“人口红利”缺失下“美丽乡村”建设刍议——河南省“拆村并居”的反思

■ 黄丽玮 HUANG Liwei 杨 丽 YANG Li 王万江 WANG Wanjiang

0 引言

改革开放以来，我国工业化、新型城镇化快速发展，城镇规模不断扩大，城镇化率逐年增高，城镇人口数量和密度也在不断提升。相反，农村人口则不断减少，导致村庄空心化严重。到2017年末，全国人口总数约为13.9亿人，城镇常住人口81 347万人，农村常住人口57 661万人，比2016年减少1 312万人；城镇化率58.52%，比2016年增加1.17%。社科院预测，2030年我国城镇化率将达到70%，2050年将达到76%～79%[1-3]。然而，对应的“农村空心化率”将以每年约1%的速度递增，农村人口尤其是具有生产能力的青壮年将进一步减少，导致农业发展受到制约。2017年10月召开的党的十九大指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾”。在此背景下的新型城镇化建设，应该是以城乡统筹、和谐发展为基本特征，以不牺牲农业和粮食、生态与环境为代价，打破城乡“二元化”结构体制，实施城乡一体化、服务均等化，最终共同富裕的发展模式。因此，不仅要重视工业和城镇的发展，更要重视作为制造业和商业基础的农业与农村的发展，尤其是在“人口红利”缺失下建设新型农村社区暨美好乡村，已经到了迫在眉睫的地步。

1 中国农村社区的发展展望

1.1 美丽乡村建设解读

建国之初，为了改变我国的贫穷落后面貌，中央就已经提出“建设社会主义新农村”的号召；改革开放之后，对“三农”（农业、农村、农民）问题更加重视，并把计划经济变更为市场经济体制，使农村发生了翻天覆地的巨大变化，也解决了全国人民的温饱问题；40年后，农村改革红利殆尽，农业成本增高利润低下，农民大量涌入城镇谋求新的发展。为了避免农村变成荒芜的村庄，2013年中央一号文件，提出要建设“美丽乡村”的奋斗目标，这是新型农村社区建设的进一步升华（表1）。所谓“美丽乡村”，是指农民生活富裕下的农村自然环境和分布格局美，文化科技进步、制度完善、人的心灵和行为美，以及人与自然环境、与社会的和谐之美[4]。

1.2 新型农村社区界定

新型农村社区不同于城镇社区，是介于城市和目前农村村庄之间的一种新型村落生活模式，但目前学术界尚无统一定义[5]。本课题认为，新型农村社区是由政府主导，打破原隶属关系和村庄界限，就近组合于交通便捷、适宜居住和农业发展的地域空间，具有一定规模；是集约大量土地便利规模化农业生产，具有完善服务设施和相应产业配套，以高新农业科技和物流通道为支撑，利于生态和永续发展，以农业生产为主的聚落模式，包括周边型、区间型和独立型。

1.3 农村村落现状

进入21世纪，我国的经济实力不断增强，农村面貌也已今非昔比。伴随着农民减负、农村医改、土地流转等惠农政策的出台与实施，村民的生活越来越好，贫困人口也越来越少。但是，应该认识到眼下农村的繁荣与打工经济的带动密不可分（尤其是中西部地区），在繁荣景象的背后也出现了许多亟待解决的问题，诸如城镇化后农村人口在减少、家庭规模在缩小、留守儿童和老人在增多、农村空心率在增高、文化生活单调赌博迷信之风日盛、土地利用率低下荒漠化严重等[6]。优良的农村社区建设仍然处于初级阶段，应创新思维、前瞻规划，以构建和谐的美丽乡村。

1.4 未来农村发展趋势

随着新型城镇化发展的不断深入，农村人口将持续减少，一些村庄将逐渐消失。农村将以“新农人”为农业生产新的生力军，新型农场的涌现将代替散户耕种，农业补贴将会继续增加，农村发展水平将继续稳步提高，地区差别进一步缩小。创业主体将会多元化，不断出现新型的特色农业（如城郊型休闲农业），呈现出农业产品品牌化、出口常态化，农业生产规模化、信息化、互联网化、智能化，农村生活环境生态化、宜居化、休闲化。

2 新型农村社区建设的瓶颈

2.1 土地政策制约

土地是农民的生产资料，是农业生产的命脉，也是国家发展的基石，关乎我国近14亿人的温饱和整个国家的发展。从建国初期农民对其具有所有权，到1957年合作化后期的公有化（集体所有制），到改革开放初期实施了双层经济体制（土地集体所有，农民分散自主经营的土地承包制），并自1993年起又延长了土地承包期，我国的土地政策经历了一次次的调整转变。然而，随着农村改革红利逐渐释放殆尽，种地成本不断增高而利润不断降低，加上农村人口的大量流失，再次制约了农业的发展。因为“插花地”和外出打工农民无暇顾及承包地等原因，出现了自发的土地流转现象，但不成规模；2001年，中央正式出台了关于土地流转的工作通知后，终于给农业发展带来了新的机遇[7]。但是，由于土地流转过程中的法律法规、社会保障制度不够健全和细化，流转后又改变了用途或得不到比较满意的补偿，加之缺乏长期投入的动力和市场机制，来自土地的收入微薄无保障，融资困难等原因，制约着土地规模化经营，影响了行使土地权益的积极性[8]。

表1 新农村建设演进历程

2.2 管理体制局限

我国现行的县域管理体制为县、乡（镇）、村委会、村民小组，由于县、乡两级基层政府规划设置不够合理、区域偏小、机构臃肿、职能无限等，导致效率低下[9]。农民日常生活和居住的最基本单位自然村大多都是早期自发形成的，规模较小，往往由一个或多个家族聚居而成，处于自治状态而不同于管理单位，村民的生产经营或房屋建造行为具有一定的随意性。行政村则由一个或多个小型自然村组成，或者将一个大型自然村分成若干个行政村，由村民选举的村委会管理；土地为集体所有，村民承包，村与村、组与组之间的土地缺乏联动机制，甚至为了土地边界或水源而发生争斗。这种小农经济时代的产物，阻碍着土地的集约化使用，已经不能适应现代化、规模化的农业发展。

2.3 历史沿革障碍

商代以“邑”作为基层行政区划；秦始皇统一六国后，设“县”“乡”“亭”“里”“什”“伍”等基层行政区划；清朝和民国时期，以“县”“乡”“里”“甲”“牌”作为基层行政区划；如今，则在县下设“乡（镇）”“村”“组”作为基层行政区划。这样的管理模式已延续数千年，要改善这种状况并非易事，不是用一纸公文或一拍脑门就能改变的，需要依据我国社会现阶段的状况和未来的发展趋势，结合民情民意逐步实施变革，创新适宜我国长期稳固发展的基层区划和管理模式。

2.4 社会认知缺乏

由于地理区位、社会发展、从事职业及教育资源的不平衡等，导致农村人口受教育少，对社会的认知多来源于父辈或乡邻，以及玩伴之间的交流，因此精神信仰空虚，许多农村封建迷信色彩严重，易受异端思想影响。长期以来，由于农民的政治地位较低，社会对农民或农村的认识不足，甚至“同命不同价”，致使其从事农业生产的积极性不高，并出现“70后不愿种地，80后不会种地，90后不提种地”的现况。

2.5 经济基础薄弱

长期较低的农业投入、单一的产业结构、落后的农机设备、陈旧的水利设施（多为人民公社时期的产物，大多已年久失修），造成土地利润低下。虽然改革开放后也进行了系列改造，如水渠修复、定距机井等，但距离现代化的农业设施要求还太远，还无法满足一般性洪涝或干旱等自然灾害下的稳定收入，导致许多地方依然得靠天吃饭。由于农户分散经营土地，不能形成规模化、集约化，造成成本偏高无竞争优势；同时，因缺乏创新意识和畅通的信息渠道，许多农民盲目跟风，凭借主观臆断赌博式种田，导致时而盈利时而亏损的现象不断发生，打击了农民的种田积极性。

图1 我国近十年城镇与农村人口及增长率

2.6 人口红利缺失

我国人口自然增长率已趋平稳，人口总数已近峰值，但农村人口的流失却依然强劲（图1）。虽然2016年开始全面开放二胎，但出生率却低于预期。近两年，尽管出生率有所回升，但由于育龄妇女减少、养孩成本增高、生育意愿下降等，出生率依旧低下，人口自然增长并不明显。农村同全国一样，愿意多生育者已非常稀少，且未来青年人的生活和居住意愿大多选择城镇，这必将导致农村进一步空心化。

2.7 心理因素依存

自然村是由原村民长时间在某处聚居，适应了自然和社会环境后自然形成的村落，许多村庄只有一个姓氏，多为同宗同族的子孙后代，具有相同的血脉关系。因此，尽管大部分村落已经呈现出空心化现象，甚至有些房屋已濒临倒塌，但是如果没有优惠的政策和利益驱使，拆散或者打乱其相聚关系，拆除其世代居住的村庄和房屋并非易事。

2.8 传统村落取舍

据统计，我国每天大约消失80～100个自然村，甚至有些村庄只是留下个村名，至于怎么消失的，没人能说得清楚。传统村落是一本厚重的古书，记载着历史的变迁，展现着传统建筑的风貌和建造技艺，表达着古村落的选址和格局理念，蕴含着有价值的非物质文化遗产。尽管有些已被列入国家非遗名录，但还有许多散落在各个角落，有待我们认知并加以保护。虽然保护传统村落与新型农村社区建设并不矛盾，但需要精准甄别、统一规划，避免弄巧成拙。

3 河南省新型农村社区建设现况的调研与反思

2006年10月，中共十六届六中全会提出“积极推进农村社区建设”，确立了建设“新型农村社区”的方针。2013年，河南省“美丽乡村”建设试点开启，一场覆盖二十多个省份的“拆村并居，建设新型农村社区”运动在全国开展，却最终在河南省以“烂尾”收官[10]。2016年底，河南省已有1 366个社区建设停工，造成直接损失数百亿元，不仅没有腾挪出更多耕地，反而造成大面积土地被占用的浪费现象。但是，同时进行社区建设的福建或东部经济基础较好的省份，却大多取得了一定的成效[11]。为了能给停建或在建中的新型农村社区提供可以借鉴的建议，本课题对河南省通许县厉庄乡阳光新城社区（图2）和邸阁乡庞庄社区（图3）进行了实地调研（表2），以探索构建美丽乡村的策略和具体措施。

新型农村社区建设需要有力的产业支撑，单纯城镇带动或依靠打工来带动经济，必然获得不了满意的效果。因此，应严禁偷换用地指标概念，变相房地产开发；要结合农村村民的实际需求，避免把城市小区建设模式直接搬入农村的做法；要考虑到我国东西部地区的差别，进行长远而精准的前瞻性、延续性规划，并分步实施，杜绝盲目；坚持“房子是用来住的”这一基本原则，寻求宅基地的腾挪方法，避免长期空置的浪费现象；制定全局性环保措施，防止小区垃圾被倒入附近的河流而造成新的更加严重的污染。庞庄社区尽管已建设完成，但还需要进一步完善，强化产业服务，突出特色，自我壮大。

表2 社区及社区源村庄现况

4 新型农村社区规划建设刍议

十几年来，在新型农村社区建设的过程中，有成功的经验，也有失败的教训，但总而言之，需要解决许多问题，克服许多制约因素。在规划设计中，应满足现代农村人的居住理念，使环境人性化、动静分离、商业服务与民居和谐共生[12]。其策略与措施如图4所示。

4.1 政策性引导，区别化对待

图2 阳光新城社区

图3 庞庄社区

图4 打造美丽乡村的策略与措施

（1）着力培育“新农人”和适宜农业发展的新型产业与经济体系，并给予政策、信息、技术、资金和税收等支持。鼓励有意愿的农民工或大学毕业生返乡创业，以及外阜种田能手或企业渗入，以带动本地农业经济的发展；用利益驱动，发展规模化经营以降低成本；成立地域性农业机械研发、维修及服务机构，建立农产品信息站、农资服务站，更好地服务于新农民进行农业生产；打通资金渠道，真正做到全方位服务。

（2）打破传统隶属，建立新型管理体系，走政府主导下的市场化、集约化、民意化、趋向化、宜居化道路。在保障粮食安全的前提下，政府管控土地的开发权、房屋建设权；在宏观规划的前提下，适度放开社区房屋流转，满足部分城中居民回乡养老的意愿。

（3）区别化对待不同的区域和群体，因地制宜、因人制宜；区别化发展不同的农业经济，使农民获得更高的土地收益。河南省地处中原，多为平地，是我国的粮仓，应以集约化粮食生产为主，用规模化产生高效益；边远山区则应以林、果业为主，并把交通不便且缺少水源的山区零星小村庄并入社区，发展第三产业，这也有利于贫困人群脱贫。

4.2 前瞻性规划阶段性实施

新型农村社区建设需要提前进行长远规划，要放眼未来，不能只顾眼前利益。应以发展农牧业和农产品加工业为主，工业为辅；以生态环保为前提，杜绝污染。成立专业的社区建设规划机构，规划要有延续性，应反复论证并征询民意，要符合农民的居住实际并突出特色。采用全程全责[13]、一区一策的规划策略，并启动“重大决策者终身责任追究制，以及责任倒查机制”[14]，避免规划和决策的随意性。

在远期规划基础上，分阶段实施，不能急于求成，尤其是经济不发达的中西部地区。首先要停止农村房屋的一切随意性建造活动；再按照规划建设社区核心区，使有住房需求的村民能及时入住，并配合产业和服务规划进行分期扩展；腾挪并拆除原有村庄，还原耕地，强化环境并打造文化内涵。

4.3 古村落甄别保护性改造

城镇化进程中，大量农民进城，必然导致农村人口减少，村庄空心化，甚至消失。因此，应依据《村落保护规定》和《传统村落保护名录》对所涉及村庄进行甄别[15]。按照时间、建筑风格、交通状况、是否宜居、有无历史价值等进行评估，对需要保留的村庄在整理村史、村志的同时，制定保护性改造规划。

为了避免空巢化和过度开发，应大力发展本地经济，努力做好新型农村社区建设。对于那些位于山林深处，交通不便、饮水困难、建构较为完整却不易扩展的小型村庄，建议村民整体迁入社区发展服务业，其村庄整修后用于旅游开发。只有发展本地特色经济，使当地农民真正富起来，才能留住人气留住乡愁[16]，使传统古村落得以代代相传。

4.4 欧美日经验选择性借鉴

发达国家也是从早期农耕经济发展起来的。他们在发展工业的同时，不但没有忽视农业的发展和农村的建设（表3），而且已经取得了一定的成就[17-20]。借鉴其成功经验，可以让我们少走许多弯路，尽早将我国农村营造成魅力乡村聚落。

4.5 新型社区建立打造美丽乡村

4.5.1 土地管理创新

打破村属土地界限，制定完善的土地法律法规和农村土地使用的前瞻性、延续性规划，并严格执法。建立以乡（镇）政府或社区管理机构为依托的网络化、专业化土地信息站点，构建县级土地流转信息平台，使土地流转公开化、透明化、市场化，杜绝暗箱操作。确保土地权人和土地使用人的合法权益，避免土地荒芜或挪作他用。

普及国家农村土地政策和土地流转与合同签约的基本知识，依法履行土地使用权益。避免口头协议所带来的日后纠纷，避免合同越签越短；有效解决“有地不想种，想种没有地”，以及土地流转中“土地权人怕租用人亏钱跑路，而租用人怕土地权人坐地起价”等问题。

4.5.2 布局规模合理

社区选址与布局要明晰各个空间及其关联，注重空间界面的发展与演变，并遵循“交通便捷、生态宜居、相对集中”三原则。应当靠近开放式交通干线或主要公路，使交通便捷，也利于产业发展；尽量靠近河流、湖泊等近水源处，但要有防范洪涝的具体措施；山区应选择地势较为平坦或改造后相对平坦的区域， 依山伴水有利宜居，环境优雅利于永居；应使居住区、产业区、商业区、学校、医院、养老机构等相对集中，便于生活和管理。

社区间距要适应农业现代化程度不断提高、农村人口不断减少的发展趋势。未来，当我国城镇化率提高到70%～80%时，农村人口将减少1.5亿～2.9亿人。鉴于人口老龄化和育龄妇女低生育，预计农村人口保有量将会更低。为了避免农村及社区继续空心化，参考欧美日社区建设经验，建议人口相对稠密的中原地区，以5km左右间距较为适宜，而西部人口稀少地区则以10km间距为妥。

社区规模应视具体情况而定，县、镇（乡）行政区附近的“周边型”可以规模较大，为以后城镇化建设做铺垫；行政区之间的“区间型”可设定10 000～20 000人的居住规模，利于设置完善的服务机构；位于边远山区或人口较少的西部地区，可设定5 000人左右规模的“独立型”特色小社区，便于管理山林并兼做旅游者的歇息之地；社区外围可辅以“小型居民点”，方便农民劳作间的临时歇息或暂时居住。

居住空间应结合农村实际情况，不能仅凭想象而照搬城市住宅小区模式，毕竟农村的居住密度远远低于城市，逼迫农民上楼的做法的确不妥。庞庄社区的二层联体排房和多层混合模式值得借鉴（图5）。

4.5.3 建设机制优化

采用政府投入、基金支持、企业参与、宅基地置换、村民自筹等多种形式，打通筹措资金渠道，且资金应由县级政府专职机构统一管理和支配。宅基地的腾挪与置换非常重要，不仅可以换取资金，也可腾出大量耕地，还能为土地集约化使用、规模化经营及特色农业产业提供空间，以获取更多的土地利益，使农民尽快致富。

表3 发达国家的农村社区建设

图5 庞庄社区二层联排

成立由县级政府主导的专业承建机构和专业化施工团队，在其指导和监管下实施招投标，或委托低盈利信誉良好的开发商进行建造。社区建设应不拘一格，要多样化、特色化、宜居化、可持续化。就其结构而言，可视具体情况采用框架、土木、砖混或装配式结构，对于边远山区或经济基础相对薄弱的地区，也可采用现代夯土建造技术以降低成本[21]。建设中应注重“四节一保”的绿色建筑理念，以及太阳能、风能、生物能或地热能等可再生能源的利用，使其不仅独具特色、舒适度高，也能持续发展。

成立县、乡（镇）监管下的有大众参与的社区治理委员会，负责管理社区。运营管理办法或费用支出必须公示，并由“社民”监督，防止贪腐与舞弊。修缮与改扩建前，可经委员会在前期规划或补充规划的基础上，自下而上或共同商议，形成意见后，上报乡级以上政府专职机构，获批后进行。

4.5.4 文化科技培育

由于种种原因，如今的农民文盲少了，但农盲却多了。因此，通过多种形式，普及和提高农民尤其是年轻农民的农业科技知识，是搞好农业发展和农村建设的保障。

（1）定期举办农业科学技术讲座，让农民从中寻找适合自己，并切合实际的农业发展道路，促使农民喜爱农村，善于农业，热爱家乡。

（2）成立以农业专家为骨干，专业化的、不同形式的农民协会。依托各地农业高校和科研院所，推广、普及、指导农民掌握并运用高新农业科技技术，发展新型农业。

（3）通过“内串外联”，交流种田经验并互相传递，获取农业信息，畅通产销渠道，打造优质农产品品牌，以获取稳定收益，避免丰产不丰收等尴尬现象。

4.5.5 社会服务到位

涵盖农村人群的“新农合”医疗保障体系，已经基本改变了过去农民看病难、看病贵、小病致困、大病致贫、大病返贫的局面。由于“新农合”存在主要着眼于满足基本医疗需求的局限，故需要通过二次报销或商业保险等予以进一步完善。通过创新、专业、完善的保险制度，建立农业产业保障体系，为农民解除后顾之忧，激励农民放心种田。

目前，农村子女基础教育存在重大隐患，要么只能就读于缺少师资且条件简陋的村级或乡级中小学（幼儿教育大多还是由其父辈代为看管），要么需付出高额费用挤入县级重点学校。不仅造成县级重点小学严重超员甚至出现标准教室容纳近百人的局面，而且容易导致大量农民子弟辍学提前流向社会的现象。因此，应以县域为基本单位，在县城、乡镇及新型农村社区统一规划，建设规格标准相同的校舍，并统一调配师资。采用师资轮转制，体现教育资源均衡化，彻底解决农民子女的就学难问题。

我国已经进入老龄化社会，农民养老也是不容忽视的课题。尽管政府给60岁以上老年人发放了生活补贴，但解决不了根本问题。应当让其在社区内从事一些力所能及，并能获取一定报酬的简单劳动，而不是既要带孩子又要从事农业生产活动的现况。社区内应建设设施完善、服务周全的养老机构，让缺乏子女照顾又没有劳动能力的老年人能颐养天年。允许城市退休老人返乡养老，以丰富老年人的文化生活，满足其叶落归根的夙愿。

文化生活乃精神食粮，正能量的文化娱乐活动非常必要，也是精神培育的具体表现。因此，在农村社区内或社区间经常举办一些文艺活动、健身易体的体育或趣味比赛，不仅能丰富农村的文化生活，也能展现质朴的农村特色文化风貌，还有助于提升农民热爱农村、建设农村、发展农村的意愿。

5 结语

随着工业化、城镇化的不断深入与发展，大量农民进城务工，导致农村人口红利缺失出现空心化。作为制造业和商业基础的农业与农村的发展建设，是我国新型城镇化建设中城乡二元化转化为城乡一体化的必然选择。由于乡村聚落有其独特的环境属性、乡土文化魅力和生产生活方式，盲目地大规模“拆村并居”、逼迫“农民上楼”的做法并不可取。应遵循乡村聚落的自身发展规律，健全发展农业和农村以及土地使用和流转的法律法规，在政府主导和政策引导下，打破原有传统隶属，建立新型管理体系；区别化对待不同区域、不同产业和不同群体，着力培育新型农民为发展新型规模化农业创造条件；打破村属界限创新土地管理办法，更新认识、创新思维，运用市场化、网络化机制构建土地流转平台，促进农业规模化、集约化、高新科技化经营，使农民继续分享改革开放红利并尽快富裕，为乡村聚落建设打下坚实基础；前瞻性和连续性规划，分阶段实施建设，布局规模合理、空间排布妥当，在注重甄别古村落并加以保护性更新改造，以及借鉴先进经验的基础上，使社区多样化、特色化、宜居化，并可持续发展；优化建设机制、培育文化科技、完善社会服务，使农村能社区化管理、社会化服务、市民化生活，提升和打造乡村优良的生态环境、文明的乡风品质、民主的管理氛围，使其成为独具特色的美丽乡村、人人向往的宜居之地。