意识与应景：中国旅游安全政策演进特征研究

邹永广

[摘要]文章对1916件旅游安全政策文件采用政策量化分析视角，从我国旅游安全政策的总量、结构与内容，以及旅游安全政策设定的主体部门等方面对旅游安全政策的历史演进特征进行了分析，主要研究结论有：（1）从中国旅游安全政策结构分布情况来看，国家层面对旅游安全制度规章、重要时段预警政策、旅游安全生产与检查、旅游安全监管和整顿、旅游应急预案、旅游应急恢复和旅游保险等旅游安全相关政策制定较多，是我国旅游安全政策重点关注领域。地方政府制定的旅游安全相关政策与国家层面的一致，关注的重点领域相同。（2）旅游安全政策结构的阶段性演进特征体现在：旅游安全意识进步；旅游安全政策伴随旅游安全事故协同演进；旅游安全政策的颁布与旅游的季节性特征相耦合等。（3）中国旅游安全政策内容的演进特征：旅游安全政策始终与旅游发展的阶段保持一致；地方政府旅游安全政策以国家旅游安全政策为蓝本，地方旅游安全差异性尚未突出；旅游安全政策以侧重旅游安全救援为主向旅游安全风险监测与预警导向转变。（4）现有旅游安全政策的制定部门共15个，主要是由国务院和国家旅游局为主导部门发布。总体而言，旅游安全意识逐渐提高，旅游安全政策始终与旅游业发展相随，且应需而生。旅游安全事件的频发使旅游安全得到广泛关注，推动了我国旅游安全政策的演化升级。

[关键词]旅游安全；政策法规；历史演进；中国

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2018）06-0110-14

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2018.06.015

引言

政策是推动社会发展的“引擎”和“指挥棒”。政策的演进是社会发展进步的“指示器”，也揭示出社会发展阶段性侧重方向。旅游安全政策是国家或地方决策者依据旅游安全形势，以防范和遏制旅游安全事故发生，以降低和化解旅游人员人身和财产损失为宗旨，按照法定程序制定，以法律、公报、决定、意见、通知等形式公布的一系列旅游安全指导思想、实现目标、行为规范和防控措施。旅游安全政策源于旅游安全事件的影响，进而引起国家或地方对旅游安全的重视而产生并不断发展。旅游安全事件与旅游业的成长形影不离，推动旅游安全政策的制定和出台，也迫使旅游业不断夯实安全保障体系。旅游业的安全、稳定发展，需要旅游安全政策的“武装”。旅游安全政策有效地解决了旅游业发展过程中的诸多安全问题，也促使旅游业夯实和完善旅游安全保障网。

旅游安全政策是从公共安全生产政策中逐渐被强调和重视的一个领域。“我国政府对频发的各类安全生产事故给予高度的重视，为此建立了诸多相关的法律、法规，同时还积极制定相关政策措施，为企业的安全生产提供指导方针”。安全政策的理论研究一直广受学者的关注，研究主要聚焦于：一是区域性的国家安全政策，如学者对欧盟共同外交安全政策由来与机制、日本安全政策的演变、美国公共安全管理政策的变迁机制、联邦德国的安全政策以及韩国海洋安全政策的演进研究；二是产业发展要素的安全政策，如学者研究了我国粮食安全政策的变迁、制度逻辑和安全规制与阶段性特征，美国数据安全政策的演化路径，以及澳大利亚能源安全政策演进等；三是安全政策评估分析与研究。学者认为“稳定、科学和具有前瞻性的安全生产政策，为社会的安定和经济的发展提供基本的安全保障。

从全球对旅游安全政策的关注情况看，旅游安全政策由跨政府组织的国际会议和具有国际影响性灾难事件推动制定。1985年在保加利亚召开了第六界世界旅游组织大会，会议通过了《旅游权利法案和旅游者守则》（The Tourism Bill of Rights andTourist Code），旅游权利法案约定：保护旅游者安全、提供最干净卫生的旅游环境和服务、防控传染性疾病传播和旅游安全事故发生等，成为每个会员国应履行的使命。1989年在阿根廷举行的第九届世界旅游组织大会采纳了《旅游安全的建议措施》（Recommended Measures for Security in Tourism），该措施宣告了保护和尊重旅游者权利的重要性。此后，一项保护旅游者安全的全球行动形成于1994年在西班牙召开的世界旅游组织旅游安全专家会议，会议正式明确旅游者安全为基本权利，同时批准了7项旅游安全保障措施。上述可视为旅游安全政策的实践缘起。关于旅游安全政策的理论研究则主要围绕旅游安全的法律保障展开。如元海燕通过分析我国旅游安全立法现状，提出了以旅游法为龙头，制定旅游安全法为依托，制定如《饭店法》《旅游者权益保护法》等专门法为辅助的旅游安全法律体系；邓小艳对我国旅游消费者安全权实现的困境与出路进行了探讨；孔令学分析了《中华人民共和国旅游法》对旅游者安全的全方位保护机制；乔雄兵讨论了紧急情况下国际旅游消费者的法律保护问题，提出了中国应该积极参与相关公约的起草，推动有关国际旅游消费者保护的法律制度与国际规制的接轨；张朝访研究了旅行社安全保障义务制度。国外较早的旅游安全研究是Mathews（1975）进行的国际旅游与政治科学研究，开创了独立的旅游安全政策研究先河。

我国政策法规首次涉及旅游安全是1981年《国务院关于加强旅游工作的决定》，但真正制定旅游安全政策是1987年颁布的《国家旅游局、公安部关于加强旅游安全保卫工作的通知》，之后旅游安全日益提上議事日程，旅游安全政策的重视程度和地位逐步提高。近年来，旅游安全政策被提升到前所未有的高度，特别是随着系列具有里程碑意义的政策文件出台，如《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）、《中华人民共和国旅游法》（2013）、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[2014]31号），以及旅游业发展的“515战略”（2015）等。尤其是《中华人民共和国旅游法》第六章七十六条到八十二条明确对旅游安全相关方面进行规定。旅游安全在权威旅游法律中做出政策性规定，并出台实施，其规定的旅游安全内容，对于整个旅游业的发展发挥了积极作用。

综上可知，国内外对旅游安全政策的研究涉猎甚少，本研究通过搜集和梳理旅游安全相关政策，剖析和研究政府对旅游安全的关注度，深入分析旅游安全政策结构，进而抽象出旅游安全政策历史演进的阶段性特征和规律，进一步丰富和完善旅游安全政策研究内容。

1 研究方法与数据来源

全國人大常委会、国务院、相关部委以及地方政府颁布的法律、法规等文件是政策发布的体现。本研究通过搜集旅游安全相关的法律、法规等文件，采用政策文本量化分析的视角，探索旅游安全政策的阶段性特征和规律。研究的具体思路：首先统计和分析我国旅游安全政策的总量与结构；其次针对旅游安全政策的结构方面，具体剖析旅游安全政策的内容，并通过政策的阶段性，刻画旅游安全政策的内容演进特征；最后分析旅游安全政策制定的主体和参与部门，以此衡量旅游安全公共治理整合的力量。

根据政策文本量化分析的需要，本研究搜集全国人民代表大会及常务委员会颁布的法律、国务院颁布的行政法规和规范性文件、国家旅游局和相关部委及地方政府发布的旅游安全相关的部门规章和规范性文件等。样本选取时间从1986年1月1日至2016年12月31日。本研究一方面为了避免地方政策与国家政策存在的部分重复，另一方面为了更好地分别分析国家层面旅游安全政策与地方层面旅游安全政策的特征，在政策文件搜集过程中，采取了以下处理方法：一是以“旅游安全”为关键词和全文内容进行查找，在国务院法制办公室法律法规全文检索系统、中国法律法规信息检索系统、国家信息中心国家法规数据库（权威数据库）、国家旅游局官方网站，以及各省旅游局官方网站上采集旅游安全相关政策文件。在采集到的旅游安全相关的政策文件中，全部查看了涉及旅游安全的具体内容，剔除了仅提及“旅游安全”一词而无实质政策内容的文件。二是具体查看地方旅游安全政策与国家旅游安全政策的内容，如地方与国家政策内容一致，则删除地方旅游安全政策；如不一致且具有针对性，则保留地方旅游安全政策。由于部分地方政府为贯彻执行和落实国家旅游安全政策的需要，尚未依照国家政策精神结合本地区的针对性问题，而是照搬制订了类似的地方旅游安全政策，对于该类型政策文件予以剔除，减少重复政策文件对整个量化分析造成干扰。三是依据政策的效力，选择了法律、行政法规、部委规章、地方法规，剔除了无实质政策意义的部委规章和地方法规中“通知”“意见”等文件。如剔除了类似《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于印发自治区继续深化“安全生产年”活动实施方案的通知》等文件，因其尚无实质政策内容。四是为了避免文件重复计算，剔除了各部委、地方政府转发的旅游安全相关政策。如剔除了《国家电力监管委员会关于转发国务院安委会办公室认真贯彻落实中央领导同志重要指示和国务院第173次常务会议精神做好当前安全生产工作的通知》《北京市旅游发展委员会关于转发<国家旅游局办公室关于做好旅游安全与应急工作的通知>的通知》等，因上述文件分别被国务院、国家旅游局制定发布，以免重复计算。五是选择正在发挥法律效力的政策文件，剔除了已失效的政策文件。部分修订过的政策文件，以修订后的时间进行统计。

根据上述样本采集标准，本研究将采集的样本文件经过仔细筛选和数据清洗，共择取1916件旅游安全政策文件样本（其中，国家层面的旅游安全政策182件，地方层面的旅游安全政策1734件），为刻画阶段性特征，按照两个“五年”计划为一个阶段进行划分，分成1986-1995年、1996-2005年、200‘一2015年、2016年至今4个阶段。

2 中国旅游安全政策的演进特征

2.1 中国旅游安全政策的总量与结构

2.1.1 旅游安全政策总量

自1986年起，国家及地方法律法规文件开始涉及旅游安全相关问题，并予以重视。由图1可知，1986年以来的“七五”至“十三五”初期，旅游安全政策数量逐年递增，总体上呈现持续增长的态势。1986-1995年间是我国旅游安全政策发展的起步期，出台了17项旅游安全政策文件，国家和地方层面的旅游安全政策分别是8件和9件，其中，包括1990年国家旅游局颁布的《旅游安全管理暂行办法》，该办法的出台使我国旅游安全管理工作初步纳入了规范化和制度化的轨道，并使旅游安全管理工作有法可依。而1996-2005年期间则出台了198项相关的旅游安全政策文件，包括旅游安全的国家层面政策30件和地方层面政策168件，这个10年间旅游安全相关政策发展较快，较上个10年期间增长了10倍，大批旅游安全政策及具体的旅游安全条例出台，如1996年山东省、重庆市颁布了旅游管理条例，1996年吉林省颁布了旅游安全管理办法，2000年公安部颁布的《公安部关于进一步加强旅游风景区安全管理工作的通知》，这些政策进一步细化了旅游安全政策所涉及的内容，推动了旅游安全政策适应生产实践需求的演进。

2006-2015年期间是国内旅游业快速发展阶段，旅游安全事件频发且繁杂，旅游安全法律法规不断涌现。这个10年间我国旅游业逐步走向大众化阶段，随着自助游等旅游新形式的兴起，各类旅游安全问题也是见诸报端，有针对性的旅游安全政策也有所增加，旅游安全政策发展很快，颁布了1510件政策文件，其中，135件为国家层面政策，1375件为地方层面政策文件。这阶段大都是推进旅游业发展的综合性政策文件中涉及旅游安全问题，其中包括2007年《国家旅游局关于进一步促进旅游业发展的意见》，2009年国务院发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》，2013年全国人大常委会制定的《中华人民共和国旅游法》，2014年国务院颁布的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，2006年河南省人民政府关于印发《河南省“十一五”旅游产业发展规划纲要》的通知等。

“十三五”期间将是我国旅游业深化发展时期，随着旅游业地位的继续提升和旅游新业态的涌现，旅游安全问题也将纷繁芜杂，旅游安全管理备受重视，旅游安全政策发展数量也将会大量涌现，仅2016年旅游安全相关政策就达到191件，且旅游安全政策的作用力和影响力前所未有。其中，影响较大的是2016年国务院发布的《国务院关于关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》和《旅游安全管理办法》，上述文件专门涉及了旅游安全政策，可以视为是旅游安全管理的权威法律依据。综上，从旅游安全政策的数量，并结合旅游产业发展实践和旅游安全具体形势，不难发现，旅游安全政策发展紧跟旅游产业实践，围绕旅游安全形势，解决旅游安全问题。

2.1.2 旅游安全政策结构

旅游安全政策文件的内容是旅游安全问题的“晴雨表”，也是政府关注度的“显示器”。从旅游安全保障的系统功能角度看，旅游安全保障体系是由旅游安全政策法规系统、旅游安全预警系统、旅游安全控制系统、旅游安全施救系统和旅游保险体系5個子系统构成的开放性系统。国家旅游局提出：“加强旅游目的地安全保障体系建设，积极打造集旅游安全法规、旅游安全预警、旅游安全控制、旅游应急救援、旅游保险‘五位一体的旅游安全保障机制”①。结合现有的中国旅游安全政策文件内容，发现我国旅游安全政策也是围绕旅游安全法律法规、旅游安全预警、旅游安全控制、旅游安全紧急救援和旅游安全保障等方面制定的。因此，本研究将旅游安全政策样本按照其内容所属范畴分为旅游安全法规、旅游安全预警、旅游安全管控、旅游应急管理、旅游安全保障5大类。其中，旅游安全法规统领旅游安全政策全局，主要包括旅游安全制度和旅游安全组织建设方面的法律法规；旅游安全预警是旅游安全的“事前”管理，主要包括重要时段安全预警、重点领域与环节和特殊时期预警；旅游安全管控是旅游安全的“事中”控制，主要包括旅游安全教育、旅游安全生产与检查、旅游安全监督与整顿、旅游安全事故报告与控制；旅游应急管理是旅游突发事件的预防、紧急救援与处置，包括应急预案、应急救援和应急恢复；旅游安全保障是统领旅游全过程的保障系统，主要包括旅游保险和其他保障。

本研究共搜集到1986-2016年中国旅游安全政策1916件，其中，国家层面的旅游安全政策182件，包括旅游安全法规31件，占总数的17%；旅游安全预警73件，占总数的40%；旅游安全管控57件，占总数的31%；旅游应急管理11件，占总数的6%；旅游安全保障10件，占总数的6%。而地方层面的旅游安全政策1734件，包括旅游安全法规624件，占总数的36%；旅游安全预警634件，占总数的37%；旅游安全管控418件，占总数的24%，旅游应急管理27件，占总数的1%；旅游安全保障31件，占总数的2%。

由表1所知，在旅游安全政策5大结构中又细分了具体内容，其中，在国家层面的旅游安全法规中，包括旅游安全制度建设和旅游安全组织建设方面的旅游安全相关政策文件，分别占该类总数的81%和19%；旅游安全预警中，包括重要时段预警、重点领域与环节和特殊时期预警等旅游安全相关政策文件，分别占该类总数的71%、11%和18%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育与培训、旅游安全生产与检查、旅游安全监督与整顿，以及旅游事故报告与控制等旅游安全相关政策文件，各自占该类总数的4%、40%、21%和35%；在旅游应急管理中，包括旅游应急预案、旅游应急救援、旅游应急恢复，分别占该类总数的45%、0%和55%；在旅游安全保障中，包括旅游保险和其他保障相关政策文件，分别占80%和20%。

在地方层面的旅游安全法规中，包括旅游安全制度建设和旅游安全组织建设方面的旅游安全相关政策文件，分别占该类总数的92%和8%；旅游安全预警中，包括重要时段预警、重点领域与环节和特殊时期预警等旅游安全相关政策文件，分别占该类总数的70%、1%和29%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育与培训、旅游安全生产与检查、旅游安全监督与整顿，以及旅游事故报告与控制等旅游安全相关政策文件，各自占该类总数的6%、62%、29%和3%；在旅游应急管理中，包括旅游应急预案、旅游应急救援、旅游应急恢复，分别占该类总数的62%、19和19%；在旅游安全保障中，包括旅游保险和其他保障相关政策文件，分别占94%和6%。

上述中国旅游安全政策结构分布情况表明：一是从国家层面看，旅游安全制度规章、重要时段预警政策、旅游安全生产与检查、旅游安全监管和整顿、旅游应急预案、旅游应急恢复和旅游保险等旅游安全相关政策较多，是我国旅游安全政策重点关注领域。从地方层面看，地方政府制定的旅游安全相关政策与国家层面的一致，关注的重点领域相同，说明了地方政府坚持贯彻和落实国家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是从整体上看，我国旅游安全政策围绕旅游安全工作关注的常规事项方面，体现出旅游安全政策应时所需的特点。如春节、“五一”“十一”等重要节假日时段预警的旅游安全相关政策较多，国家和地方均制定了诸多类似《关于做好“五一”“十一”等节假日旅游安全工作的通知》的文件。又如为做好每年一度开展的旅游生产与大检查、旅游安全专项督查与整顿工作等常规工作，国家和地方均会提前发布诸如《做好旅游安全大检查工作的通知》等文件。三是从旅游安全政策结构内容比较来看，国家和地方层面旅游安全关注的重点领域和倾向性突出。春节、“五一”“十一”等重要节假日时段预警的旅游安全预警政策和旅游安全生产与检查、旅游安全监督与整顿等旅游安全管控等相关政策较多。除此以外，旅游保险相关的旅游安全政策关注度逐渐增多。

2.1.3 旅游安全政策性质

由图1可知，我国旅游安全政策的数量总体呈增长态势，表明旅游业快速发展需要旅游安全政策的支撑与保障，也表明我们各级部门的旅游安全意识和重视程度在逐渐提升。但从旅游安全政策的性质来看，我国旅游安全政策主要以部委规范性文件为主，权威级别的法律法规较少，旅游安全政策力度整体较低，但在提升。

国家层面的182件旅游安全政策中，全国人民代表大会及常务委员会仅颁布《中华人民共和国旅游法》的法律1部，设专章对旅游安全做出了规定；国务院以条例等形式颁布的行政法规2件，占总数的1%；国务院各部委及其直属机构等以命令、办法等形式发布的部门规章7件，占总数的4%；国务院以意见、规划、通知等形式发布的规范性文件12件，占总数的7%；国务院各部委及其直属机构等以意见、通知、办法、规定等形式发布的规范性文件162件，占总数的89%。然而近5年，特别是随着《中华人民共和国旅游法》《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》等出台，旅游安全政策的性质和地位在提升。

2.2 中国旅游安全政策内容演进

2.2.1 旅游安全政策结构阶段性演进与特征

本研究对旅游安全政策文件的5方面内容进行了二级细分，同时按照1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4个阶段进行量化统计，并从国家和地方两个层面分析旅游安全政策演进。1916件旅游安全政策文件具体细分结果如表2所示。

在198E-1995年间，国家开始逐渐重视旅游安全问题，首先是将旅游安全法规方面的制度建设和组织建设提升日程，制定了不少开创性的旅游安全政策，如1988年由旅游局和公安部联合发布的《关于进一步加强旅游安全保卫工作的通知》。另外，该阶段也开始重视节假日等重要时段旅游安全预警和旅游安全事故报告和控制工作。地方层面则仅仅是少数地方政府按照国家旅游安全制度的相关政策文件而制定当地的相应政策。在1996-2005年间，该阶段国家旅游安全政策重点关注的是旅游安全预警和旅游安全管控，特别是节假日重要时段的旅游安全政策。此外，旅游保险相关政策开始提出。而地方旅游安全政策则主要围绕旅游安全制度建设方面的政策。2006-2015年间，该阶段是旅游业加快发展的阶段，国家和地方层面的旅游安全法规、旅游安全预警、旅游安全管控、旅游应急管理和旅游安全保障政策均较多，表明旅游安全方方面面问题都得到重视，也说明该阶段作为旅游业快速发展时期和大众旅游发展阶段，旅游安全问题或事故较多，相关的旅游安全政策应需颁布。2016年至今，该阶段国家层面主要侧重于宏观战略的顶层设计和常规工作方面的政策。而地方层面，旅游安全各方面政策均有涉及，虽无较大创新，但说明地方政府旅游安全意识逐步提升。除此以外，从整体上分析旅游安全政策结构的4个阶段性演进，还可透析出以下特征：

（1）旅游安全政策体现出旅游安全意识进步

纵观1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4个阶段性我国旅游安全政策的历史演进可以发现，无论是国家层面还是地方层面，旅游安全预防、预警、控制和应急处置，以及保险保障等政策不断增加、逐步健全，形成一套较为完善的旅游安全保障体系，表明旅游安全管理思想的进步和旅游安全意识的提升。以围绕旅游节假日重要时段旅游安全预警、旅游安全制度和旅游安全生产和检查等常规性工作为核心的政策为主，向旅游保险、旅游应急救援、恢复等内容延伸，拓宽了旅游安全管理体系，反映了旅游安全管理意识在逐渐提升。

（2）旅游安全政策伴随旅游安全事故协同演进

纵观我国旅游安全政策的演进脉络，大多数旅游安全政策的制定都是由旅游发展过程中遭遇的特定安全事件推动，并呈阶段性地出现在公众的视野中。当我国一段时间内发生重特大旅游安全事故时，如频发漂流旅游安全事故、景区索道安全事故、水利风景区安全事故、出境旅游安全事件时，相应的旅游安全政策出台。典型的例如：交通部《关于进一步加强客运架空索道安全管理工作的通知（1996）》《漂流旅游安全管理暂行办法（1998）》，水利部安全生产领导小组《关于组织开展水利安全生产大检查的紧急通知（2002）》，国家旅游局《关于加强探险旅游安全管理工作的通知（2006）》《中国公民出境旅游突发事件应急预案（2006）》等。随着中国大陆与台湾地区自由行的逐步开放，国家旅游局、国家工商行政管理总局随即发布了关于印发《大陆居民赴台湾地区旅游合同》（示范文本）的通知（2008）。可以说，我国旅游安全政策更多是伴随旅游安全事件发生后或预测可能发生的情况下为更好地应对而产生的。

（3）旅游安全政策的颁布与旅游的季节性特征相耦合

旅游安全政策是为了降低已发生的和预测可能发生的旅游安全事故造成的人身和财务损失。旅游安全政策具有降解事故损失的作用，还兼具旅游事故风险的防控作用。由于我国休假制度特点，旅游活动呈现明显的季节性特征。元旦、春节、“五一”、暑假、“十一”等是我国居民出游高峰期，上述时段也是我国旅游安全事故的高发期。我国国务院、国家旅游局、各地方政府部门为防范和降解旅游安全事故，每年均在元旦、春節、“五一”、暑假、“十一”等旅游高峰期发布旅游安全政策。如国家旅游局《关于做好2007年元旦、春节期间旅游工作的通知》、国务院办公厅《关于做好2015年春节元宵节期间旅游安全工作的通知》、国家旅游局《关于加强春季旅游安全工作的通知》、国家旅游局《关于加强“五一”节假日旅游安全保障和市场监管工作的通知》、国家旅游局《关于切实加强暑期旅游安全工作的通知》、国务院办公厅《关于做好2014年国庆期间旅游工作的通知》、国家旅游局《关于进一步做好“十一”假日旅游安全工作的紧急通知》、国家旅游局《关于加强冬季旅游安全工作的通知》等，各地方政府也都会转发或印发国务院、国家旅游局在旅游高峰期的旅游安全工作通知。由此可见，我国旅游安全政策的颁布和出台还显现出与旅游季节性特点相耦合的特征。

2.2.2 旅游安全政策内容的阶段性演进与特征

通过政策样本的量化统计和梳理发现，国家层面和地方层面的旅游安全政策结构完整、内容丰富，旅游安全管理体系在不断完善，但整体看，也呈现出地方政策是以国家政策为制定蓝本和依据等较为明显的规律性特点。因此，为了进一步分析旅游安全政策内容的演化特征，本研究以标志性政策事件为例进行深度剖析，以刻画旅游安全政策内容发展。表3揭示了中国旅游安全政策的阶段性演进内容。

（1）旅游安全政策内容的阶段性演进

①旅游安全政策的起步阶段（1986-1995年）。1993年国务院办公厅以部委规章的形式转发了《国家旅游局关于积极发展国内旅游业意见的通知》，该文件关注到要整合有关部门资源，整顿旅游社会治安和经营秩序，做好旅游安全工作，同时推行保险制度，标志着旅游安全政策的实质性开端。该阶段旅游安全政策主要围绕如何解决旅游社会治安问题。

②旅游安全政策的发展阶段（1996-2005年）。伴随2001年国务院《关于进一步加快旅游业发展的通知》的颁布，该阶段迎来了旅游业发展的春天，也是旅游安全政策逐步发展之时。不但要整合相关部门资源，做好旅游治安、交通和卫生等旅游应急管理，还需要营造良好的旅游环境，其目的主要在于加强旅游安全的公共服务保障。

③旅游安全政策的基本成型阶段（2006-2015年）。该阶段是旅游业改革发展的关键时期，也是旅游业发展高峰期。以法律、部委规章和行政法规等形式出台的旅游业改革发展的政策文件不断涌现。2007年国家旅游局《关于进一步促进旅游业发展的意见》、2009年国务院《关于加快发展旅游业的意见》、2013年全国人大常委会制定的《中华人民共和国旅游法》，以及2014年国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》等系列重要文件的制定和颁布，推动着旅游业改革和发展。众所周知，旅游业发展越快，愈加需要旅游安全保驾护航。该阶段旅游安全政策关注面较多，包括旅游安全与危机意识的强化、旅游安全预警机制的建立、旅游保险制度的建立健全、旅游应急体系的建立和提升、旅游设施设备的安全检查和旅游应急能力提升等方面，基本涵盖了旅游安全预防、预警、响应、控制和善后处置等各环节，基本形成了较为完整的旅游安全管理体系，为旅游业安全、稳定发展提供了有力保障。

④旅游安全政策的提升阶段（2016年至今）。2016年国务院《关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》是推动旅游业发展的重要文件，对旅游安全制度建设、重点领域和环节的监管、旅游紧急救援体系建设和旅游保险合作的深化提出了新要求，是保障“十三五”旅游业安全、稳定发展的“指挥棒”。2016年国家旅游局颁布的《旅游安全管理办法》，则是将旅游安全管理提升到一个新的高度，该文件对旅游经营者安全生产、旅游主管部门等的安全管理做出了新规定，旨在构筑旅游安全保障网，促进旅游业持续健康发展。

（2）旅游安全政策内容演进的特征

①旅游安全政策始终与旅游发展的阶段保持一致。旅游安全政策的演化伴随着旅游经济发展过程。我国旅游发展初期主要以人境旅游发展、创造外汇为主，因此该阶段的旅游安全政策也主要是关于保障外国人人境和外侨旅行者安全的相关服务性政策，如《中华人民共和国公民出境人境管理法》（1985）、《旅行社管理暂行条例（1985）》等重要政策文件，虽现已失效，但在当时为旅游出人境安全问题提供了指南。1988年由旅游局和公安部联合发布了《关于进一步加强旅游安全保卫工作的通知》。到20世纪90年代，旅游经济体系逐步推动国内旅游，甚至出境旅游市场，这一阶段出现了如公安部、国家教委关于《加强中小学生旅游活动中交通安全工作的通知》（1992）以及《关于试办中国公民自费赴韩国旅游业务具体实施办法的通知（1998）》。进入21世纪，旅游新业态逐渐增多，旅游安全问题也层出不穷。相继推出了国家旅游局关于《加强探险旅游安全管理工作的通知（2006）》，国家旅游局《关于做好奥运服务与旅游安全工作的通知（2008）》《国家级森林公园管理办法》（2011）等政策文件。近5年来，随着旅游经济在国内经济的重要性提高，旅游安全的地位得到提升。如颁布了《国务院办公厅关于印发国民旅游休闲纲要（2013）》《中华人民共和国旅游法（2013）》，以及《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见（2014）》。整个旅游安全政策的演化过程，与旅游市场经济发展过程同步。

②地方政府旅游安全政策以国家旅游安全政策为蓝本，地方旅游安全差异性尚未突出。按照政策执行的要求来看，法律、行政法规、国务院行政规范性文件、部门规章等中央及国务院、部委颁布的政策文件，各级地方政府需要转发或印发，并贯彻落实执行。同时，各级地方政府制定地方政策时，需要依据中央的政策文件精神，以中央的政策文件为蓝本。如《国务院关于加快发展旅游业的意见（2009）》颁布，《福建省人民政府关于进一步推动旅游产业发展的若干意见（2009）》《浙江省人民政府关于进一步加快旅游业发展的实施意见（2010）》等出台；又如2013年国家旅游局办公室发布《关于进一步加强旅游安全工作的通知》《关于做好暑期旅游安全工作的通知》，各地方纷纷出台了地方的相应政策，各地方政策内容的一个共同点在于均以国家政策为蓝本。但是有些地方政府完全照搬国家政策，旅游安全政策内容尚未针对地方旅游安全的特殊性。如国家旅游局关于印发《2011年度旅游安全与应急工作要点》的通知、国家旅游局制定的《旅游突发公共事件应急预案》等，相当一部分地方的旅游安全与应急工作要点、旅游突发事件应急预案都是照搬国家旅游局的政策文本。事实上，我国的地域、旅游环境、旅游资源、旅游产业要素等存在差异，旅游安全与应急工作也存在特殊性，因此，部分地方旅游安全政策缺乏针对性和地方性。

③旅游安全政策以侧重旅游安全救援为主向旅游安全风险监测与预警导向转变。纵观我国旅游安全政策的演进过程，可以发现旅游安全政策是一个发展的过程，也是一个逐步演化升级的动态过程。我国早期制定的旅游安全政策主要以旅游安全事故“事后”的救援为主，涉及的都是协同公安、旅游、工商等部门做好旅游安全投诉和应急救援准备。如1993年国务院办公厅转发《国家旅游局关于积极发展国内旅游业意见的通知》中明确指出：“公安、旅游、工商、铁路、交通等有关部门相互配合，切实采取措施，整顿旅游交通、旅游景点的社会治安和经营秩序。按照谁主管、谁负责和谁经营、谁负责的原则，认真做好旅游安全工作”；2001年《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》中明确规定：“公安、交通、工商、卫生、环保、旅游等部门要紧密配合，切實做好重点旅游景区（点）和旅游城市的社会治安、交通疏导、运输安全、卫生防疫、紧急救援和环境保护工作，确保旅游安全”。随着旅游安全事件的形态多样，旅游安全治理理念的转变，我国旅游安全政策导向于旅游安全风险监测与预警。如2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中指出：“完善旅游安全提示预警制度，重点旅游地区要建立旅游专业气象、地质灾害、生态环境等监测和预报预警系统”；2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中指出：“旅行社、景区要对参与高风险旅游项目的旅游者进行风险提示，并开展安全培训”“按照属地管理原则，建立健全旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布制度，将其纳入当地统一的应急体系”。从上述十余年的时间段来看，我国旅游安全政策的内容由“事后”的旅游应急救援转向“事前”的旅游风险监测和预警，即实现了旅游安全监管的“关口”前移。

2.3 中国旅游安全政策制定的部门

通过对本研究使用的1916件旅游安全政策文件及政策结构、内容和参与部门统计（表4），发现具有以下特征：

（1）从政策发布部门来看，共有巧个部门发布了旅游安全相关政策（除地方政府制定之外）。其中，国家旅游局独立制定的旅游安全政策最多，其次是国务院及国务院办公厅，而水利部、国家安全生产监督管理局等部门也制定和颁布了较多旅游安全相关政策。上述表明：一方面，由于旅游安全的影响因素较多，导致旅游安全事故发生的因素不仅仅是旅游业内的影响因素本身，旅游业外的诱发因素也是重要的致因。另一方面，随着旅游业的发展壮大，旅游业融合逐步增多，旅游相关方面的安全问题引起了其他部门的重视，如水利旅游、森林旅游等。

（2）从阶段性演进和政策结构分析，一是旅游安全政策随着旅游业的发展，制定部门也呈现出阶段性增多现象。2006-2015年及2016年至今，参与制定旅游安全法规、旅游安全预警、旅游安全管控、旅游应急管理和旅游安全保障政策的部门多达15个，涉及全国人大、国务院、水利部等国家和部委单位。可见上述两个阶段参与制定旅游安全政策的部门重要度和政策的力度较大。二是旅游安全内容引起了更多部门的关注。1986-1995年对旅游安全制度、旅游安全预防预警和旅游安全管控等较为关注，但关注的部门不多，而之后愈来愈多的部17对旅游安全法规、旅游安全预警、旅游安全管控、旅游应急管理和旅游安全保障相关政策的关注度增多。

（3）从政策发布主体和参与部门来看，旅游安全政策主要是由国务院和旅游局为主导部门发布，主要参与部门包括交通部、公安部、工商总局和安监总局等，参与政策制定的部门共46个。由于旅游业关联性强，涉及的关联产业较多，各关联产业均存在旅游安全隐患和致因。因此，做好旅游安全管理，需要关联的利益主体共同参与，同时，旅游安全政策设计需要多个部门联合参与制定。实践也证明，旅游安全管理不能仅仅依靠旅游行政主管部门的力量，需要整合相关部门进行综合治理。国家在制定旅游安全政策时应多考虑旅游安全综合监管的诉求，适当增加旅游相关部门的参与。1986年以来，参与旅游安全政策制定的部门越来越多，数量整体呈增长趋势。其中，2006-2015年期间增长幅度较大，并在“十二五”期间参与部门达到高峰。例如《游艺机和游乐设施安全监督管理规定（1994）》和《红色旅游团交通安全保障及有关费用优惠问题的意见（2005）》制定的参与部门较多。特别是《红色旅游团交通安全保障及有关费用优惠问题的意见（2005）》涉及参与部门多达8个，包括国家旅游局、财政部、公安部、教育部、铁道部、交通部、国家税务总局、中国民航总局。又如2012年颁布的《加强和改进文物安全工作的指导意见》中参与制定的部门多达16个，创旅游安全政策设定的参与部门数量之最，表明旅游安全越来越受到政府重视，也需要各相关部门联合作用。显见，旅游安全得到各部17的重视，也需要各相关部门的支持。旅游安全政策設定的参与部门的多寡也揭示了该政策的政府重视程度。

3 研究结论与展望

3.1 研究结论

本研究经过筛选获取1986-2016年共1916件旅游安全政策文件样本，采用政策量化分析视角，从我国旅游安全政策的总量、结构与内容，以及旅游安全政策设定的主体部门等方面对旅游安全政策的历史演进特征和规律进行探讨，主要得到以下研究结论：

（1）从中国旅游安全政策结构分布情况来看：一是国家层面对旅游安全制度规章、重要时段预警政策、旅游安全生产与检查、旅游安全监管和整顿、旅游应急预案、旅游应急恢复和旅游保险等旅游安全相关政策制定较多，是我国旅游安全政策重点关注领域。地方政府制定的旅游安全相关政策与国家层面的一致，关注的重点领域相同，说明了地方政府坚持贯彻和落实国家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是从整体上分析，我国旅游安全政策围绕旅游安全工作关注的常规事项方面，体现出旅游安全政策应时所需的特点。三是从旅游安全政策结构内容比较发现，国家和地方层面旅游安全关注的重点领域和倾向性突出。重要节假日时段预警的旅游安全预警政策和旅游安全生产与检查、旅游安全监督与整顿等旅游安全管控等相关政策较多，除此以外，旅游保险相关的旅游安全政策关注度逐渐增多。

（2）就旅游安全政策结构的4个阶段性演进的整体上分析而言，主要发现：旅游安全政策体现出旅游安全意识进步；旅游安全政策伴随旅游安全事故协同演进；旅游安全政策的颁布与旅游的季节性特征相耦合等特点。

（3）以标志性政策事件为例进行深度剖析，刻画旅游安全政策内容演化发展。中国旅游安全政策内容的演进特征：旅游安全政策始终与旅游发展的阶段保持一致；地方政府旅游安全政策以国家旅游安全政策为蓝本，地方旅游安全差异性尚未突出；旅游安全政策从侧重旅游安全救援为主向旅游安全风险监测与预警导向转变。

（4）从旅游安全政策文件及政策结构的制定和参与部门而论，发现：①从政策发布部门来看，共有15个部门发布了旅游安全相关政策（除地方政府制定之外）。其中，国家旅游局独立制定的旅游安全政策最多，其次是国务院及国务院办公厅，而水利部、国家安全生产监督管理局等部门也制定和颁布了较多旅游安全相关政策。②从阶段性演进和政策结构分析，一是旅游安全政策随着旅游业的发展，制定部门也呈现出阶段性增多现象。二是旅游安全内容引起了更多部门的关注。③从政策发布主体和参与部门来看，旅游安全政策主要是由国务院和旅游局为主导部门发布，主要参与部门包括交通部、公安部、工商总局和安监总局等，参与政策制定的部门共46个。旅游安全管理不能仅仅依靠旅游行政主管部门的力量，需要整合相关部门进行综合治理。

总体而言，旅游安全意识的逐渐提高，我国旅游安全政策总量增长，政策内容在进一步延伸和完善，政策地位和力度逐步提升，形成了多部门参与制定局面。同时旅游安全政策始终与旅游业发展相随，且应需而生。

3.2 研究展望

1986-2016年我国旅游安全政策演进过程既是伴随旅游发展的过程，也是与旅游安全事故的相耦合过程，同时也是旅游安全政策不断丰富完善的过程。旅游安全政策的不断完善保障了旅游业的发展稳定，维护了旅游者和旅游从业人员的安全权益，同时也推动了我国旅游安全政策的演化升级。当然，随着旅游业的发展和新业态的不断呈现，旅游安全政策在逐步成熟的过程中还存在一些需要亟待进一步完善和后续研究之处：

（1）全域旅游已经成为我国新阶段旅游业发展的重要方向和战略再定位，但是全域旅游也导致安全管理需要重大转变。旅游业由传统的单一景区建设向综合旅游目的地、从封闭的旅游管理向自由流动开放式的管理转变，实现了全要素、全行业、全过程、全方位、全时空、全社会的全域发展，同时也使得旅游业发展的时间域、要素域、产业域、管理域、功能域、体验域等发生“域变”。因此，相应的全域旅游安全监管和保障政策应该深入研究，探讨加快制订和出台涵盖全域旅游安全监管主体、责任、内容、监管方式和手段等内容的全域旅游保障网。

（2）在智慧旅游时代，网络技术和信息技术的快速发展给旅游业带来极大的帮助，旅游网络购买备受青睐，也带来各种安全隐患。如第三方安全漏洞造成了客户信息泄露事件，成为旅游网络购买的信息安全隐患的爆炸性新闻。智慧智能时代，政府部门迫切需要设计旅游信息监督、安全预警体系，需加强制订有关智慧旅游信息安全监管的政策措施，出台有关旅游网络购买监管的具体实施细则，协同旅游质监执法部门，开展专项整治，形成行业自律，促进在线旅游服务企业规范经营。

（3）高风险旅游项目安全事故频发，相关安全监管体系亟待制订和出台。一方面，明确高风险旅游项目安全监管主体、监管职责、监管内容和形式、手段等；另一方面，高風险旅游项目保险制度和政策也需政府部门积极推动出台和落实。通过市场化机制，让企业设计更多高风险旅游项目相关保险产品，以化解风险并起到积极作用。

（4）随着户外运动人数的增长，“驴友”安全事故更是见诸报端。面对如此频发的“驴友”安全事故，各级旅游管理部门、行业协会及地方政府应制定好安全监管政策制度。“驴友”安全监管政策内容应该包括：各类景区的安全风险评估，地理、气象等警示信息发布，加强对户外运动组织的资质认定、规范和引导，建立相关安全保障标准。

（5）科学合理设计游客聚集场所的联合监管政策。一是科学核定不同类型景区或游览场所的最大承载量，制定游客流量的调控方案；二是制定事中的监测预警、响应和疏导、控制方案，出台严格的响应和报告程序；三是针对一旦发生客流难以调控情景要全面制定应急处置机制和措施。

旅游新业态日新月异，层出不穷，除了上述的几种新业态和旅游发展方向外，还存在更多的旅游新业态安全管理亟待探讨。但不论何种旅游业态的安全政策，都需要推动各级政府部门与时俱进，甚或未雨绸缪。在国家层面上，主要是如何整合旅游相关部门的力量，协调好各领域部门的职责，为旅游安全政策的制定群力群策。在产业层面上，尚未有相关法律规定的要尽快制定政策，已有相关政策规定的需进一步探索旅游安全政策的贯彻执行。在市场层面上，探索制定旅游安全热点且具实操性的旅游安全政策，如旅游应急管理办法、旅游突发事件的应急流程等。此外，加强旅游安全政策的理论研究是旅游安全政策制定的重要推动力。我国旅游安全政策的理论研究尚须深入，也亟待关注，本研究仅从历时性的角度分析了我国旅游安全政策的演进特征和规律，对于旅游安全政策的缺失环节值得后续理论研究。

①《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》。