农村基层治理变革与现实困境

2018-09-26潘梦俐

现代交际 2018年11期

潘梦俐

摘要：进入新世纪以来，我国加快了全面发展的步伐。在农村社会，农业基础设施不断改进，随之而来的是我国农村经济的不断增长和农民生活水平提高。与此同时，在农村社会状态和生产结构的变革下，我国农村治理也面临一些现实的困境。农村基层社会逐渐走向现代化；基层治理的主体也从一元转向多元；以前由政府主导的治理权利下放到农村组织和村民本身；基层治理模式走向多元治理。这种多元互动治理模式是农村现代化的重大机遇，然而由于农村社会状况的复杂性、传统治理模式的影响以及现有制度的不完善等现实性因素，农村基层治理变革也面临一系列难题。

关键词：农村基层治理变革多元合作现实困境

中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）11-0228-03

随着我国社会整体经济的发展，不同的学者已经从各方面做了关于农村、农业、农民等相关问题的阐述，三农问题对协调我国社会发展的重要性已经不需要赘述。习近平总书记在党的十九大报告中指出，农村基层要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”基层互动治理已经成为农村基层社会发展的重大趋势。本文拟从当前农村基层治理的现实状况入手，探究目前农村治理由政府主导的一元治理到多元互动治理模式的转向，以及该模式转向面临的现实困境及影响因素、解决办法等。

一、农村基层治理

社会治理理论最早兴起于西方国家，原指的是控制、引导和操纵，在特定的范围内行使权威。詹姆斯·N·罗西瑙拓展了治理的概念，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，这些机制虽未得到正式授权，也能有效发挥作用。俞可平教授认为治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也不需要依靠国家的强制力量。[1]若我们将治理的概念延伸到农村基层治理，其含义是在农村内部，以政府为代表的公共部门、社会组织以及村民等主体基于对所处行政村的认同感和利益共同体，以协商的方式谋求农村事务的共同管理，提供公共服务，满足村民的基本需求。[2]

二、农村基层合作治理模式

（一）传统农村自治

在传统社会，乡村治理的最根本目标始终是为皇权服务。国家为了满足其统治和对社会的控制，会从乡村广大农民中征收税款，用于充实国库和军饷。乡村的乡绅阶级充当了联结农民和皇权的纽带，皇权依托乡绅阶层在农村的威信和乡村中的直接话语权，通过其向广大农民征收皇粮国税。另一方面，基于农民对乡绅治理乡村公共事务的信任和依赖，相比他们直接向皇权缴纳税款，有了乡绅“中间人”存在，心里被控制的压抑感会有所减轻。在传统社会，国家承担着很少的乡村治理责任，他们主要对乡村农民适当汲取，既彰顯皇权权威，又加强了农民对安全感的需求，从而达到稳固统治的目的。[3]根据费孝通先生的“差序格局”，农民是以家庭和宗族为中心向外扩展自己的圈子，在形成自己所处的圈子之后，一般处在圈子中心的人就能实现对整个圈子的控制。[4]

（二）中华人民共和国成立时期：基层治理模式的转变

随着中华人民共和国的成立，农村治理模式也发生了巨大的转变，乡绅阶级淹没在历史的浪潮中，乡绅权威最终被国家权力取代。中华人民共和国成立之初百废待兴，需要凝聚全国力量建设社会主义，国家需要从农村汲取人力等各种资源建设国家，实现快速的经济飞跃和人民生活水平的提高。国家运用权威对农村实行了自上而下的改造，农民也将美好的希望寄托于当时轰轰烈烈的合作化运动，国家权力逐渐渗透到农民内部。合作化运动最终转变为政府一元主导的人民公社运动。在这个特殊时期，乡村社会的政治形态被国家权力强制整合。[5]孙立平称这个时期的农村治理形态为“国家通过对乡村社会的同构而形成的‘总体性社会的一种表现，‘总体性社会的目的是实现对乡村有效的控制，维护乡村秩序，从中汲取人力和物质资源用于国家建设，同时调动广大农民的积极性，动员他们积极投身到社会建设中”。[6]直到国家开始实行家庭联产承包责任制，取代了人民公社时期的绝对平均制度，国家与人民的关系得以重新建构。农村重新获得决定权和生产权，挣脱了合作化时期体制的束缚。[7]

三、农村基层互动治理关系的转变

（一）治理环境向开放转变

历史上传统的乡绅治理模式，农民依赖的是乡绅阶级的权威，合作化和人民公社时期农民被强制整合到国家政权中。在很长的时间里，农村都处于被管制的状态，农村基层完全也完全服务于国家政权。但是随着改革开放后，家庭联产承包责任制的确立，农民获得了更大的自主权。在市场经济环境的推动下，政府也逐渐下放权力到农民和社会组织，尤其是市场的环境也出现了前所未有的开放局面。[8]此时农村也朝着开放的方向发展，以前政府主导的一元治理模式向多元互动治理模式转变逐渐确立起了政府、村民、社会组织等多元互动的治理模式。开放的社会环境给农村多元治理注入了新的活力，政府、村民和村民自治的关系也保持着相互补充、协调发展的关系。

（二）农村基层治理主体向多元转变

我国基层农村治理由政府主导的模式一直到改革开放才有所改善。经济的发展伴随着政治的变革。在现代化的突围中，农村基层社会逐渐打破了权力高度集中的一元主体结构，以党代政的现象已经在消退，正在形成“政府—村民—自治组织”的多元治理主体结构。在开放的社会环境和国家政策的推动下，多元治理模式日益成熟。村民们积极参与到公共事务的决策和管理中，民主意识在不断的参与中也得以提升；村民自治组织的协同治理作用日益凸显。与此同时，政府权力也逐渐下放到各主体，在谋求农村发展的过程中采纳不同治理主体的意见和建议，各方就意见分歧积极协商，与村民和社会组织共同治理农村公共事务。多元互动治理模式总体在朝着良好的势头向前迈进。[9]

（三）农村基层治理新模式：协商民主

在以往，政府是提供公共服务的主体，承担着管理和监督的责任，政府在基层农村权力较为集中的模式也被称为“一元治理”。这种治理模式层主导农村治理模式很多年，导致了权力滥用、极端决策等问题。国内很多学者提出目前我国农村的治理模式在向协商民主转变，如赵秀玲在协商民主与中国农村治理一文中提到，对广大中国农村而言，乡村社会结构变化是协商民主重要的动力，协商民主具有外在性又具有内在性，尽管还不是一个水乳交融的整体，目前在国内发展不算成熟但总体来说前景是光明的。[10]而这种协商民主在农村的表现，就是政府的权力利开始逐渐下放，政府从依托个人治理的模式向村民自治转变，共同参与到农村社会问題的治理。此外，农村社会基层组织也不断发展壮大，他们要求一定的权力下放给村民和村民自治组织，逐步破除以前一元治理的模式，村民在参与过程中也提高了主人翁的意识。[11]

四、农村基层治理模式转变面临的困境

（一）农村复杂的环境

从历史至今，我国农村社会发生了翻天覆地的变化。自我国实现市场经济以来，农村搭乘国家政策的快车和凭借自身的努力，农民的收入实现了快速增长，生活水平也得到提升，农村结构发生了巨大深刻的变化，并且在不断地朝着城镇化推进。但是广大农村自然环境千差万别，经济发展水平也各不相同，且相比城市来说，我国农村都处于发展的劣势地位，传统的治理观点在广大农村仍然占据一席之地，农村的教育文化水平普遍不高，导致了其民主意识的增长面临阻碍。在一些偏远的农村，现代教育未完全普及，小农思想仍然影响着当地的农民，乡绅和宗族治理在这些落后的农村依然可见。随着现代化对传统农村的冲击，受历史传统观点深刻影响的农村暂时还不能自如地适应现代化的农村管理模式。

（二）传统治理观念的制约

传统历史上，皇权依托乡绅和宗族在乡村的威严，实行乡绅治理达到对基层农村的间接控制。合作社和人民公社运动是一元治理模式，政府主导农村事务，农民没有话语权可言。长久以来，形成“惯性压制”和“惯性听从”。孙立平用“断裂”形容中国社会的特征，断裂社会在现实意义上首先是指明显的两极分化——富裕与贫穷、城市与乡村、上层和下层，社会沿着这条主要的断裂带展开，几乎分为两个不同的世界，断裂是时间的也是空间的，涉指经济和社会结构层面，是社会各部分之间缺少整合的结果。[12]我们可借这一概念分析农村在惯性压制的情况下，若没有向现代社会一个很好的过渡期，则易在观念和思想层面与现代社会形成断裂，村民有主人翁的意识，但却没有系统的行动引导机制，致使在如何行使自主权上不知所措。政府是国家权力的代表，在下放权力给其他主体的时候难免会因为经验的欠缺有所考虑不足，既要对自组织和村民能接受的权利程度作出考量，又要确保自身一定的权利，也面临两难的境地。

（三）农村基层治理各主体缺乏相关经验

在农村，政府仍然是很多大型公共事务的主导者，首先他们面临着政绩的压力，在做很多公共事务决策的时候，可能会在一定程度上忽略了农民的利益；再者因为政府部门本身管制性的传统，公共服务意识还未完全被其内化，导致政府部门在管理农村事务上易出现“过分管制”或“放任自由”的混乱现象。[13]对于村民自治组织来说，他们作为农村治理的新兴主体，不同于政府和村民本身，他们既要组织调动村民积极性，组织他们参加各项社区活动，又要协助政府优化配置社区资源，营造和谐友善的环境。面临双重的责任与压力，农村自治组织难免会有力不从心之感。另一方面由于自治组织成员自身经验的缺乏，在真正的执行过程中，也不能很好地做到将管理和治理落到实处。[14]由于村民文化水平整体不高，也缺乏现代化的民主和自治意识，他们对自己享有的权力和权力的边界并不是很清楚。

五、完善多元治理模式的建议及对策

（一）乡镇政府——构建服务型政府

无疑政府仍然是社会重大发展政策的制定者和贯彻者，在推动农村社会发展的过程中，政府在推动政策落实到基层社会中发挥着“领头羊”的作用。政府要发挥好总揽全局的作用，把控好农村社会发展的大方向不背离市场经济的轨道。[15]构建服务型政府，就是要在思想上提高自身的服务意识，给予基层充分的自治权，发挥引导的机制和作用，不对其发展过多干涉，满足民众的合理需求，将服务型理念落到实处。在具体的行动方面，要改变传统命令式的方式，取而代之的应该是协商和沟通的方式。按照马克思的观点，“国家是社会在一定发展阶段上的产物，是从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，在漫长的历史时期，这种‘凌驾于社会之上的力量一直驾驭着社会并行使着‘把冲突控制在一定的秩序范围之内的权利”。[16]国家是时代发展的产物，随着时代的更迭，“强国家，弱社会”的发展模式也在顺应时代而改变，我们理应挣脱国家与社会的二元对立模式的束缚，逐步实现国家与社会共同管理的模式。对基层社会来说，就是要保障村民的切身利益与合法权益，制定合理的农村发展战略，营造美丽和谐的村庄环境，引导农村回归家园，参与到共同建设新农村的行动中来。

（二）推动完善农村自治组织职能

我们在前文中将农村自治组织称为“第三方”，显然在当前复杂的农村情况下，农村社会组织发挥着连接政府和村民的桥梁作用。农村社会良好治理模式的实现，离不开农村组织对上沟通政府部门，对下动员村民积极参与到治理的实践中来。在现代社会，乡绅阶级虽已不复存在，取而代之的是顺应时代的农村组织，农村组织是为了更好地协调村民和政府关系，确保有关农村发展和保障农村切身利益的重大政策的执行，丰富农村的文化活动，促进农村经济发展而应运而生的重要的民间治理力量。农村组织在组织和动员村民参加农村活动方面具有强大的效率和执行力。凭借农村自治组织和村民的原生亲和力，本文认为，这种自治组织协同政府治理基层社会的模式会朝着更好的形势发展，村民们经过这种长时期的互动与合作增强了对自治组织的信任，还有彼此之间的凝聚力和“共同体”感。

（三）切实保障村民的自治权益

目前我国基层治理模式的转型，归根结底是为了保障村民的权益和利益，让其有更多的机会能决定与自身发展相关的事务和决策。因此，村民是基层社会治理的重要主体。在基层农村治理中，首先是要尊重农民的意愿，将他们的利益放在决策考虑的最重要位置。这也要求要尽快完善村民自治的相关制度。制度是行为的客观保證，当前农村存在的问题是保障村民自治的制度不甚完善，在这样的情况下，村民易因缺乏制度保障而对很多公共事务采取漠视或不作为的态度。制度的供给不足、供需断裂，易导致村民、自治组织、政府协商共治的模式难以真正落到实处。其次尤其是在偏远的农村，老人和小孩占的比例为大多数，农村及时调整产业结构发展经济的情况下，吸引外出务工的年轻人回村发展，既可以吸收现在青年人的就业意向，鼓励他们在自己的村庄创造财富，又可以吸纳更多的参与主体的意见和建议，通过在执行的过程中让其政治权益得到合理的保证，创新选举方式，共同监督，让参与这一过程阳光透明。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：1-15.

[2]郭丽兰.农村基层治理的主体变迁与机制创新——对广东省珠三角地区的考察和分析[J].中州学刊，2006（11）：6-11.

[3]杜香芹，王先明.乡绅与农村权利结构的演变——20世纪三四十年代闽中乡村权利的重构[J].中国农史，2004（3）.

[4]费孝通.费孝通文集（第5卷）[M].北京：群言出版社，1999.

[5]毛铖.我国农村治理变革与农村服务体系变迁[J].求实，2017（8）.

[6]孙立平.转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁[M].北京：清华大学出版社，2004.

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[10]赵秀玲.协商民主与中国农村治理现代化[J]清华大学学报（哲学社会科学版），2016（1）.

[11]李紫娟.农村治理新范式：构建基层互动治理[J]学海，2017（1）.