略论乡镇行政管理体制改革的方向与建议

朱叶佳

[摘要]本文阐述了我国现行乡镇行政管理体制存在的问题，结合现行乡镇行政管理体制存在的乡镇政府职能定位的规划不科学，乡镇行政体制改革认识不深刻，党政不分、政事不分现象比较普遍，乡镇政府改革的不完善措施等问题的原因分析，我们提出了新时代背景下乡镇行政管理体制改革的建议：一是理顺县乡关系形成联合管理力量，二是加强顶层设计，明确责任岗位，三是扩大分权范围提高基层服务水平，四是对乡镇组织进行设置，积极探索N+X模型。

[关键词]乡镇 行政管理 体制改革 建议

一、前言

改革开放以来，为了更好地适应社会、政治、经济的发展，国家行政体制也在不断变化。因此，近年来，各级政府行政体制改革受到越来越多的关注。从社会价值层面看，乡镇政府在整个行政管理体制中处于全面管理和地方管理、直接管理和间接管理的重要行政地位，它在深化农村改革、统筹城乡发展、促进社会进步方面发挥了积极作用。这无疑标志着乡镇行政管理体制改革在社会主义新农村建设中起着非常重要的作用。本文将结合新时期新农村的实际情况，分析改革的新方向，探索新的对策，从而创建一种新的服务型乡镇管理体制，推进社会主义新农村建设。

二、我国现行乡镇行政管理体制存在的问题

目前，我国农村基层管理体制运行十分困难。特别是在行政体制、政府职能、财政状况、人事制度等重要方面都存在着重要问题。

（一）乡镇政府财政困难

乡镇政府财政困难一直是一个比较突出的问题。目前，许多乡镇出现了高负债现象，一些乡镇出现了各种混乱的金融现象。这种情况极大地影响了当前公共服务的建设。

（二）乡镇政府机构比较臃肿

为了与县级部门、安置人员、工作等原因联系起来，全国各地的乡镇细化了部门设置，设置了不同种类的机构。但是随着时代的发展，部分乡镇机构设置越来越庞大，但出现人浮于事的空闲状况。

（三）乡镇政府人事管理的存在问题

由于乡镇政府机构数量相对较多，乡镇政府人事管理十分混乱。一些乡镇干部管理和出入境管理制度不规范，建立了大量闲置机构。有的乡镇干部整体文化素养和能力素质不足，阻碍了政府职能的高效实施。同时由于干部队伍人数掌舵，使得本来就经济困难的乡镇财政的压力更大，又加剧了乡镇财政入不敷出的情况。还有一些干部拒绝去偏远乡镇工作，致使很多偏远的乡镇出现空编的现象，导致偏远乡镇行政运行机制受阻。

三、我国现行乡镇行政管理体制存在问题的原因

（一）乡镇政府职能定位的规划不科学

政府职能与政府机构的协调是政府行政体制正常运行的保障，但当前乡镇政府职能的规划不科学，导致政府职能没有合理的定位，使得旧的机构不断膨胀的同时新的机构不断衍生，加剧了行政体制的诸多矛盾。

（二）乡镇行政体制改革认识不深刻

改革开放以来，许多领导干部认识到了行政体制改革的重要性，但一些基层领导干部对行政体制改革的认识却很肤浅，只是站在个人利益的角度考虑体制改革，没有从大局方面思考问题，只关注自己利益的得失。所以，每一次改革都会有一些意识薄弱的领导干部，阻碍行政改革。

（三）党政不分、政事不分现象比较普遍

目前，大部分乡镇领导“党政不分”，导致在部分乡镇出现了党委与政府一人负责的现象。同时，很多乡镇的事业单位没有明确的职能界定，盲目的听从上级调遣，成了上级的附属物。

（四）乡镇政府改革的不完善措施

乡镇政府改革的配套措施不完善也是当前面临的一个重要问题。我国乡镇政府行政改革中最重要的是要根据实际情况进行一整套改革，例如：理顺乡镇人大、乡镇政府之间的关系，重视权力之间的监督作用，目的是做好配套设施更加有效地进行乡镇行政改革，使得乡镇公民在政府事务中有更多的参与权。

四、新时代背景下乡镇行政管理体制改革的建议

（一）理顺县乡关系形成联合管理力量

一是下放县级管理权限。按照试点强市、县、区管理体制改革的要求，通过委托、授权、服务转发等方式，可以将一批乡镇可以解决的行政权力进行下发与实施；二是加强派驻机构管理。建议乡镇要进一步完善乡镇与派驻机构相互支持、协调配合的工作机制。对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主，其主要负责人的任免需事先征得乡镇党委同意。三是完善一线执法配合。结合综合行政执法体制改革，各县区在组建综合性执法队伍的基础上，统一向乡镇派驻执法中队。乡镇综合执法办公室作为基层执法平台，负责统一协调调度区域内执法力量，与派驻执法中队进行联合执法，切实加强基层管控合力。

（二）加强顶层设计，明确责任岗位

乡镇政府在中国的五级管理体制中发挥着特殊的作用。一般来说，它具有服务边界、管理第一站和执法的特点。围绕上述责任，东营在深化改革中加大了顶层设计，明确了工作重点。一是突出“便民性”。在推动试点强镇行政管理體制改革中，要求大王镇及其他9个市级试点强镇整合优化服务资源，将审批窗口统一入驻便民服务大厅，实现了“一站式”服务。二是体现“规范化”。结合行政审批制度改革，在全省较早编制完成了乡镇（街道）“权责清单”，进一步规范基层权力运行，厘清县乡职责边界，初步转变了乡镇政府“权责不对等”“有责无权”的现状。三是强化“管控力”。根据新形势下基层安全生产、环境保护监管的需要，在乡镇机构改革中，重点加强相关领域监管和执法力量，推进综合执法平台建设，有力提高了基层安全监管水平。

（三）扩大分权范围提高基层服务水平

根据行政审批制度改革和推进政府职能转变的要求，为进一步满足乡镇发展的需要，建议在大力推进电力城镇化试点工作的基础上县级行政权力下放的范围将扩大到一般乡镇，管理水平和审批服务将从表面上减少。二是选择部分经济、人口达到一定规模的重点镇推行“镇级市”试点，从省级层面依法直接赋予重点镇部分行政审批和执法权限，切实提高乡镇政府的管理服务水平。要加强执法能力建设，营造良好发展环境。作为基础管理层级，乡镇政府直接面对人民群众生产生活一线，加强基层执法能力建设是发展趋势，建议：一是根据乡镇安全生产、环境保护、食药监管等重点领域工作需要，下达一部分专项编制，用于解决基层执法力量不足问题。

（四）对乡镇组织进行设置，积极探索N+X模型

考虑到乡镇发展阶段的差异和管理服务职能的不断扩大，建议首先适当放宽乡镇党政机关的定额，探索x模式，给予当地机构更多的管理自治权（N）。以满足基层经济社会发展需要。二是重新核定人员编制，满足事业发展需求。随着新型城镇化和“三农”建设的深入推进，乡镇政府的管理内容、服务对象和工作重点均发生了较大变化，建议：根据基层发展实际，按照中央深入推进经济发达镇行政管理体制改革的最新精神，调整优化指标体系，重新核定乡镇人员编制，进一步优化基层编制资源配置。另外，党的基层组织是党执政的组织基础。要落实党建工作责任制，全面推进农村、企业、乡镇、新社会组织等的基层党组织建设，优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。我们有必要对传统的农村基层党组织设置模式进行调整创新，以不断适应新形势、新任务下加强党的农村基层组织建设的需要。比如，树立“以强带弱，共同发展，党委引导，双方自愿”的原则，利用现有农村党组织之间在人力、资源等方面存在的互补性，重新整合设置农村基层党组织，实行以强带弱，促进共同发展。在组织上实行统一领导，以建立稳定的互利和帮扶关系，形成以强带弱、共同富裕的新格局。

五、结语

随着城市化进程的推进和政治、经济、社会条件的改善，乡镇行政管理体制改革任重道远，与社会经济发展密不可分。它就像一个马车上的两个轮子，彼此相辅相成。经济发展的方向是一致的。因此要结合十九大的精神，加强乡镇行政管理体制的改革。