公众健身设施需求分析及其对公共体育设施PPP项目的建设启示

徐律　丁云霞

【摘要】共体育设施只有符合公众的真实需求才能获得生命力。采取政府和社会力量合作（PPP）模式供给公共体育设施，能够增强政府公共服务供给能力，满足群众多元需求。但是，与其他行业相比，我国公共体育设施采用PPP模式尚处于摸索阶段；参与主体多元、实现方式各异，但都缺乏对公众诉求的关注。通过问卷调查分析，了解公众对公共体育设施现状的评价，研究何种类型的公共体育设施更能满足公众的期望、符合公众的真实需求，并在此基础上提出我国发展公共体育设施PPP项目的建设建议。

【关键词】公共体育设施 PPP项目 公众需求 上海

全国第六次体育场地普查结果显示，截至2013年底，我国体育场地共计169万个，人均场地面积为1.46平方米。2014年10月，国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，提出到2025年，我国人均体育场地面积要达到2平方米的目标。可以判断，我国公共体育设施发展将迎来可以大有作为的重要战略机遇期。与此同时，我国经济进入新常态，经济增速放缓、财政风险加大，各种刚性民生支出却在不断增加，使得过去由政府包揽的公共体育设施投资建设和运营的传统模式难以为继。此外，传统模式下，大型场馆长期闲置、体育设施重复建设以及场馆、设施运行管理粗放等问题也日益突出，创新公共体育设施发展模式是当务之急。

党的十八大提出“要在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买力度”；《2016年政府工作报告》进一步提出要“完善政府和社会资本合作模式，充分激发社会资本参与热情”。江苏、湖南、河北等省纷纷制定并实施《各省关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，清晰地肯定了PPP模式在公共服务建设中的重要作用，以及中央和地方政府推动社会资本成为经济重要托举力量的决心。但长期以来，公共体育场馆和公共体育综合类硬件设施（以下统称体育设施）投资来源被政府拨款和体育彩票公益金挤占的现状并未改善，2014年的统计数据显示，“‘企业单位（包括内资企业、港澳台企业和外商投资企业）投资占比仅为8.38%”。

政府和社会力量合作（PPP）模式，是指“政府通过特许经营、购买服务等方式，与社会力量建立风险共担、利益共享的长期合作关系”。公共体育设施采用PPP模式，可以当前形势下缓解政府财政压力，改善公共基础设施的管理体制和运行机制，提高公共服务的质量和效率的最佳选择。

1我国公共体育设施PPP项目的发展现状

1.1公共体育设施采用PPP模式尚处于摸索阶段。

在公共体育设施供给的早期制度安排中，因为社会力量在人力、专业技术和财力等方面的相对不成熟，政府部门是公共体育设施的领导者和指挥者，出于公益的考虑为消费者提供免费或低价的、类型单一的公共体育服务。“上世纪末，新公共管理运动兴起，西方国家政府开始调整公共服务供给主体单一的结构，重新分配政府与企业的公共服务功能，即运用市场诱因，促进公共服务民营化或者鼓励民营企业参与”。

在公共体育领域推广运动PPP模式，既有现实需求，也具备了一定的条件，近年来，在《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发〔2015〕42号）等政策和文件的鼓励和引导下，越来越多的社会力量通过PPP模式参与公共体育场馆和公共体育综合类硬件设施（以下统称体育设施）的建设和运营管理，但是与水电能源、公共交通等其他行业的基础设施相比，采用PPP模式运作公共体育设施，起步晚，行业特征明显，现状并不乐观，距离“政府+社会力量”的模式还有一段较长的距离，目前还处于摸索阶段。

1.2运作方式各异、主体多元，但缺乏对公众诉求的关注

以BOT（（Build-Operate-Transfer）模式运作的国家体育场是PPP模式在我国公共体育设施实践中的失败案例。国家体育场共投资将近32亿元，其中，代表北京市政府的北京国有资产经营有限责任公司出资58%，中国中信集团等四家企业组成中信集团联合体出资42%。双方按投资比例，组建公司对其进行融资、建设和管理等。根据合作协议，中信联合体拥有体育场30年的特许经营权，至期满后移交北京市政府，运营期间自负盈亏。遗憾的是，因为财务、法律等一系列不符合PPP模式精神的问题，2009年8月，北京市政府与中信联合体签署协议，由北京市国资委委派人员担任国家体育场董事长、总经理，中信联合体放弃30年的特许经营权，转而获得了永久股东身份。

对于起步晚、行业特征明显、风险高的公共体育设施PPP项目，社会力量仍持观望和谨慎态度，BOT模式很难发挥提升社会资本投资积极性的作用。而中国最大的非国有文体产业综合运营商——佳兆业集团，则通过其一直坚持的“轻资产、重运营”模式（TOT，即移交Transfer-经营Operate-移交Transfer模式），先后获得了深圳大运中心、深圳南山文体中心、佛山高明体育中心、深圳观澜体育公园等五大标志性场馆的运营权，成为公共体育设施PPP模式的另一种有益尝试。

事实上，不论采用哪种模式，对公共体育设施资源配置起决定性作用仍是市场，真正影响公共体育设施PPP项目的源动力是社会公众，“公众不是单纯的公共服务接受者和市场经济中的客户，而应是公共活动的参与者。公民的参与和评价是政府做好各项工作的前提。”

本研究将通过分析上海市的调查数据，了解公众对公共体育设施现状的评价，研究何种类型的公共体育设施更能满足公众的期望，符合公众的真实需求。

2公眾对公共体育设施PPP项目的需求分析

2.1问卷调查介绍

本文的研究数据来源于上海市体育局、上海市统计局和上海体育学院产业研究院联合开展的“2015年上海市全民健身活动状况调查”的问卷调查。问卷由国家体育总局提供，以上海实有人口二期系统为抽样框，对全部17个区（县）20岁以上居民进行调查，根据PPS和随机等距抽样原则，以入户调查的方式，共获得有效问卷8020份，调查的内容包括人口统计学背景资料、日常体力活动状况、参加体育锻炼的基本特征、参加体育锻炼的意识、参加体育锻炼的消费、获得体育信息的途径、单位或居住小区体育锻炼场地、设施状况及使用程度等。

2.2样本分析

样本情况显示，男女性别比例相当，城镇人数接近农村人数的3倍，20～59岁的3个年龄组人数相当，60岁以上人口共计24.06%，大部分的人拥有高中或者大学学历（68.34%）。研究从经常进行体育锻炼的场所、经常使用的室内（外）体育锻炼场地设施、经常去的体育锻炼场所与居住地距离、当前体育锻炼场地设施与期望状况、希望政府具体建设何种类型公共体育锻炼场地设施、希望体育锻炼场地设施建在何处等方面对调查样本的体育设施评价及期望进行多维度分析和研究。具体情况见表1。

2.3研究结果

2.3.1大型体育场馆、全民健身活动中心等利用率低，公共体育设施有效供给不足

表2的统计结果显示，上海市居民体育锻炼的场所主要是社区的空地、健身路径和公园空地，许多60岁以上的老年人将棋牌室作为室内体育锻炼设施，侧面反映了我国目前城市大型体育场馆（或城镇体育中心）、全民健身活动中心的场馆利用率低，服务大众的中小型、社区型公共体育场馆的有效供给不足。

2.3.2公眾体育锻炼场地设施的建设需求强烈，且与社会阶层呈正相关

统计结果显示（图1）：除无职业的居民外，有职业人群均认为体育锻炼设施的现状与期望比较存在差距。文盲和识字不多、初中教育程度的居民认为体育锻炼设施与期望基本符合，高中及以上教育程度的居民均认为体育设施现状与期望存在差距。说明大多数上海居民对当前体育锻炼场地设施的数量、种类以及公共体育设施提供的服务质量不满意，反映了公众对公共体育设施建设的需求较强烈，且与社会阶层呈正相关。

2.3.3公众对公共体育设施的真实需求：在居住地附近建设社区（乡镇）健身活动中心

表3的统计结果显示：83.5%的上海市居民经常去的体育锻炼场所与居住地直线距离不超过2千米，这与前文2.3.1的调查结果“居民目前主要进行体育锻炼的场所为‘社区的空地、健身路径和公园空地存在相关性，说明目前上海市居民体育锻炼主要选择为距离居住地直线2公里之内的空地、健身路径等。

作为一种公共产品的供给方式，公共体育设施PPP项目的起源和发展是满足当地公众体育锻炼的需要。图2显示，上海市居民希望政府具体建设的体育锻炼场地设施的类型，前三选择分别是社区（乡镇）健身活动中心、综合性健身休闲场所和体育健身主体公园。可以预见，随着社会经济的发展、公众消费结构的升级以及从事体育活动热情的提高，功能齐全、设备先进的中小型、社区型公共体育场馆或者全民健身中心将应运而生。另外，在要求被调查对象从社区附近、商业区等十个备选项中选择希望体育锻炼场地设施建在何处的问题上，第一选择几乎全部指向“社区附近”（见图3）。

3结论与建议

3.1结论

调查结果显示，上海市目前大型体育场馆、全民健身活动中心等利用率低，中小型、社区型公共体育设施有效供给不足；大多数上海居民对当前体育锻炼场地设施的数量、种类以及公共体育设施提供的服务质量不满意，反映了公众对公共体育设施建设的需求较强烈，且与学历、职业等社会阶层呈正相关；83.5%的上海市居民经常去的体育锻炼场所与居住地直线距离不超过2千米，进一步说明了重点支持建设中小型、社区型公共体育设施的必要性。

3.2建议

3.2.1完善公共财政投入政策，加强对社会力量的引导和支持

改革过去计划性政府投资管理模式，一方面，将各类公共体育设施投资规划向社会公布，鼓励社会力量根据规划要求发起设立PPP项目。另一方面，由政府组织实施的公共体育设施建设项目，条件具备的要积极鼓励采用PPP模式，吸引社会力量投资。政府部门要从公共体育设施的“单一提供者”向社会力量的“平等合作者”以及PPP项目的“监管者”转变，做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，放宽公共体育设施投资的市场准入，采取资本金注入、投资补助、设立基金等办法，营造宽松公平的投资经营环境。

各地的新建公共体育设施项目，应优先考虑采用PPP模式，另外可通过完善和改造废旧厂房、办公楼、仓库、商场、大型商业设施楼顶、地下室等具备条件的城市空间的方法，启动实施一批全局性、战略性的公共体育设施PPP项目示范工程，鼓励和引导社会力量成为体育场馆投资建设、运营和管理的主力军。

3.2.2严格、规范进行项目论证，合理进行风险分担、利益分配

公私合作的PPP模式，具有政府干预和市场机制相结合的混合经济的特色。在公共体育设施采用PPP模式，本质是利用社会力量激发市场活力，实现公共体育设施资源的最优化配置，提高服务的供给效率。该模式在运行中会牵涉到政府、社会力量以及公众等各方利益，严格、规范、公平进行项目论证，解决好风险合理分担、利益合理分配是其可持续发展的关键。

公共体育设施PPP项目签署的合同约定时间都是中、长期的，一般将持续十年及以上，过程会出现许多无法预测的风险和矛盾，从而造成项目失败，给政府、社会力量以及公众造成损失。在政府和社会力量签订合作协议之前，应对项目的投资回报方式、价格调整和补助方式、公益时间、公益服务等进行明确的约定，根据“最有控制力的一方承担相应风险的原则”进行利益和风险的合理分配。以上文佳兆业集团“轻资产、重运营”的场馆运营PPP模式为例，原则上，项目的建设、法律、政策的风险应由政府承担，项目的运营风险由佳兆业集团承担，自然灾害等不可抗力风险由政府与佳兆业集团共同承担。

3.2.3重点支持建设社区型项目，鼓励多元主体共同参与项目设计

一般情况，社会力量，尤其是民营资本参与公共体育设施PPP项目，对效益和效率高度关注，能否追求实现资源利用和自我收益的最大化，关键因素就是项目是否符合广大社会公众的需求。根据上文分析，本研究提出了重点支持建设社区附件中小、型社区（乡镇）健身活动中心、综合性健身休闲场所等公共体育设施的建议。此外，中小型、社区型公共体育设施PPP项目的功能定位与内部设计尤其要考虑社会力量运营实际和公众需求。课题工作人员在对PPP项目进行调研过程中，就曾多次听到运营公司对场馆功能定位错误、内部空间设计不合理等问题的抱怨。因此，政府邀请或者要求运营公司、社会公众共同参与项目设计，是保证公共体育设施PPP项目顺利推进、健康发展的重要前提。

3.2.4因地制宜，满足多样化公共服务需求

公共服务的需求具有阶段性、地方性特征。近几年来，我国人均GDP逐步提高，2014年，北京、上海等东部沿海和经济发达省市的人均GDP均超过60000元，已经进入中等收入经济社会发展阶段（图4）。根据国际经验，人均GDP达到10000美元后，人们对于公共体育服务的各类需求将进入高速增长期，社会对于公共体育服务的消费需求也随之不断攀升。“消费需求的差异性，纵向体现在全国、地方和社区的设施差异性，横向表现出同一层次服务、消费水平的多样化。”

地方政府应结合当地实际及项目特点，灵活运用PPP模式的不同实现方式，切实提高项目运作效率。社会力量在运营管理公共体育设施期间，除了要保证公共体育体育场馆完成提供体育健身场地的功能，还要丰富服务产品，提高服务质量，提供个性化服务方案。积极应用新技术、发展新业态，引入各类体育项目的培訓、群众性、商业性等大学体育赛事，提供餐饮娱乐等衍生服务，并尝试通过线上线下服务衔接，形成供给升级与需求升级协同推进、场馆投资与消费良性互动的运行机制，使广大社会公众享受更多高效、便捷优质的公共体育服务。

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