东亚政治领袖的“法”与“治”之困

“东亚模式”下的发展与法治

以过去一百年的时空为观察单位，我们可以说，东亚在社会经济发展方面所取得的成就，在世界政治经济版图上颇为显著，也具有相当的特殊性。大多数东亚国家在二战以前是西方的殖民地，迄今为止，这些已经独立的国家在政治体制和意识形态上仍然受到前殖民者的深远影响，在国民精神上也对殖民者抱有复杂的感情，但在体制上并没有原汁原味地采纳殖民者的政治制度。二战后亚洲国家（主要是东北亚和东南亚国家）在经济上则表现得异常卓越。如今，世界经济中心已然向亚太转移，亚洲对世界经济增长的贡献早已经超越了世界其他地区。

东亚在经济上的成功不代表全世界的成功。在过去百年来，只有极少数的贫穷国家（后来称之为发展中国家）摆脱不发达地位，成为相对富裕的国家，而不少拉美国家则从高收入行列跌落至中等收入国家行列。世界银行2012年一项研究指出，20世纪60年代位居中等收入行列的101个经济体，二战后之后只有13个迈入高等收入行列（按购买力平价计算），其中六个在东亚（包括中国香港、日本、韩国、新加坡、中国台湾和中国大陆）。[1]

东亚经济的成功导致了“东亚模式”（East Asian Model， EAM）这个概念在学界和政策分析界的流行，其奠基之作是世界银行在1993年发表的大部头研究报告《东亚奇迹：经济增长与公共政策》。[2] 此后对东亚模式的研究由经济模式转入包括政治体制在内的综合分析，东亚的经济增长和政治发展被描述为一种“威权发展模式”，即这些国家成功的原因在于其拥有强势和了解现代经济的领导人，他们以经济增长为国家发展和个人执政目标，在一个能干的技术精英集团的輔佐下制定合适的产业政策，从而推动国家经济的现代化。[3]

从概念上看，东亚模式首先依赖于一个强势、懂经济和有发展目标的领导人的存在，这是唯一的必要条件，其他条件都可以因之而产生。而从实证角度看，在东亚这个区域，李光耀、蒋经国、朴正熙都可以算是这样既强大又精明的领袖，他们为各自所带领的经济体制定了发展方向和蓝图，并以坚韧的手段执行之，从GDP数字和人民生活水平提高度来看也取得了成功。

当然，从概念上，我们可以争论说，所谓的东亚模式并不是科学合理的分析，而更像是一种倒因为果的事后总结，是用后来的经济成功来论证当时威权政治存在的正当性。这一流行的自由主义观点认为，如果这几个东亚经济体一开始就走向自由市场之路（比如像香港那样），它们也许发展得更快，今天的经济成就也许更大也更稳定。

依赖威权体制推动的东亚模式也许与民主颇不兼容，[4]但它在多大程度上兼容或者排斥法治则是一个相关联但又依然独立的问题。在这里，法治本身的概念作为一个分析的前置性问题必须稍加解说。本文主要在狭义层面上使用法治概念，[5]即强调法治的形式要素和工具性价值，认为任何法制体系都必须具备如下形式要素才能有效履行其职能：（1）立法合乎程序；（2）法律过程透明；（3）法律普遍适用；（4）法律规则清晰易懂；（5）法律针对未来，不溯及既往；（6）法律体系在整体上统一；（7）法律必须保持适当稳定性，不可朝令夕改；（8）法律适用必须公平；（9）法律必须得到执行；（10）法律应该具有大众性，被大多数受到法律影响的人所接受。[6]

推动东亚模式发展的政治强人们如何看待和运用法律，有没有在主观上或者客观上去促进法治的建立——即使仅仅是狭义意义上的法治？对这个问题没有一概而论的答案，因为它涉及政治强人们自身的经历、信仰、视野甚至个性，包括他们是否认为在特定情形下法治有助于巩固权力或者实现政策目标，及其所处的法律文化环境。

就法治本身的价值而言，法治被视为现代国家政府合法性的基础。如果说“不患寡而患不均”这个关于古代分配正义的说法还有什么现代意义的话，那就是现代人更担忧的是不同的人适用不同的规则，从而使机会资源的后天分配永远不均等，使弱者永远没有翻身的可能。建立法治社会、依法行政、依法治国和法律面前人人平等，一是能使一切社会活动在法律的框架内“标准化运作”，以长期的眼光看，能够提高效率，降低交易成本，二是能使人民增强对政府的信任，知道政府对所有人适用相同的规则，不会对任何人有所偏私。即使政府不能绝对做到这一点，但只要尽到最大努力，并且政府自身不违法行事，人民也会体谅。

但是上述“优势”在很多情况下对政治强人们却形成限制，影响他们便宜行事。即使我们假设政治领袖们凡是出于公心，根据东亚模式的发展逻辑，遵循法治——尤其是和正当程序以及权利保护相关联的法律——也会延误短期政策目标的迅速达成，从而削弱甚至破坏国家建设。如大野健一所指出的：

一个国家必须把不同的民族和社会集团凝聚起来，团结成一个想象的共同体，还要建造电力和交通体系、吸引投资、提升技能和技术、兴建学校和医院、打击犯罪和社会丑恶现象、调整安置移民、控制城市化和人口迁移、制定宏观和贸易政策，以及应付全球和地区冲击，等等。如果允许所有相关团体都参与政治，如果所有的法律和政策都必须在议会进行充分辩论，这固然更加民主，但需要太多时间。假如一组关键政策的采用不及时、不协调，这个国家就不能启动增长。这正是……民粹主义模式的失败。[7]

而在个人或团体利益层面，如果法治会削弱统治者的统治基础，导致丧失政权甚至影响政治领导人的个人安危，在没有强大制约机制的情况下，法治就容易被抛弃，法律本身则被当作打击政敌、镇压异己的手段。在东亚国家的现代发展史上，“以法治人”的例子也层出不穷。

简而言之，东亚各国政治强人们在对待法律和法治问题上有着不同的态度，这也在很大程度上决定了他们所领导的国家发展的路径。在成功的经济体中，新加坡和韩国是两个特色鲜明的案例。新加坡作为英国殖民地，一开始就在某种程度上具有“法治”的基因，这一点又被一个深具法律素养且笃信狭义法治观的政治领导人所强化。而韩国的发展则是一个教科书式的民主法治转型案例，即经济发展导致政治文化和社会结构改变，引发了民主化，并在此基础上强化了法治。

新加坡：殖民地传统与领袖意志推动的法治

新加坡作为一个成功实现发展的例子，其吸引人之处包括政治稳定、社会秩序良好、人身安全保证、经济发达、法治健全、经商便利、交通与生活基础设施先进、教育发达、空气清洁、饮用水安全干净以及没有自然灾害，等等。与此同时，新加坡又被国内外很多人士普遍视作一个政治上威权当道、言论自由受到限制、反对党受到打压、工作上辛苦紧张、人民生活富足但个性受到压抑的地方。这些看法都有一定道理，都可以得到实证事实的支持，皆能反映新加坡社会的某些方面。但毫无疑问，如果将法治理解为法律对所有人的一体适用和法律的公开、清晰、稳定，新加坡就是全世界法治最完善的国家之一。

法治也是所谓“新加坡模式”最重要的方面之一。新加坡社会不同于其他亚洲社会的最大特点也许不在于其成功的资本主义经济，而是其真正做到了依法治国——有法必依，执法必严，违法必究。这一点新加坡政府也不讳言。李光耀曾经指出，新加坡成功的关键是法治（rule of law），以法律在今日新加坡社会至高无上的地位来看，这一点并非虚言。新加坡一份政府出版物指出：“新加坡经济之成功有赖于诸多因素，包括其领导者的智慧，善于利用法律规则和法律系统建立一个新型社会并以此增强新加坡的经济生存能力，以及确保自身法律系统与国际社会之需求相吻合。”

新加坡的法治水平也获得国际社会的广泛承认。观察和促进世界各国法治发展的著名机构“世界正义组织”（The World Justice Project）对新加坡法治状况的评价颇为客观且具有相当代表性。该组织2012?2013年的“法治指数排名”报告指出，新加坡除在向公民提供“秩序与安全”保障方面名列世界第一，在四个其他领域排名世界前十。[8]2008年香港智库“政治经济风险咨询公司”（PERC）基于对商界看法的调查，将香港和新加坡的司法制度评为亚洲最佳。[9]

鉴于新加坡广为人知的“严刑峻法”，国内很多评论者津津乐道于“新加坡是法家治国”的典范，认为新加坡社会的井然有序是由法家所主张的严密的社会控制与刑罚的威慑手段所造成的。然而，这种看法颇为一厢情愿。新加坡的法律制度虽然暗合了法家的不少主张，但法家并不是新加坡法治的思想源头。说实话，几乎完全由英文教育的精英所统治的新加坡，恐怕在成为法治国家以后也不会有什么人懂得或有兴趣去了解何为“法家思想”。新加坡建国之父李光耀虽是华人，但生长于一个极度西化的殖民地华人家庭，本人从未受过中国古典文化的教育，三十多岁以前都不会说华语，不可能从中国法家思想中汲取任何治国经验。[10]

大体而言，新加坡法治的制度和思想源头：一是英国的法治传统，二是李光耀个人在日本占领新加坡時代的切身经验。

在1965年新加坡独立之前，它已经实行了近150年的英国普通法制度。英国对新加坡的殖民始于1819年，当时英属东印度公司派遣汤姆斯·斯坦福·莱佛士（Thomas Stamford Raffles）到东南亚寻找港口，建立贸易中心，莱佛士选中了新加坡为贸易站据点，并于1819?1823年间发布了一套基于英国法律的法令——后来称之为“新加坡条例”（Singapore Regulations）——统一适用于全新加坡，取代了该地旧有的土生原始规则系统。1826年，英国议会颁布《第二宪章》，在马来西亚和新加坡等地建立法院行使民事和刑事管辖权，标志着英国法律在新马获得普遍继受。1965年新加坡独立后，虽然在某些方面根据本国情况作了灵活调整，但大体上没有改变通行于新加坡的英国法律传统。事实上，1994年新加坡才废除本地案件向英国枢密院司法委员会上诉的条例，在此之前管辖新加坡的最高司法机构一直是英国枢密院。根据1993年的《英国法适用法令》，英国普通法在新加坡继续保持效力，除非经过本地法令的特别修改。

现在的新加坡法律制度中判例法与成文法并存，但是以判例法为主。主要法律部门如合同法、衡平法、侵权法、财产法、信托法以判例为主，刑法、公司法、家庭法等主要采取成文法形式。

英美普通法并非完美，但却有一些能够保障民权的核心要素，只要是成功实施普通法的国家，不管政府觉得如何不方便，都不能完全废弃这些要素，否则就会毁坏普通法体系的基础，其要素之一是对个人自由的重视，二是对私人财产权的保护，三是程序规则至上，“程序优先于实体权利”。新加坡普遍继受英国普通法体系，即使没有普通法母国英国那样完善的权利保障制度，也必然要在一定程度上贯彻这些法治原则。换言之，新加坡法治社会的源头是现代法治，一经贯彻实施，法治在一定程度上就按照其自身规则至上的惯性运行，而不再可以把法律作为统治手段并可以随时弃如敝屣。

但是新加坡的严刑峻法、重刑重罚的法治文化，在很大程度上来自李光耀在日本占领军统治时期的切身经验。[11]1942年2月，日军击溃守卫东南亚的英军，占领新加坡，将之更名为“昭南岛”。李光耀在日本占领之下生活了三个月，亲身经历了日本如何统治被占领区，本人也差点被屠杀。他后来在回忆录里对日军暴行痛加谴责，但也不讳言对他们铁腕手段的欣赏。李光耀称：“日治时期的三年零六个月，是我一生中最重要的阶段，它让我有机会把人的行为、人类社会以及人的动机和冲动看得一清二楚。”[12]尤其是，“严惩不贷使犯罪活动几乎绝迹”，故而，“在物资匮乏、人们半饿不饱的情况下，可以夜不闭户，犯罪率之低叫人惊奇”。李光耀由此而领会到的经验是，“有人主张对待和惩罚犯罪应该从宽，认为刑罚减少不了犯罪，我从不相信这一套，这不符合我在战前、日治时期和战后的经验”。[13]

但是李光耀也经常被指责以法律和司法系统来打击反对党和政敌。依照受到李光耀的打击而逃离新加坡的前副总检察长萧添寿（Francis T. Seow）的说法，新加坡的司法系统虽然貌似公正而被国际组织认可，但其内里与政治密切相关，受到执政党的操纵。[14]关于为什么要用法律手段应对报纸和异议人士，李光耀在其自传中如此自我剖白心迹：“有一件事是非做不可的，那就是跟指责我贪污或滥用职权的人直接对质。”[15]对李光耀和他之后的新加坡领导人来说，利用新加坡司法系统这样做是天经地义的：

反对党或报刊对我的名声做出不公道的抨击，我不但没有压制他们，反而是每一回上法庭当原告都把自己的私人和公家生活一概赤裸裸地摊开，任由审查。要不是记录清白，这可是不必要的冒险。正因为我选择了这么做，而且把赔偿金捐给需要帮助的慈善团体，所以一直有办法维持在人民心目中的地位。[16]

换言之，李光耀对政敌的铁腕打击也是在新加坡法律的框架之内，通过法庭依照法律的明文规定来进行，这至少符合狭义法治的精神。

韩國：转型走向民主法治

韩国在朴正熙时代（20世纪60?70年代）经历了典型的威权发展模式。朴正熙政府建立了专门的经济计划委员会（Economic Planning Board），制定了以培养出口竞争力、争取外国资金和引进技术为目标的发展战略，通过有效的产业政策和高强度的政府干预，实现了工业化和现代化。在这一阶段，韩国的政治和经济体制特点体现为“政治上的权威主义”和“经济上实现高度产业化”。如韩国延世大学教授金世中所描绘的：“韩国通过18年的朴正熙时代，在政治方面经历了权力的集中，安全机构和官僚机构的地位和功能的强化，议会和政党等代议机构的地位和功能的弱化，大众参与政府的实质和制度的弱化，以及市民权利的萎缩等政治上的权威主义。在经济方面，韩国却经历了人均所得的惊人增加，国民福利的全面提高，经济结构水平的提高以及国际贸易量的急速增加等经济现象。”[17]

就对法律的态度而言，朴正熙被某些学者称之为“东亚新法家”的代表人物。[18]朴正熙政府通过大规模的立法推进工业化、国防、教育、国民福利和弱势群体保护，对韩国社会进行了深刻的改造，其主观目的是为了建设一个繁荣富强的国家，而不是追求以保护个人权利为价值取向的自由民主派法治。[19]但在客观上，这种威权发展模式为后来的民主化打下了坚实的基础。

韩国在二战后的发展史是一个教科书式的民主转型的过程：经济发展实现了城市化、工业化和现代化，从而带来了社会动员（social mobilization），在此基础上产生了民主政治的两个驱动力：政治文化和社会结构。前者表现为积极的政治参与，平等、温和的价值观的形成，以及政治参与者渐渐习惯于互相妥协。后者表现为中产阶级的兴起和公民社会的出现。[20]两者合力，最终促成韩国在20世纪80年代末期向民主政体的过渡。而韩国的民主转型也在极大程度上强化了韩国的法治。近年来三星“太子”案和韩国前总统朴槿惠受贿案的检控、审判和判决，表明法治已经在韩国社会深深扎根。[21]

其他东亚经济体及代结论

除香港地区、新加坡、韩国和早已成为发达国家的日本外，其他东亚经济体的法治发展状况虽然程度不一，但总体上乏善可陈，许多国家不同程度地陷入“靠民主手段上位-腐败+独裁-民粹”的怪圈，如印尼、马来西亚、菲律宾等东南亚国家。泰国的特色则是在民主的名义下，城市精英借助军方的独裁来对抗他们眼中的民粹。法律在这些国家的政治经济和社会生活中很少发挥作用，这些国家也并没有涌现出善于运用和促进法治的杰出政治领袖。

就规范性贡献（normative contribution）而言，新加坡和韩国提供了两个成功的模式，虽然它们也各有自己的问题。新加坡的经验有其独特元素（比如150多年的英国殖民地历史），确实在其他地方难以复制，但法治在东方社会新加坡的发展过程中一开始就发挥的作用，也许可以给我们如下启示：第一，法治是一种普适价值，本身没有意识形态色彩，任何社会都可以实行法治。第二，法律本身要适宜民情，保障人民权利。第三，上位者（即政治领袖）要有遵法行法的政治意愿，推动法律的统一适用。第四，法律一经制定，执法必须严格不打折扣，提高违法者的违法成本，打消其侥幸心理。

新加坡法治建设也说明政治强人可以发挥的积极作用。同样是英国的殖民地，新加坡的法治水平要远较其他前英美殖民地为高，主要原因是新加坡建国之父李光耀对法律重要性的认知和贯彻。即使是在手握生杀予夺大全之时，李光耀也坚持在新加坡贯彻实施英国的普通法体系。如前所述，普通法里面有一些保障权利的基本要素，如对个人自由和财产权的保护，对契约精神的信守，对程序规则的坚持，这些保障民权的要素，同时也限制统治者任意行使权力以戕害人民。总体上，李光耀并不担心这些法治原则限制他自己作为国家领导的权力，而是认为遵守法治会使整个国家（包括他自己的家族）受益。新加坡法治的结果也是如此：不仅整个国家国泰民安，李光耀家族也既富裕尊贵，也饱受新加坡人民的尊敬爱戴。

韩国的“强势领导推动的威权发展-经济增长-社会动员-社会变革-民主化和法治化”路径，是一种教科书式的经典转型道路，一度被认为是东亚模式的必然归宿。东亚模式圈的其他经济体的发展，在过去几十年来也似乎在朝着这个方向努力。但现在看来，情况似乎变得更为复杂，还有待进一步的观察。

（作者单位：新加坡国立大学法学院）

注释：

[1] Pieere-Richard Agenor， Otaviano Canuto， and Michael Jelenic， “Avoiding Middle-Income Growth Traps”， World Bank Economic Premise， November （2012）， No. 98， p. 1.

[2] The East Asian Miracle： Economic Growth and Public Policy， The World Bank， 1993.

[3] [7] [20] 大野健一：《东亚的经济增长和政治发展：从威权发展模式到民主发展模式的平稳过渡》，载青木昌彦、吴敬琏编： 《从威权到民主：可持续发展的政治经济学》，中信出版社2008年版，第74页；第76页；第78页。

[4] 著名的发展政治学者Adrian Leftwich曾指出，民主和发展需要不同的、彼此难以兼容的制度条件。转引自大野健一：《东亚的经济增长和政治发展：从威权发展模式到民主发展模式的平稳过渡》，载青木昌彦、吴敬琏编： 《从威权到民主：可持续发展的政治经济学》，中信出版社2008年版，第76页。

[5] 中文语境下的“法治”（Rule of law）、法制（Legal system）和以法治人（Rule by law）这三个概念需要区分清楚。法制指的是一国的法律制度体系，其中包含静态的法律规范体系（成文法与判例法）和动态的法律运作体系（立法、执法、司法机构及其运作）。法制本身因此是一个中性词汇。以法治人则指一部分人用法律手段来统治别人，唯有統治者享有“治”权，被统治者只能成为法律约束的对象。统治阶层是否也以法律约束自身，则要看它的实际需要，这基本上是一件无可无不可的事情。如梁治平认为中国古代的法制就是一种典型的‘以法而治或以法治人。（梁治平：《法律的文化解释》，生活·读书·新知三联书店1994年版，第303页。）

与此相反，法治体现的是一种法律至上的观念，要求一个社会所有的主体根据法律来行事，法律高于一切，无人可凌驾于法律之上。

虽然听起来简单，法治本身仍是一个充满争议的术语。一些学者将法治概念分为两大类型：广义法治说（Thick theory，或称实质法治说）以及狭义法治说（Thin theory，或称形式法治说）。（裴文睿：《百家争鸣，百花齐放：中国关于法治概念的争论》， 载梁治平编：《法治在中国：制度、话语与实践》，中国政法大学出版社2002年版，第34?35页。）

狭义说强调法治的形式要素和工具性价值。相形之下，广义法治概念则包括了特定的政治伦理和价值观念，如特定的政治制度、政府形式或者人权观念，如现代西方的自由民主派法治观要求，在上述形式要素之外，还要包括资本主义自由市场经济、多党民主制和自由主义人权观（着重于公民和政治权利）。（王江雨：《当代中国法律制度的基本特征、结构与未来发展展望》，东亚论文第86期，新加坡国立大学东亚研究所2010年，第14?15页。）

在讨论和衡量东亚的法治状况时，采取狭义的法治观作为分析范畴更有意义。如裴文睿所指出的，狭义说“保证了一定程度的可预期性，对政府的专断行为进行了一定的限制，因而对个人自由和权利给予了一定的保护”。狭义说避开了对政治道德的要求，聚焦于法治的核心要素，“使持不同政治主张的人能够就法治进行集中的、富有成效的探讨”。（裴文睿：《百家争鸣，百花齐放：中国关于法治概念的争论》， 载梁治平编：《法治在中国：制度、话语与实践》，中国政法大学出版社2002年版，第44页。）

[8] World Justice Project （2012?2013）， Rule of Law Index.

[9] “Hong Kong has best judicial system in Asia： business survey”，法新社，2008年9月15日电，载http：//afp.google.com/article/ALeqM5gIkKvk-YnNQ1HVb2n_HUUMhncDLA。

[10] 也有一些看法认为新加坡受中国儒家思想影响很大，尤其是李光耀在上个世纪80年代大力推广以儒家文化某些原则为基础的“亚洲价值观”，但必须指出的是，儒家思想对新加坡社会行为规范有所影响，对法律的制定和实施几乎没有影响。

[11] 必须指出的是，英国法律也有严刑峻罚的一面，新加坡现有的为人权主义者所诟病的法律，如不经审讯即将嫌疑人判罚的内务安全法（Internal Security Act），以及适用鞭刑和死刑的几个罪名，都是英国法律的“遗产”，虽然这些严苛法律在英国本土已经不存在。

[12] [13] 李光耀：《风雨独立路：李光耀回忆录》，外文出版社1998年版， 第88页。

[14] Francis T. Seow， “The Politics of Judicial Institutions in Singapore”， lecture given in Sydney， Australia， text available at： http：//unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan002727.pdf （last visited 1 May 2013）.

[15] [16] 李光耀：《李光耀回忆录：1965-2000》，联合早报出版社1999年版，第150页；第153页。

[17] 金世中：《朴正熙权威主义体制和经济发展》，载《当代韩国》1995年第1期，转引自喻中：《论东亚新法家》，载《政法论坛》2018年第3期。

[18] [19] 喻中：《论东亚新法家》，载《政法论坛》2018年第3期。

[21] 这两案都与早已去世的朴正熙有着密切的关系。三星是朴正熙时期扶植起来的超级财阀，朴槿惠是朴正熙的女儿。虽然现在的韩国社会对朴正熙的评价越来越趋向正面，但这两案的判决结果并不利于朴正熙家族。