旅游特色小镇融资模式选择

金 虹

(黑龙江工程学院 经济管理学院，哈尔滨 150050)

一、引言

特色小镇发展不仅辐射和带动周边农村经济发展，还是经济增长的新动力，并且促进经济结构调整和城乡经济一体化发展。2016年7月，住建部、发改委、财政部联合发出《关于开展特色小镇培育工作的通知》的文件，同年10月，发改委又发布了《加快特色小镇建设推动经济转型升级》的指导意见。基于特色小镇对产业转型和城乡协调发展的重大意义，建设特色小镇已经成为国家发展战略。目前国家级特色小镇共计403个，以旅游产业为主导产业的旅游特色小镇占到半数以上，非常具有代表性。研究旅游特色小镇建设具有一定的实际意义。资金的投入是建设旅游特色小镇的前提和基础，无论是基础设施建设还是入驻企业和项目都需要大量资金。由于地方财政薄弱，财政资金短缺和旅游特色小镇建设持续资金需求之间的矛盾是制约旅游特色小镇建设和发展的关键，因而，有必要对旅游特色小镇融资模式选择进行深入探讨和分析。

在研究旅游特色小镇融资模式的学术成果中，国外学者的研究主要集中在城镇化建设和运营中融资渠道的选择上。Roy Bahl(2001年)指出政府融资模式取决于公共物品的功能。[1]Thomas Andersson(2002年)提出城市化建设的融资模式有银行信贷、市政债券、政府间转移支付、消费者收费以及政府税收和租金收入等。[2]国内学者的研究主要包括：旅游特色小镇金融政策研究、不同融资模式比较研究以及单一融资模式研究等。廖茂林(2017年)提出了市场化运作的融资原则下通过以较少的政府资本撬动较大社会资本的建议[3]。李明(2017年)提出了在建设体育娱乐休闲小镇、体育特色旅游小镇、足球竞技项目小镇中采用PPP模式[4]。黄梓蔚(2017年)比较分析各种项目融资模式。[5]张俊东等(2017年)比较融资模式，探讨实际融资机制。[6]李冰(2017年)指出依托PPP项目，未来产生的稳定现金流通过资产证券化来进行旅游特色小镇PPP项目的融资。[7]

综合相关研究成果，针对旅游特色小镇融资主体融资模式的研究成果明显不足。有必要对旅游特色小镇融资主体融资模式进行分析和选择，以助力旅游特色小镇和地方经济发展。

二、几种主要的融资方式

(一)政府财政资金

一种财政融资方式。融资主体通过项目向地方政府申请，获得地方政府的投资。目前我国地方政府主要的地方财政资金来源于土地财政。从广义来看，土地财政的主要内容包括：土地出让金收入、房地产相关税费、银行抵押贷款和发行债券共四类。[8]从狭义来看，地方政府通过“招、拍、挂”所获得的土地出让金收入。[9]数据表明，在2013—2014年上半年，除了上海、北京、广东、浙江和江苏的财政预算支出小于收入外，其他省份都出现了或多或少的财政缺口，加上工业化和城市化的发展，地方政府逐渐依赖以土地为主的财政融资方式。

(二)银行信贷

一种间接融资方式。融资主体向银行申请，获得银行的贷款。银行贷款资金的来源是银行吸收的存款。银行通过对项目可行性进行评估，通过后对项目发放一定数量的借款资金。在一定期限后，收回款项，并按期收取利息。此种方式体现的是债权债务关系。根据发放贷款的银行性质，银行信贷分为政策性银行信贷和商业银行信贷。两种信贷的区别如表1所示：

表1 政策性银行信贷和商业银行信贷的区别

目前，我国主要的政策性银行包括：国家开发银行、农业开发银行、中国进出口银行等。商业银行包括：国资控股的工商银行、建设银行、中国银行、农业银行，以及股份制银行(招商银行、浦发银行、中信银行、华夏银行等)。

(三)发行地方政府债券

指有财政收入的地方政府、地方公共机构发行债券。地方政府债券一般是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。[10]1994年我国财政分税制改革，并且《预算法》颁布后，明文禁止地方政府发行债券融资。地方政府发行债券主要通过两种方式来实现：中央政府代发债券和通过控股公司作为融资平台发行债券。前者经历了“代发代还—自发代还—自发自还”的发展过程。2014年5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，深入推进地方政府债券改革，在前期自行发行的基础上，在还本付息上从财政部代行突破至发债地区自行还本付息。[11]

(四)地方政府产业投资基金融资

一种有效发挥财政资金杠杆作用，带动金融资本和社会资本参与小城镇建设的尝试。由地方政府财政、国有企业或者国有投资平台作为基金发起人，主导或参与基金的投资决策和管理。[12]产业投资基金通常可以带动1∶4甚至更高比例的金融资本和社会资金。

由于政府出资在产业投资基金中个股权比例低于50%，项目债务不必列入政府负债，因此既可以实现表外融资，又可以减轻地方政府在债务管理制度上的压力，同时由于金融机构可通过理财产品、集合资产管理计划、信托和私募基金等方式参与进来，也属于金融机构的表外融资，金融机构也可以规避表内管理的约束。[13]在实践中，为了控制风险需要紧密跟踪和严格控制地方政府与商业银行的实际负债水平。

(五)项目融资

是一种通过政府较小的投入带动私人资本较大投入的一种充分发挥政府财政杠杆作用的融资方式。其实质是贷款融资，以政府信誉为担保，以项目未来收益和资产作为回报机制。主要有PPP、BOT、TOT、ABS和PFI等。项目融资主体主要是基础设施和公共服务领域，通过引入社会资本和外资提高融资效率。四种主要项目融资方式的比较如表2所示。

表2 四种主要项目融资方式比较

PPP模式在基础设施建设中普遍应用，即公共私营合作制，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。[14]其是一种以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。

(六)棕地杠杆利用(Brownfield Leveraging)融资模式

1992年6月，美国国土听证会上最早提出“棕地”概念。2002年1月，在《小企业责任减免及棕地再生法》中对“棕地”的定义是指因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产。[15]在20世纪后半段，随着工业化发展和产业结构升级，发达国家将产业重心从城市挪到郊区，在城市中遗留了许多工厂厂址，由于是工业用地，多数都存在不同程度的污染。本文指由工业经济活动后留下的土地。棕地利用与绿地投资是两种不同类型的外国直接投资。棕地利用是指外国公司或政府购买已经存在的设施开始新的生产的投资活动，是外国公司或政府购买由工业经济活动后留下的土地并在授权期限内进行投资和经营的活动。[16]其优势在于融资成本低和现成基础设施。绿地利用投资则是公司或国家在另外一个国家通过新建基础设施进行投资或生产。

此外，融资方式还包括发行股票和债券等借助资本市场的直接融资方式。随着金融产品的不断创新，一些新的融资方式不断出现，例如：投贷联动、私募股权投资基金、信托计划和资管计划、商业保理和融资租赁等。

三、旅游特色小镇融资主体融资模式体系构建

(一)旅游特色小镇概念的界定、特点和融资主体

特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素(如地域特色、生态特色、文化特色等)，打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目，是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，产城一体化的新型城镇化模式。旅游特色小镇是以优势资源发展旅游产业，并使之成为主导产业或支撑产业，与其他相关产业、生态环境、地域文化、居住社区等发生交互关系的特定区域。[17]

建设旅游特色小镇是特色小镇、新型城镇化和全域旅游三项国策结合的充分体现。旅游特色小镇依托旅游资源，将产业发展、景区发展和城市发展相结合。其特点，第一，生态环境好。旅游资源丰富的地区多是经济贫乏地区，生态环境良好。第二，有本土民俗特色和文化底蕴。独特的地理环境、不可复制的地理位置和特定社区民俗都是开发建设旅游特色小镇的旅游资源。第三，具有完整的旅游服务体系。被确定建设旅游特色小镇的地区多靠近成熟的景区景点，景区景点的旅游服务体系较为成熟。第四，旅游特色小镇整个成长周期较长。旅游特色小镇通过依托独特的旅游资源，通过基础设施的建设和改善，由旅游龙头企业和初创企业通过开发旅游项目，创造旅游产品，吸引游客的旅游行为，从而将投资资本转化为经济收益。

列入中国首批国家级特色小镇建设的黑龙江省大兴安岭地区漠河县的北极镇就是典型的旅游特色小镇。北极镇位于东经122°21′05″，北纬53°27′40″，号称中国的“找北”，即纬度最高、地处最北的地方。中俄界江黑龙江的上游，总面积2380平方千米。镇政府下辖三个自然村。镇政府北极村是国家4A级旅游景区。集极光、森林、界江、冰雪等旅游资源于一身，是中国唯一可以看到北极光和极昼现象的地方，其又有亚洲唯一的圣诞主体村落。森林、矿产和珍稀动植物资源丰富。旅游项目有白昼、北极光观赏、原始森林狩猎、森林野外探险生活体验、生态林业采摘等特大旅游项目。拥有休闲度假区和农家乐民居，旅游基础设施条件较好。

由于旅游特色小镇的特殊性，对于基础设施和配套工程等的标准要求相对较高，资金需求和融资压力较大。由于旅游资源类型多样，旅游特色小镇也分为多种类型。不同类型的旅游特色小镇具有共同的三个融资主体：基础设施和配套工程、旅游龙头企业和龙头项目、初创企业。深入分析旅游特色小镇三个主要的资金需求方的融资方式，以便满足旅游特色小镇开发建设的资金需求。

(二)旅游特色小镇融资的政策环境

2016年，住建部、发改委、财政部联合发布文件，要求贯彻五大发展理念，到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。[18]中央高度重视特色小镇发展，从政策性金融、开放性金融和商业金融等方面大力支持特色小镇的建设和融资，不仅如此，还将特色小镇创建工作列为农村工作的重点之一。自2016年7月1日起，国家出台的有关特色小镇的政策如表3所示。

表3 自2016.7.1—2017.4.1政府出台有关特色小镇的政策

虽然这样，按照单个旅游特色小镇建设成本在几十亿元计算，整体资金投入要在万亿元规模，这么大的规模无疑将对政府有限的财政资金形成巨大的挑战。

(三)旅游特色小镇三个融资主体的融资方式选择

比较来看，三个融资主体具有融资主体不同、融资期限不同、担保机制不同、还款机制不同、风险等级不同的特点。因此，必须分别针对三类融资主体，探讨和研究可行的融资模式体系。

1.基础设施和配套工程

旅游特色小镇的基础设施工程主要包括土地平整，道路、街区、环境整治，公厕、垃圾收集和处理，公共停车、污水处理等市政设施，交通设施、生态环境和公共服务设施。其中包含公益性的、准经营性和经营性的。

(1)地方政府资金和专项资金

对于旅游特色小镇的公益性基础设施，由于没有经济收益，缺少对商业银行和社会资本的吸引力，故融资方式应该主要由地方政府财政或者中央政府专项资金来完成。旅游特色小镇是在具有一定旅游资源禀赋基础上建设的，有一定的基础设施和配套工程基础。像黑龙江漠河县北极镇这样的国家级旅游特色小镇，会有比较好的基础设施，所以后续的建设资金压力相对不大。另外，建设和完善基础设施与配套设施工程的建设单位，可以考虑与地方政府签署政府采购协议，将建设单位的应收账款向商业银行质押贷款或者商业保理融资。融资模型如图1所示。

图1地方财政、专项资金融资模型

这种融资模式的优势在于建设过程中，行政审批过程相对简化，便于金融机构贷款；劣势在于地方政府财政压力较大。

(2)地方政府产业投资基金

在发挥地方财政杠杆作用，引导金融资本和社会资本投资方面，地方政府产业投资基金会较其他融资方式更具有优势。在基础设施和配套项目建设中，产业投资基金的融资模型如图2所示。

图2 地方政府产业投资基金的融资模型

从图2中可以看出，经营性、准经营性和公益性基础设施建设项目比较适合采用地方政府产业基金融通资金。地方政府产业基金的优势在于能够较大比例地撬动金融资本和社会资本，融资成本低，融资效率高，可以提高旅游特色小镇建设的融资规模；劣势是产业投资基金属于地方政府和金融机构的表外融资性质，隐藏了巨大的金融风险，一旦监管不力，就会导致地方政府和金融机构出现较大的金融风险。

(3)公私合营PPP模式

PPP融资模式最能够引入社会资本，而且社会资金在项目之初就加入到项目中来。对于经营性的基础设施项目， PPP融资模式的模型如图3所示。

图3 经营性基础设施项目PPP融资模型

在旅游特色小镇建设中，经营性基础设施项目如果采用PPP模式进行融资，可以达到共担风险、共享利益的目的。其优势在于有效地减轻地方政府的财政压力、降低特色小镇的建设费用、降低和分散特色小镇建设和经营风险、扩大社会资本的投资领域和投资回报、为基础设施的经营管理引入先进的技术和经验。我国基础设施建设中采用PPP融资模式的案例比较多，经验相当成熟和丰富，可以保障特色旅游小镇的可持续性发展。在实际应用中，应该注意由于大型基础设施建设周期较长，一旦地方政府实施政策出现变化会直接影响到社会资本的经营收益。由于地方政府很难保证所执行政策措施的连续性，而公共政策出现变化可能会导致社会资本经营者经营出现损失，针对这种实际情况，地方政府可以考虑对已签署的PPP协议进行修订和补充，一旦出现由于政府政策发生调整导致社会资本经营成本增加或收入减少的情况，地方政府就要给予必要的补偿。另外，地方政府也可以提供保障一段时间最低收入的支持措施。

(4)发行地方政府债券融资

发行地方政府债券具有融资成本低、资金利用率高、融资标准度高、融资时限相对较短、支付能力高的特点，因而融资效率高。2013年，财政部和国家税务总局联合发布《关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知》，明确了免税政策。其指出，享受税收优惠的地方政府债券是指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体的债券。[19]

地方政府债券无疑是助力建设旅游特色小镇的一种非常可行的融资方式。但是，在实际发行地方政府债券之前，需要解决几个问题。前提是要修改现行《预算法》，以法律形式确定地方政府的发债权。具体实施时，首先，合理制订债券发行计划。由于国家严格控制地方政府发行额度，地方财政部门合理安排债券全年总体发行进度。其次，通过市场化发行地方债。遵循公开、公平、公正的原则组建(或增补)地方债承销团。再次，充分维护政府债券信誉，加强债券资金管理并按时还本付息。最后，严格防范地方政府债券发行风险，由地方人大对发债进行监督。加强管理和宣传以确保地方政府债券顺利发行。

(5)资产证券化融资模式

采用资产证券化融资模式的机理在于将旅游特色小镇已有的基础设施中具有稳定预期的资产，比如市政工程、水电等基础设施，通过结构化设计来增加信用，并由专业金融机构设计发行金融产品，最终由基础资产未来的现金流进行偿付。通过发行金融产品募集资金后，金融机构股权伺机退出，由地方政府和运营机构保证其正常的运营。资产证券化融资的优势在于对金融机构的金融资本占用时间较短，金融机构容易操作，并且风险可控。2012年，我国的资产证券化总额为209亿美元，余额占GDP比重只有0.25%。未来有巨大的发展空间。

(6)棕地杠杆利用融资

棕地现有的基础设施既满足政府所需的执照或审批条件又可以节省投资方的初建成本。如果旅游特色小镇已有基础设施具有这个特点，则完全可以考虑采用这种融资模式。旅游特色小镇依托的产业是第三产业，通常不涉及国防安全，可以借鉴和采用棕地杠杆利用融资模式。在具体实施过程中，针对不同资产作为棕地标的定价方法和原则需要进一步研究，以确保在达到环境标准和社会性目标下合理定价，保证棕地杠杆利用方有经济效益。通过棕地杠杆利用可以引进有效的管理方法和技术。不仅可以解决地方政府资金短缺的问题，还可以通过引入外资，提高管理和技术水平。

总之，对于公益性基础设施和配套设施，由于具有社会收益大而经济收益小的特点，融资渠道应该首选发起地方政府产业基金，其次按照一定规划发行地方政府债券，最终考虑采用地方财政资金和中央政府专项资金；而对于准经营性和经营性基础设施和配套设施来说，由于具有同时带来社会收益和经济效益的特点，融资渠道首选采用以PPP公私合营融资模式为代表的项目融资方式，引入民营资本，然后按优先顺序依次配合以设立地方政府产业基金和发行地方政府债券，并且在控制金融风险的前提下，适当创新资产证券化和棕地杠杆利用等金融创新产品的发行。

2.重点旅游项目和龙头旅游企业

(1)资本市场直接融资模式

目前间接融资在我国社会融资结构中占了80%以上的比重，建设旅游特色小镇资金绝大部分来源于间接融资渠道。虽然PPP融资模式引入了一定社会资本，旅游特色小镇建设资金仍然过分依赖间接融资模式。针对旅游龙头企业，具有良好的经营记录和稳定的现金流，可以应用股票首次融资、再融资和发行公司债券等直接融资模式，融资模型如图4所示。

图4 旅游龙头企业和特大项目资本市场直接融资模型

旅游特色小镇入驻的旅游龙头企业和特大项目通过资本市场进行直接融资，不仅可以缓解政府财政资金的短缺，减轻商业银行的信贷压力，更为重要的是可以通过资本市场的投资者对企业经营和项目运营过程进行客观而公平的市场评价，投资者“用脚投票”在很大程度上有利于旅游龙头企业和特大项目的经营与发展，进而有助于旅游特色小镇的建设和运营。

(2)金融机构信贷

由于重点旅游项目和龙头旅游企业毛利率较高，比较容易吸引大型商业银行给予长期商业贷款。如果资金需求规模大，可以考虑多个商业银行组成银团来共同支持旅游小镇重点项目和龙头企业的资金需求。

(3)信托计划、资管计划和商业保理

现金流预期稳定的产业项目可以考虑委托信托公司或资产管理公司向金融市场机构投资者和个人投资者发行信托计划或资产管理计划，募集资金用于支持具体项目。[21]通过项目利润来回报投资人。

另外，旅游龙头企业和特大项目日常经营中的应收账款，可以作为金融资产，由金融机构做中介打包进行转让和抵押，从而再次融通资金供给企业。

(4)私募投资基金融资

私募投资基金不断发展壮大，在股权投资基金中所占份额不断攀升。私募投资基金投资非常看中投资收益的稳定性。由于旅游龙头企业和特大项目投资在毛利率和收益的稳定上都有优势，因而能够吸引私募投资。对于已经发行上市的龙头企业及其特大项目，私募投资基金可以通过资本市场买入股份来进行投资，作为财务投资者，将来获得差价和红利收入，并通过在市场上出售股份来退出投资。而对于未上市的旅游龙头企业和特大项目，私募基金可以通过参股的方式来进行投资，并在未来通过股份转让来退出企业。私募投资基金这一融资方式具有融资规模大、投资期长的特点，而且私募基金多数为财务性投资。

(5)融资租赁

融资租赁分两种模式：直接融资租赁模式和售后回租模式。对于需要大量机器设备的旅游龙头企业和特大项目，可以通过融资租赁的方式缓解资金压力。向出租公司提出要求并租用设备，或将出售给出租公司的设备进行回租，其可大大地缓解企业的资金压力并达到提高融资效率的目的。

对于融资主体旅游龙头企业和重大项目来说，由于其具有稳定的现金流、经营稳健，构建融资模式体系时应该主要以直接融资方式为主。优质企业首选利用在资本市场首次发行A股或创业板、中小板股票来筹集建设项目资金，未来通过配股或定向增发再融资来筹集进一步发展的资金，或者利用资本市场在证监会核准下发行公司债券、在发改委核准下发行企业债券的融资方式来完成大部分资金的筹措。未上市企业可以通过私募投资基金、金融机构信贷、融资租赁以及信托计划、资管计划和商业保理融资模式来完成融资。

3.初创企业融资模式

与基础设施和配套项目、旅游龙头企业和特大项目相比，初创企业在旅游特色小镇建设和运营中似乎显得并不重要。其实，初创企业在旅游特色小镇可持续发展方面发挥着不可替代的重要作用。作为服务业的旅游初创企业，无形资产多于有形资产，因为实物资产少，向金融机构进行信贷融资的时候，没有优势。这在一定程度上影响了初创企业的融资能力。

(1)无形资产信贷

初创企业多拥有具有巨大发展前景的专利和专有技术，初创企业可以将这些无形资产作为抵押物向商业银行进行抵押贷款。对于商业银行来说，这也是创新信贷融资的有益尝试。需要注意的是：在实际操作中对无形资产抵押物的定价和融资比例的确认需要商业银行有关部门进行缜密的研究和探讨，以规避可能产生的金融风险。

(2)中小企业打包贷款模式

基于初创企业轻资产的特点，企业可以求助政府平台企业或大型龙头企业提供担保，一起打包申请金融机构批量贷款。政府通过平台企业对初创企业提供政策帮助。从运行实践来看，为特色小镇具有优势的初创企业提供帮助。

(3)风险投资基金和私募投资基金

风险投资基金和私募投资基金，都是股权投资。两种投资对比如表4 所示。

表4 风险投资基金和私募投资基金的区别

初创企业的无形资产和巨大的发展潜力，是吸引风险投资基金和私募投资基金的标志物。投资基金参与经营与研发可以为初创企业的发展提供很大的帮助。

对于融资主体旅游初创企业来说，考虑到缺乏有形资产作为抵押物的特点，融资方式首选风险投资基金和私募投资基金来完成资金筹措，其次，再考虑依赖股权众筹、产业链金融和中小企业打包贷款融资来完成。

特色小镇建设作为国策来经营和发展，资金筹集问题最为关键。解决好旅游特色小镇建设融资问题无疑将为旅游特色小镇建设扫清重大障碍。在当前深化供给侧结构性改革的背景下，需要在控制金融风险的基础上，重点依托直接融资模式，针对不同的融资主体，合理构建融资方式体系，发挥金融创新动能，用政府少量的财政资金来撬动更大比例的社会资本参与到旅游特色小镇的建设中来。