了协商民主的民主内涵。浙江省温岭市乡镇层面的“预算民主恳谈”一直呈现出多元模式,但自愿报名和邀请代表是一个普遍的做法,因为这个方式操作起来,政府部门都感觉到“可控”和“方便”。温岭市新河镇的预算参与结构,一直延续的是自愿参与模式,但比过去乡镇人大内部讨论预算的方式,更能听到一些过去完全无法获取的不同意见。新河镇引起全国关注的“企业工资民主恳谈”,就是各行业工人选派自己代表和企业主进行行业工资的定额协商。新河镇的制度规定本意是让所有的民众都能自愿参与,但实际上是以人大代表为多数,少数民众自愿参与为辅助。温岭市各乡镇普遍采取这一自愿参与方式设计自己的“参与式预算”。其他的例如箬横镇的“三审预算”机制,虽有民意代表参与,但与人大代表一样,是通过政府部门邀请的方式选定。

温岭市人大在推动市级部门预算时,起初采用的正是“邀请代表”的方式。很长时间内,当地官员一直认为,从市里几十万当地人口中随机抽样,缺乏操作的“可预测性”和“可操控性”,这是因为在既想改革又有传统思维惯性存在的矛盾心理下,不了解随机抽样原理造成的。同时,他们也认为随机产生的代表,并不真正了解部门预算,自然无法发挥预算参与的职责。这就是前面谈及的国内外的共同的参与能力不均衡的问题。

但最终温岭市人大建立了各类专家库和普通的民众代表库,在其中实行随机抽样,而不完全是由人大代表参加,超越了邀请自己熟悉的特定社会代表来参与的路径,初步实现了“分群选取参与代表”的方式。这是温岭协商民主发展历程中研究者较少关注的地方,也是全国在县级层面率先出台一系列明确在预算中进行协商民主恳谈文件的试点。和云南省盐津县相比较,温岭市的文件不仅仅具体规定了整个市域范围要进行协商民主操作(盐津县也做到了这个程度),围绕着社会发展和经济发展进行协商民主推进工作,而不是孤零零地推进民主政治进程,而且还承认了各个乡镇的不同模式并存。这也是浙江省等地进行政府创新的一个突出特点——“注重社会基础”和“承认多元化模式”。我们可以在整个浙江省“八八战略”①“八八战略”指的是2003年7月中共浙江省委第十一届四次全体(扩大)会议提出的面向未来发展的八项举措,即进一步发挥八个方面的优势、推进八个方面的举措。的各个环节找到类似的政策设计特点。例如此前温岭市委于2000年8月21日就出台了在企业中进行协商民主的文件《中共温岭市委关于在我市非公有制企业开展“民主恳谈”活动的意见》,2002年10月9日在《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》中则明确提出:“要高度重视制度建设,确保基层民主政治建设的制度化、规范化、程序化。民主政治发展的关键在于制度设计、制度安排和制度建设,这也是现代政治文明的精髓所在。”温岭市协商民主的实践及其理论认识已经走在了政治发展与建设的前沿。

3.3 盐津县的群众参与预算:“推选+抽选”

云南省盐津县设计了一套完整的“推选+抽选”程序,推行“群众参与预算”模式,主要特征由各村“两委”“提名推选”与按照各村(社区)人口比例“随机抽选”这两种方式产生“群众议事员”②参见《盐津县群众参与预算改革试点方案》(盐政发〔2014〕3号)、《群众参与预算群众议事员推选办法》(盐政发〔2014〕4号)、《盐津县豆沙镇群众参与预算资料汇编》(2014年)、《中和镇群众参与预算改革试点工作资料汇编》(2014年)、《2014年豆沙镇民主议事会记录(终稿)》、《2014年庙坝镇民主议事会(修订)》、《2014年中和镇群众议事会会议记录》等资料。。一是“直接推选”方式:每村(社区)平均分配2名群众议事员,由村(社区)“两委”召开会议提名推选产生。二是“随机抽选”方式:按每个村(社区)人口总数的0.5‰的比例产生各村(社区)的具体额度,然后村民小组推选1名候选人,群众议事员候选人须有5人以上的村(居)民提名,经村党支部(党总支)和村(居)委员会审核,方可进入“抽选库”。最后,由村(社区)“两委”召开须有2/3以上村(居)代表会议组成人员参加的“群众会议”,在此库中按名额随机抽选该村(社区)的“群众议事员”。

盐津县规定,任何组织和个人不得指定“群众议事员人选”,抽取结果要当场公布。但他们在这个环节上,对“随机”的理解可能有偏误——上一进入候选人库的过程,是一个推选程序,后面只是在推选名单中进行随机,已经不再是真正意义上的“随机”。四川白庙乡的“财政预算暨民主议事会”的村民代表,本质上也是推选或者指定的[19]。将盐津县群众参与预算改革与温岭市随机抽选模式比较,可发现盐津县的群众参与预算在整个参与人员的选拔程序上,更加局限于中国特定政治制度,具有更强的“在地化”特征。

云南省盐津县制度创新的特点,是在一个人们不太关注的经济发展相对缓慢的国家级贫困县,出现了一个环节设计严谨的协商民主程序,破除了很多人习惯上认为经济发达的地方才有公共议题、参与能力和政府有精力搞民主的认知。盐津县很多乡镇的公共预算不过400万～500万元,和温岭市泽国镇几个亿的规模不可比,但是在协商民主程序的科学性上,却有着异曲同工之妙。温岭市泽国镇有大学的技术力量支撑,盐津县也有省财政厅和大学的技术支持,这让地方政府找到了摆脱传统指定代表的路径依赖的突破方向。

4 程序再设计:基于中国政治结构的复式协商民主抽样

中国社会主义协商民主的许多实践案例,已经超越了指定代表的传统路径,使得民意表达的多样性得到了很好的呈现,有效地推进了公共决策的科学性和规范化,但它仍然有一个内生性的缺陷,在理论上仍然无法达到“随机抽样”的合理性。一些已经实践了“随机抽样”选择协商代表的案例模式,也存在着与中国政治社会参与结构不吻合的内在困境,这就需要我们整合以上模式,设计出更加符合国家政策要求与现实社会需求的参与代表抽样程序。

4.1 随机抽样模式:中国式协商民意测验

“协商民意测验”自2005年与浙江省温岭市“民主恳谈”结合以后,中国协商民主理论发展和基层决策实践,终于出现了向严格程序设计的方向发展,不断寻求建构制度的科学化、民主化和公平性的程序设计的重要方向演化——它的核心就是随机抽样选择参与者,前后测验的问卷量化评估公共决策项目和讨论的公共问题。浙江省温岭市泽国镇最早严格使用“协商民意测验”程序[20],来选择公共预算分配讨论的参与者,即参与预算的民意代表通过严格随机抽样产生,这是其突出的第一个特点。

另一个突出特点就是“前后测问卷”,将传统座谈会式的定性的讨论意见,转化为确切量化的数值。上海市浦东新区浦兴路街道于2014年采取了“协商民意测验”,在街道户籍人口中随机抽取代表,选择由街道财政预算支撑的“自治金”项目①“自治金”经费由政府财力保障,用于居委会根据社区自治需要和居民需求开展的各类居民自治项目。,改变了传统上依靠“专家+领导”的内部评审方式。第一步在18万居民中按照6.9万户数随机抽取400个门牌号;第二步设置了“18岁以上,生日距离5月31日最近”的条件,每户选取一名居民参与大会,且不能代替参加。最终确认有效抽取样本为360个,然后通过居委会分别进行了邀请,其中138个代表答应参加协商民意测验会,并且做了第一次问卷调查,最终有109个代表参加了当天的协商会议。在参与代表的年龄、学历等各人口学数据上,均吻合整体人口数据。最后,浦兴路街道哪些“自治金”项目得到资助,完全按照协商之后的民意量化结果抉择。因此,预算的协商民主真正得到了政策上的实现,并不是“形式上协商”,也不是理论上的假设论证。经过单纯随机抽样或者复式分层抽样产生的协商代表,通过合理审慎的沟通,即使达不成完全的共识,也可以知晓不同的意见,尊重各方的利益所在。协商能否达成共识,要看操作者选择的是什么议题,以及参与者对规则的认同程度,政府部门公开的政策议题的信息多寡。

西方国家政治参与的匀质化和中国有着很大的差别。随机抽样是基于西方国家的政治参与的匀质化结构,即具有完全公民权的公民,拥有选择参加政治活动和公共决策的自由,虽然各个群体由于经济地位和社会地位的差异而可能产生实质上的不均等,但在政治参与的法律规定上,群体间的参与机会差异不大,参与意愿倒是差异显著。把随机抽样引入中国的协商民主实践当中,优点是扩大了公民参与的机会均等性,但是在中国现有的社会结构下,这一把所有公民一视同仁的方法,会造成更大的参与不均衡。在中国的政治结构中,我们长期以来依赖于工作岗位的区别,不同社会群体政治参与的机会有明显差异,不具有信息获取的匀质性,参与的积极性差异很大,各个社会群体在决策机制中的地位和功能也就不同。所以,随机抽样的“在地化”会出现的一个突出问题,是如何整合中国现有政治结构内的不同参与能力人群的意见,协商意见就面临许多中国制度整合的问题。

4.2 复式协商民主的抽样程序结构与实践

社会主义协商民主参与者的选择程序,需要完成两个“超越”——超越指定或者自愿报名的路径依赖与超越单纯随机抽样,形成复式协商民主决策程序。它基于分层抽样原则,力图实现民意的全面整合,把党政的政策引导性与科学量化的民意进行科学结合,最终形成协商民主决策。根据国内已有的成熟实践,在国家一系列文件规定基础上,一个科学的可操作化且适合中国现阶段国情的社会主义协商民主程序,选择代表的基础就应是复合分层抽样,才能更好地吻合中国当下的社会结构(如图3所示)。

图3 复式协商民主随机抽样结构图

复式分层抽样的核心在于,它提取了过去没有关注的“沉默的大多数”——传统政治视角没有考虑的普通民众的意见,超越而不是抛弃随机抽样的选择程序,保证了意见协商的全面性。在参观随机抽样方式选择协商参与代表的上海市浦兴路街道分配“自治金”和古美路街道古龙六小区改造项目实操之后,我们又在上海JA区NX街道和上海P区YJ街道的“社区代表会议”的参与名单选择程序上,从传统的街道党工委与办事处分配和邀请代表的单一方式,使用了复式分层抽样的方式,突出的方法是拿出了部分代表,在街道内全部户籍人口名单中随机抽选参与代表。我们结合具体的案例讨论这一复式协商民主的抽样程序设计:

一是全体利益相关者的随机抽样。全体利益相关者中的随机抽样,是分层抽样的第一步。它在保证每个利益相关者被抽中的机会均等的基础上,最后选择的整个参与样本,如同一个不作弊的彩票抽奖一样,能实现每一社会人群都有自己的利益代表。

长期以来,中国很多公共决策都是政府部门的内部决定,普通民众既缺乏有序的参与空间,也缺乏科学的参与程序。政府职能部门和一些专家认为公共决策是一个“技术活”,而普通民众缺乏必备的知识,这一认知强化了政府内部决策的惯性,因此,许多研究者和政府官员,对于随机抽选的代表参与公共决策和公共事务的能力,与国际社会中的精英审慎决策观点一样,都持有怀疑态度。但许多不是政府组织认定的积极分子,又不是积极的自愿参与者,构成了“沉默的大多数”,他们往往会在决策出台后,参与到爆发式反对行动中去,造成前述的公共决策被动现象,因此,从全体利益相关者当中随机抽样,能让决策者了解过去没有办法聆听到的多元民意。

再大的样本库,现代技术均可几分钟内随机抽出额定数目,不存在任何操作难题。例如上海市两个街道在随机抽取代表名额时,在街道辖区内具有户籍的人口和事业单位的员工,以及外来常住人口中的合法公民名单中,随机抽取代表。整体样本框由各居民区提供辖区内户籍居民、常住居民及主要单位企业员工、外来常住人口的名单,交由街道整合后,由第三方技术支持团队采取随机抽样的方式产生,最后经街道确认。随机抽样和自愿参与,虽然提供了传统方式无法吸纳的民众,但随机抽样优于自愿参与,在于它能保证各个群体的参与平等性,以及意见的全面性。许多实操协商民主的政府决策者,最担心的是随机抽样的代表中,会包含一些激进的“刁民”或“上访户”,造成不可控制的情况。这当然可能会出现,但协商过程中的严格议事规则,可以防止随机抽选过程中产生的“激进者”损害整个民主过程的进展,尤其是主持“大小组”的协商主持人,都经过严格培训,其重要功能就是防止参与者讨论不相关的议题,以免干扰有明确协商议题的民主程序。如果一个参与者不遵守协商规则,就需要把其剔除在后续的环节之外。我们经常谈到的“罗伯特议事规则”,就是最基本的一种议事程序,而复式协商民主的讨论规则更加严格。

二是积极参与分子群体的随机抽样。任一实践民主的地方,都会有不少的愿意参加公共决策的人。例如,温岭市新河镇多年来一直在社会民众的积极报名中选择参与者——镇级参与预算通过公告征求自愿的参与者。

现有中国社会结构中,积极参与分子基本上是在该区域内长期居住的人,或者担任过一定公职的人,还有在不同流动人群中具有影响的带头者,他们长期与本地社会群体积极互动,形成了“话事人”或者准“现代乡贤”。在许多群体性事件中,他们都可能是“发动者”。不可置疑的是,他们比许多人都了解不同社会群体的意见,许多人具有突出的表达能力。更多的自愿参与者的动机,可能基于个体利益,也可能出于对公共事务的热心。如果他们的积极性缺少正常的参与机会的表达,往往会发生转向,演变成积极的抗议者,最后也可能产生“过激抗争行动”,或者造成决策者的“政策收买”行为(公共决策摇摆于政绩追求和息事宁人之间)。在复式协商民主决策中,当积极自愿参与人数过多时,仍要随机抽样。在上海古美路街道和浦兴路街道等地的实践中,有一些没有被随机抽中的民众,到协商民主现场,表示自己愿意参加协商恳谈。这就需要在正式随机抽样程序之外设计类似增加协商代表的应急预案。

在中国社会结构中,居民区代表包括了社区党支部和居委会工作人员,以及大量的社工,虽然他们无法摆脱行政化的身份界定,但是他们一直是基层社会的信息收集者和处理者,也是党政部门基层事务的承担者,对于社区的整体事务比一般的居民具有更多信息。在法律上,居委会和村委工作人员以及社工的规定是十分矛盾的。居委会与村委会是自治组织,但《中华人民共和国宪法》是在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节中规定其性质的(第一百一十一条)。所以,我们把这一类群体暂且放在积极参与分子群体当中。而居民区党组织和居委会层面的代表,则经由各居民区代表会议推选产生大名单,在其中随机抽选决定。在这一群体的大名单中随机抽选,可以防止传统的一直是居委会书记与主任提供信息的单一性,可以从一般社区工作者的视角了解更多的社会信息。

三是专家库与社会组织的随机抽样。毫无疑问,现代公共决策具有高度的复杂性,复式协商民主决策在坚持以全面表达的民意为基础外,也强调专家和社会组织的作用。虽然大多数社会组织还不成熟,但它们具有对社会意见的调查、整合和分析技术,能发挥辅助民众掌握很多参与技能的作用。民众与公共项目相关专业的专家,构成一个科学决策的两个意见支撑点。若专家群体和社会组织代表人数过多,仍可随机抽选。同时,这一群体如果排除利益纠结之外,也可以邀请参与协商。

在中国还有一个特殊的社会现象,那就是“条块结构”所产生的辖区单位,在乡村还不明显,但几乎大多数城市管理单位内,都存在着垂直管理的驻区企业或者辖区单位,他们具有较丰富的管理技能以及资源,对于区域公共决策有着明显的影响能力,也是政策的直接受影响者。我们在复式协商抽样中,根据上海乃至全国的“区域化党建”与“社区治理创新”的案例,把“企业与驻区单位”放在“专家与社会组织”部门,强调他们的专业性质。在上海市两个试点中,我们就设计规定了企业、驻区单位、社会组织各自推选的3～5名代表,以组织推选和组织联合推选相结合的方式产生大名单,在其中随机抽选决定协商参与代表。

四是党政干部群体的随机抽样。政策执行中典型的“部门分割”和“隔岸观火”的困境,一个主要原因就是许多具体的政策实际上只是一些部门内少数人参与了设计和决定,相关部门内的大多数人员并不了解自己部门的政策,造成了他们对许多政策不一定真正认同。复式协商民主决策程序,在具体实操中除要求党委政府职能部门派代表,从国家政策法规和部门管理立场,对参与者的问题进行答疑解惑,与其他领域的专家一起提供专业化意见。这就需要在相关部门的干部群体中产生参与者参加协商。

复式分层抽样产生协商民主代表的方式,既避免了传统的指定或者邀请代表的路径依赖,又吻合了中国社会群体参与结构的差异性。在街道层面中,社区代表会议需要对整个街道的往年公共事务进行评价,对下一年的公共事项作出民意选择。因此,街道各个部门的干部具有前期的规划优势;而囿于现有的城市管理体制,区各个职能部门也对街道事务具有管辖权,“两委员一代表”具有为街道争取资源和向上级部门传递民意的优势。这都属于中国特定的政治体制结构造成的现象,不是随机抽样所解决的“内生性矛盾”。尽管上海市部分街道实操试点的“社区代表会议”中的干部群体样本产生还没有实现随机抽选,但是已经在复式抽样程序下进行了分层产生:街道党工委、街道办事处推荐的代表由街道党工委按照民主协商有关程序推荐产生;区职能部门派出机构推荐的代表由其组织人事部门推荐,由行政机关党组报街道党工委协商决定;党代表、人大代表和政协委员由街道党工委协商邀请决定名单。而作为另一经典案例的浙江省温岭市泽国镇的参与式公共预算,也从最初的简单随机抽样,经过多次调整,逐渐向复式分层抽样靠近,表现为2016年度预算恳谈代表抽样方式为“乒乓球摇号”,分层抽取村民代表、妇代会代表、共青团代表、企业代表和新温岭人代表等各若干人。

5 结论:做实社会主义民主的程序基础

除了如何超越指定参与代表这一传统方式外,中国社会主义协商民主的实际操作流程,还包括随机分组恳谈、平等严格的程序、前后测问卷量化、协商结果公布等一系列相互匹配的环节,可以有效防止选择了真正的代表但仍然出现“以意见协商代替民主决策”的偏移结果。本文暂不讨论这些后续的制度设计议题。但无论如何,中国特色社会主义民主政治,如果一直缺乏相应的支撑制度来做实其具体程序与方法,缺乏民主的可操作性,会造成理论中的本质优势变成“空中楼阁”。社会主义协商民主的实践,需要设计现代的社会科学操作方法,从协商民主的第一个环节——参与者选择开始,依据中国具体的社会结构,超越国外的方法局限,也超越我们自己传统的路径依赖。经济发达的浙江省温岭市和国家级贫困县的云南省盐津县的实践,都证明了一个科学设计的有效、有序和持续的选择参与代表的民主程序,需要和特定社会结构相适应,才能建构真正的现代化的中国社会主义协商民主。

经过40年的改革开放,中国已经进入一个社会复杂性和公共事务增量都不可同日而语的时期,十九大报告强调的中国国家治理能力,也面临着日益严峻考验,在这个背景下,治理体系需要创新更多的民主程序来填充,而不是依赖于传统的路径。从更宽的制度演化视野观察,关于协商民主的顶层设计理念,需有底层的操作程序来承接其使命。从这一角度而言,协商民主在实际操作层面的进展,可有效地推进社会主义民主政治的几个具体支撑点——党的领导、人民当家作主、依法治国的融合。把社会主义协商民主嵌入中国社会发展当中,形成一个内生性的共生态势——以协商民主的实质进展促成中国社会诸多治理问题的解决,同时,在这一过程中坚持推进社会主义民主政治的进程,就可能在中国社会制度演化的关键时刻,让制度具有稳定性和持续性。

协商民主实操的中轴点在于:各级党委和政府要坚定地成为社会主义协商民主的积极实操者,而不是被动地接受和应对治理危机,否则,协商民主即使在社会治理过程中出现了一些创新性实践,也最终会昙花一现,难以制度化,也就无法回答中国国家治理体系现代化的命题。中国每个地方经济与社会发展情况千差万别,治理问题的结构也不一样,所以协商民主的实操模式也必然存在着差异。从中国40年地方政府创新呈现出的“百花齐放、百家争鸣”格局观察,在多样化的协商民主创新实践中,要有基本的科学程序模块来支撑,所以在社会主义协商民主的具体实操中,不要对所有地方实践结构进行命令式的过度规范,只需通过宏观政策进行指导,依赖科学方法进行实操,让理论指导实践,实践丰富与发展理论。