论司法改革员额法官退出机制之构建——以我国台湾地区法官职务法庭经验为鉴

林 鸿 陈 石

司法是人和制度的集合体,即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术,法官仍然是最关键的因素。

——莫里斯·罗森伯格①[美]莫里斯·罗森伯格：《司法的品质》,载美国亚利桑那州高等法院《法官手册》附5页。转引自陈陟云：《法院人员分类管理及审判权运行改革的实践向度》,载《中国法律评论》2014年第4期。

引 言

随着司法改革的逐步推进,全国四级法院全面推行员额法官制度,并已完成了首批员额法官选任工作。法官员额制这一早在1999年人民法院“一五改革纲要”制定之初就被纳入司改任务清单的改革项目终于落地。以员额制为基石,法官群体“过硬”队伍建立以及司法责任制逐步落地生根。然而,在改革全面推进的背景下,员额法官改革的配套机制问题也不容忽视：如何妥善处理法官员额的稀缺性与开放性、法官身份的终身性与流动性的矛盾,特别是如何以法治化的方式,设计已入额法官因惩戒退场机制,让员额法官的惩戒合乎“法治”的逻辑,已成为司法改革不容回避的问题。

一、我国法官惩戒制度的现状——无法充分体现法官职业特性

我国有关法官惩戒的法规,分散在《中华人民共和国法官法》等法律,《法官行为规范》《人民法院工作人员处分条例》《人民法院监察工作条例》《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》《关于人民法院落实廉政准则防止利益冲突的若干规定》《关于“五个严禁”的规定》《关于在查处人民法院工作人员违法违纪行为过程中对违反规定干预办案情况实行“一案双查”制度的通知》等最高人民法院颁行,以及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等中央政法委颁行的各项规定之中。总体而言,我国的法官惩戒制度无论是实体还是程序,均脱胎于公务员惩戒法规和条例,法官惩戒制度事实上只是法院工作人员惩戒制度：首先,其适用对象不仅限于法官,还包括书记员、政工、法警、行政等其他法院工作人员。其次,其惩戒方式主要有开除、撤职、降级、记大过、记过、警告等6种,如果构成犯罪的,还应依法追究刑事责任。再次,法官惩戒的具体实施部门是法院内设的监察部门①《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第28条规定：“各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门,负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。”,监察部门受同级党委的纪委派驻法院的纪检组的直接行政领导,这些都和一般公务员并无二致。又次,其惩戒事由既包括违法审判行为①根据《法官法》,违法审判行为具体包括11种,分别为：贪污受贿；徇私枉法；刑讯逼供；隐瞒证据或者伪造证据；泄漏国家秘密或者审判工作秘密；滥用职权,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益；玩忽职守,造成错案或者给当事人造成严重损失；故意拖延办案,贻误工作；利用职权为自己或者他人谋取私利；私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼。,还涉及业外的不当行为②根据《法官法》,司法外的不当行为具体包括：散布有损国家声誉的言论,参加非法组织,参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动,参加罢工,从事营利性的经营活动等。,如最高人民法院《关于“五个严禁”的规定》规定的五种不当行为③最高人民法院《关于“五个严禁”的规定》规定：第一,严禁接受案件当事人及相关人员的请客送礼；第二,严禁违反规定与律师进行不正当交往；第三,严禁插手过问他人办理的案件；第四,严禁在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊；第五,严禁泄露审判工作秘密。凡违反上述规定,依纪依法追究纪律责任直至刑事责任。从事审判、执行工作的,一律调离审判、执行岗位。就主要是司法审判外的不当行为。最后,其适用程序基本上沿用《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》④最高人民法院1990年3月31日发布的《关于印发〈人民法院监察工作暂行规定〉、〈人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法〉的通知》[法(纪)发〔1990〕5号],理论上需经调查、审理、决定三个步骤,但实践中审理委员会、审理小组极为罕见,多由本院纪检监察部门调查后直接移交院长作出惩戒决定。受处分法官如果对惩戒决定不服,可在30日内向本院或上一级法院监察部门申诉。受惩戒法官如果构成犯罪的,人民法院监察部门应当移交检察机关提起公诉,这些规定都与行政机关极为相似。

这一整体移植自公务员管理机制的法官惩戒制度,在实际适用中,受行政体制长期以来工作习惯的影响,不但公开度存疑,而且当事人参与极为有限,面对强大的组织调查,法官只能够被迫“自证清白”,正当权利难以得到充分保障。事实上,出于对司法腐败的憎恨,被调查法官的正当权利经常被有意无意地忽略。审判他人的法官却“自身难保”,这不仅有违“法律面前人人平等”的法治精神,实际上构成对审判权依法独立行使的威胁。

这一问题已经引起了社会的关注,司法改革开展以来,虽然至今尚未对法官惩戒制度进行系统性的全面改革,但2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》,在原则上明确规定：法官履行法定职责的行为,非经法官惩戒委员会审议不受错案责任追究。与这一突破性原则相配套,《规定》还细化了法官在被追究错案责任时听证、陈述、申辩等各类权益保障,全面加强法官依法履职保护。正在修订的《法院组织法》修订草案也明确规定,“法官非经法定事由,未经法定程序,不被调离、降职、免职、辞退或者处分”。

二、建立法官惩戒的专门机构——职务法庭之正当性分析

法官是审判权的实际行使者,工作性质上职司裁判是非曲直,是当事人诉讼命运的决定者,这一职业与行政体系中的一般公务员具有本质上的分野：

首先,从权力来源来看,在我国,法院作为我国宪政体制中“一府两院”中的一级,直接对产生它的国家权力机关负责。宪法明定,人民法院依法独立行使审判权,不受外部干涉①《宪法》第126条：“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”。上下级法院之间是审判监督关系,而非行政机关工作领导关系②《宪法》第127条：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”。即便在同一法院内部,法官之间在审判业务上也不存在领导和行政隶属关系,法院行政领导无权命令法官为或不为某一判决。非经由资深法官组成的审判业务最高指导组织“审判委员会”的决议,不得更改法官判决。可以说,在审判权行使上,根本不存在行政体制文化中“上命下从”的生存土壤,无论是同一法院的法官之间,还是上下级法院的法官之间,本质上是各自依法独立行使司法权,这一“独立”还受到法律的保障。事实上,党的十八届四中全会以来启动的本轮司法改革,更是直接以“去行政化”为主要目标之一,力求扫除法院内外各种行政权对审判权可能产生的干扰。

其次,从影响力来看,公众对于法官的道德期待远非一般公务员可比。作为社会的良心和维护社会公平正义的守护神,法官应当是社会道德遵守的楷模,法官所需正直廉洁之品德,自然相较一般公务员为殷切而严格③徐庆发：《“我国”近十年来法官惩戒案件之分析》,载台北《三民主义学报》第25期(2002年12月),第53页。,一旦法官违法犯罪或行为不当,给社会带来的危害,也同样远较一般公务员为烈,“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪”①[英]弗兰西斯·培根：《人生论》,何新译,湖南人民出版社1987年版,第219页。。

再次,从体制衔接来看,我国法制受大陆法系影响甚巨,法官之选任、培训、养成乃至司法者之角色、地位均与之相近,且考量法官惩戒或职业救济事项,与审判独立往往息息相关,职务监督权行使与审判独立间的分际都极易发生争议,均更适宜由中立第三者裁判以期公允,加之考虑到《宪法》第123条有关法院是国家的审判机关的有关规定。法官惩戒事宜完全可以参考大陆法系成立法官专门“职务法庭”的通行做法,以处理有关法官惩戒、职务监督及身份保障之救济等事项,这也暗合了鼓励司法机关惩戒自主的世界潮流。

最后,从制度合理性来看,法官惩戒制度还应当符合公平原则。一切被指控者都应当享有一定的权利,法官也不应例外。我国三大诉讼法对诉讼程序作了严密的规范以确保审判权公正行使,对于程序的重视贯穿于法官日常工作的始终。可以说,无人对程序重要性的体会比法官更深。法官是世上最需要、最应该也最可能被公正对待的人!②冯文生：《德国法官考评的“学问”》,载《法制资讯》2012年第5期。故而当法官身陷调查时,必然期待得到与自己审理案件的当事人同样公正的程序权利,这样公正的“待遇”只有在司法活动中才可能得到保障③谭世贵：《中国法官制度研究》,法律出版社2009年版,第545页。,事实上也只有司法程序才能充分保障受惩戒人包括实体和程序在内的各种权利,没有必要舍近求远地考虑其他选择。

综上,法官与公务员职业存在巨大差异。西谚有云“司法的尊严如同皇后的贞操,不容怀疑”。推而论之,可以说法官惩戒是司法良知,乃至社会公正的最终保障,法官惩戒制度对于法治社会的建构意义殊为重大。然而,如前所述,法官职业的特殊性决定了不能对其简单套用一般公务人员的惩戒规则,有必要为法官设计专门制度甚至特别立法。而这一制度运行成败之关键,正在于找到适当的机制使职务监督和法官惩戒在充分发挥功能的同时,不至于逾越“依法独立行使审判权”这一底线。具言之,在冲突和争议发生之时,既要能有效而公正地解决纷争,又要符合正当法律程序要求,并符合宪法对于审判权的相关规定,舍法官职务法庭再无他途。事实上,职务法庭制度的引入也暗合了“以审判为中心”的诉讼制度改革这一司法改革的核心诉求。

三、域外法官职务法庭制度之深度考察：以台湾地区为鉴

台湾地区的司法制度源自大陆,1949年后国民政府将之移植到台湾地区。近年来,台湾地区以“让民众对司法权产生信任与合理期待”①语出台湾地区知名法学家、现任台湾地区“司法院”副院长兼大法官的苏永钦教授在公法网就台湾地区司法改革问题所作报告。为目标,推行了多轮较为深入的司法改革。特别是引入德国的职务法庭制度,已经形成一套相对完善的以法官职务法庭为中心的员额法官惩戒与退出机制。海峡两岸司法改革的社会背景相似,又共享相同的文化传统,大陆正在进行中的司法体制改革,完全可以借鉴台湾地区的相关经验和教训。

(一)法规依据

法官在台湾地区属于广义的“军公教人员”。与大陆当前状况相似,2011年之前台湾地区的法官惩戒制度也是参照以“军公教人员”为主体的公职人员惩戒制度执行,相关依据散见于宪制性规定②台湾地区“宪法”第77条规定：“司法院为国家最高司法机关,掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒。”第81条规定：“法官为终身职,非受刑事或惩戒处分或禁治产之宣告。”“监察院组织法”“监察法”“司法人员人事条例”“公务人员考绩法”“公务员惩戒法”等众多规定中。“法官法”2011年经“立法院”三读通过正式施行,其中第七章规定建立“职务法庭”制度,此后又配套出台“职务法庭惩戒案件审理规则”,最终形成以“法官法”为主干,专门职务法庭审理的,独立而完备的法官惩戒体制。

(二)移送主体

台湾地区宪制性规定赋予“监察院”对存在违法失职行为的公职人员(包括法官在内)以弹劾权、纠举权等监察权。“法官法”施行前,依据“公务人员惩戒法”,包括法官在内的法院工作人员惩戒同一般公务员一样,统归于“司法院”中设置的“公务员惩戒委员会”(下称“公惩会”)审议。有权移送惩戒机关,除“监察委员”主动调查外,还有“司法院”及“法务部”。“法官法”施行后,取消了作为行政机关的“法务部”的移送权,并将法官③台湾地区“法官法”第2条规定,法官仅包括两类：一类是“司法院”大法官、“公务员惩戒委员会”委员及委员长；另一类是各法院法官(含试署法官、候补法官)。的惩戒权单独划归“职务法庭”,有权移送机关仅限于“监察院”。“司法院”如发现法官有应受惩戒行为的,需经其内设“法官评鉴委员会”或“人事审议委员会”决议移送“监察院”审查是否弹劾①根据“司法院”相关数据分析,2013年至今,法官评鉴委员会共受理55件请求评鉴案件,请求成立20件,其中12件被认定有惩戒必要而报请移送,除2件仍在调查阶段外,“监察院”对其余全部案件均提起弹劾案,亦经职务法庭判决定案。,最终经职务法庭审判,确需执行惩戒的,移送其所属法院院长执行。这一规定相比公务人员“简任十职等以上的公务员,行政机关可移送监察院。荐任九职等以下公务员可直接移送公惩会”的规定,法官的惩戒程序明显更加严谨。从台湾地区职务法庭惩戒案件受理来源来看,法官评鉴委员会报请的接近受理案件的70%。详见下表1：

表1 职务法庭案件受理来源表

(三)审理范围

职务法庭的审理对象仅限于现职及离职之法官,不包含不从事审判工作的其他法院工作人员,离职法官也仅针对其在任法官期间的失职行为。法庭审理范围主要包括法官惩戒和救济两大类。法官惩戒事由与个案评鉴事由完全重合,仅限于七种重大违法失职的情形：(1)严重违反办案程序规定(侦查不公开)或职务规定,情节重大。(2)有违职务之义务、怠于执行职务或言行不检等情事,情节重大。(3)判决确定后,或收案逾六年未能裁判者,有足够事实认定因法官故意或重大过失致审判有明显重大违误,而严重损害人民权益。(4)无正当理由迟延案件进行致影响当事人权益,情节重大。(5)违法参与公职人员选举。(6)参加政党、政治团体及政治活动,兼任足以影响法官独立审判或与其职业伦理、职位尊严不相容的职务或业务,违反守密义务,或有其他损害职位尊严或职务信任行为,情节重大的。(7)违反法官伦理规范,情节重大。①台湾地区“法官法”第49条第1项规定“法官有第三十条第二项各款所列情事之一,有惩戒之必要者,应受惩戒”。同法第30条第2项第一至第七款规定“法官有下列各款情事之一者,应付个案评鉴：一、裁判确定后或自第一审系属日起已逾六年未能裁判确定之案件,有事实足认因故意或重大过失,致审判案件有明显重大违误,而言之侵害人民权益者。二、有第二十一条第一项第二款情事,情节重大。三、违反第十五条第二项、第三项规定。四、违反第十五条第一项、第十六条或第十八条规定,情节重大。五、严重违反办案程序规定或职务规定,情节重大。六、无正当理由迟延案件之进行,致影响当事人权益,情节重大。七、违反法官伦理规范,情节重大。适用法律之见解,不得据为法官个案评鉴之事由”。评鉴委员会认为有惩戒必要则移送职务法庭审理。法官救济的事由则包括三类事项：(1)法官不服停止职务或调动。(2)法官不服撤销任用资格、免职、解职或转任法官以外职务。(3)法官认为对其的职务监督影响审判独立②参见台湾地区“法官法”第47条的规定。。本文主要讨论法官惩戒及由此产生的法官退场机制。

(四)法庭组成

职务法庭设于台湾地区司法主管机构“司法院”,由“公务员惩戒委员会委员长”③台湾地区公务员惩戒主管机构负责人,与台湾地区“最高法院”“最高行政法院”负责人级别相同。担任审判长,会同“陪席”法官4人组成合议庭(其中1人为“受命”法官)④台湾地区司法用语,大体上和大陆的主审法官的意思相当。。“陪席”法官共有12名,实行任期制,均须具备实任法官10年以上的资历,由“司法院”院长、“考试院”及法官、检察官、律师代表、学者及社会公正人士共同组成的“司法院法官遴选委员会”遴定,每任任期3年。值得注意的是陪席法官的代表性,12名法官中三个审级的代表人数相同,均为4人。个案审理中,陪席法官至少1人(但不得全部)与受审法官为同一审级。⑤当受审法官为“司法院大法官”时,应全部以“公务员惩戒委员会”委员或“最高法院”“最高行政法院”法官担任。此外,职务法庭成员彼此平等,法庭内部事务分配和代理次序,均由全体职务法庭法官共同决定。代理次序确定后,职务法庭还会排定一个轮次表,分案时依次抽取,以确保每个案件的主审及陪席法官公平产生。

(五)审理原则

(1)一级一审制,“职务法庭”原则上一审终审。由于其判决影响受审法官的权益甚巨,制度上援引诉讼法通例,设置了非常救济程序,允许当事人向职务法庭提起再审。当然,为避免轻易动摇确定判决之效力,台湾地区详细规定了再审的原因、提起期限及程序。再审案件的申请人可以在职务法庭裁判前撤回,但撤回后不得再以同一原因再次提起再审之诉。

(2)庭审当事人主义,全面引入对审体制,基于对当事人正当法律程序保障的目的,“职务法庭”坚持庭审亲历性原则,不得采用书面审方式,“受命法官”及合议庭其他成员必须开庭直接审理,在庭审中采取言词辩论,平等听取双方意见,并给予受审法官陈述答辩、质证和最后陈述的时间,确保受审法官有充分的表达机会。受审法官还有权聘请具有专业知识的辩护人出庭应诉。值得注意的是,职务法庭审理再审之诉过程中不受这一原则的限制,职务法庭认为明显不具备再审理由的,可以不经言词辩论判决驳回。

(3)秘密审理原则,职务法庭在审案件关乎法官适任性、法官身份变动或职务监督之正当性,攸关法官名誉乃至司法形象①王上仁：《台湾法官评鉴制度与问题——以“法官法”为核心》,载《司法改革论评》2016年第1期。,干系重大,故以不公开审理为原则。除非受审法官请求公开,或者职务法庭认为有公开必要时。

(六)惩戒方式

根据“法官法”第50条的规定,法官惩戒方式有五种,具体为：(1)免除法官职务,并丧失公务人员任用资格。(2)撤职,撤销现职,并处1～5年期间停止担任公务人员职务。(3)免除法官职务,转任法官以外的其他职务。(4)罚款(罚款金额为被惩戒法官任现职每月薪俸总额的一倍以上,十二倍以下②对已离职法官,以其离任之前最后的每月薪俸总额作为罚款金额基准。)。(5)书面申诫；受书面申诫和罚款以外的三种处分的,受惩戒法官以后不得回任法官职务；受前两种处分的,还终身不得从事律师职业。

(七)履职保障

首先,根据“法官法”第55条的规定,法官经“监察院”弹劾移送“职务法庭”惩戒后,未经法庭同意,不得“资遣”③意为用人单位支付一定费用以解除劳动合同,类似于大陆的有偿解除劳动合同。或申请退休。这一规定从源头上杜绝了受审法官假借离职或退休的方式离职卸责,规避职务法庭审判和惩戒的可能性,提高了职务法庭审理的权威性。其次,根据“法官法”第59条的规定,“职务法庭”认为情节重大,确有必要的,可以依申请或依职权裁定先行停止受审法官的职务,并通知其所属法院的院长执行。这一规定避免了受审法官利用职务便利干扰审判、转移毁灭证据或扩大危害的可能性。最后,根据“法官法”第52条之规定,对于撤职以上之惩戒处分,惩戒权不受行使期间之限制①依据台湾地区“大法官会议”释字第583号之观点,原“公务员惩戒法”规定惩戒权行使期间统一为10年,不符合比例原则,应予检讨。“法官法”据此进行了细化和调整,将法官惩戒分为5年、10年和没有期限限制三阶。,对重大违法违纪法官形成了巨大的威慑,更有利于维护法官风纪。

(八)救济措施

法官惩戒的目的是淘汰不适任法官,亦即剥夺不适宜再担任法官职务的法官的审判权。为落实台湾地区宪制性规定第81条“法官为终身职,非受刑事或惩戒处分或禁治产之宣告”以及“法官法”第1条“法官与国家之间为特别任用关系”的规定,“法官法”为进入惩戒程序的法官提供了具体可行的救济途径：第55条、第56条规定,法官不服惩戒决定的,可以在收受“人事令”次日起30日内,提出书面(附具理由)异议。“司法院”必须在30日内作出复议决定②如果“司法院”30日内未作出决定的,可以直接向职务法庭起诉。。法官仍然不服的,还可以在30日内向“职务法庭”起诉。台湾地区还规定,职务法庭判决如果存在主要证据不真实、违反回避规定、适用法律错误等八种情形之一的,当事人还可以提起再审之诉。就较轻的违法失职行为,受审法官还有时效利益,即自应受惩戒行为终了之日起,超过5年的,不再受罚款或申诫；超过10年的,不受免除法官职务,转任法官以外的其他职务之处分。此外,对于受审法官不利的再审之诉,不得在判决1年后提出,否则“职务法庭”不应受理。

(九)实际效果

自1991年至今,台湾地区经公惩会决议者,共有法官176人次,议决应受惩戒者,有130人次,占比达73.9%,成案率近3/4。计算自1991年至2012年职务法庭成立前,台湾地区经专门机关决议惩戒的法官64人次中,受较重之惩戒(撤职、休职、降级)有31人次,较轻之惩戒(减俸、记过及申诫)亦有33人次,二者差距不大。①“法官法”2011年正式施行后,第一年数据尚较为平稳,此后数据暂无法收集到,故暂就此前数据进行分析。2012年职务法庭运作至今,已就22件惩戒案件作出判决,惩戒了20位司法官,其中法官8人、检察官12人。总体而言,比例高于一般公务人员,相关运行情况如下表2、表3所示②备注：表2、表3数据系分别依据“司法院”年报中公务员惩戒委员会部分之统计资料,公务员总数部分系参考铨叙年报中公务人员概况部分。：

表2 1991年至2012年间受惩戒法官处分情况统计表

表3 2013年至2016年法官与公务员受惩戒人数情况

四、台湾地区“职务法庭”经验对大陆司法改革的启示

“奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”③语出《韩非子·有度》“国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱”,中华书局出版社2010年版,第119页。公正的司法必须以优良的司法者和健全的司法权运行机制为后盾。④林鸿、郑清贤、陈石：《司法体制改革语境下大陆法官惩戒制度之重构——以海峡两岸法官惩戒制度比较为视角》,载《厦门特区党校学报》2016年第8期。法官惩戒机制作为员额制改革的配套和司法改革的重要一环,与我们“同文同宗”的台湾地区改革经验值得借鉴。

(一)设置独立于公务员的法官惩戒制度

如前所述,当前法官惩戒制度未对法官与没有从事审判工作的其他法院工作人员进行明确区分。这样,既不利于法官惩戒标准和裁判尺度的统一,也不能体现法官职业的特殊性。而台湾地区自“法官法”施行后,从立法上明确法官与“国家”为特别任用关系①台湾地区“法官法”第1条第2项规定：“法官与‘国家’之关系为法官特别任用关系。”,厘清了法官职务与一般公务员职务的界限,形成了遵循司法客观规律、适应审判管理需要的法官人事管理制度体系,体现了维护法官依法独立审判的立法宗旨。根据台湾地区的统计数据,民间司改会②即财团法人民间司法改革基金会,1995年11月成立的一个由律师等法律界人士组成的非盈利性的财团法人,其宗旨为“自下而上建立值得人民信赖的司法”,系民间版“法官法草案”的起草组织。作为有权请求个案评鉴的请求主体,自2012年1月6日实施至今共请求评鉴法官11件,法官评鉴委员会评鉴成立6件,移送“监察院”4人,职务法庭惩戒法官3人；相较旧制,公务人员惩戒委员会过去10年,平均每年惩戒法官3.7人。③台湾民间司法改革基金会：《“法官、检察官评鉴制度”不能不治的五大病症》,http：//www.coolloud.org.tw/node/77018。新制度下职务法庭的惩戒人数似乎并未显著增加。为确立法官的“特别职”性质,保障法官身份地位,还制定了对法官违法失职行为的专门弹劾及惩戒程序。自此,台湾地区法官的违法失职惩罚与一般公务员开始分离,法官的违法失职惩罚据此办理并引入法官自律原则,以贯彻宪制性规定第80条、第81条④台湾地区“宪法”第80条规定：“法官须超出党派以外,依据法律独立审判,不受任何干涉。”有关法官职务保障和身份保障的规定。

(二)准确界定法官惩戒事由范围

当前,法官惩戒规定政出多门,四级法院都有出台规定；惩戒事由繁多,涵盖违法审判、渎职、失职以及众多司法外不当行为；惩戒事由欠缺论证,可导致撤职的事由过多、过泛。同时,立法技术不高,措辞过于原则,存在多种理解乃至人为操作空间。台湾地区“法官法”的7种惩戒事由⑤参见台湾地区“法官法”第30条第2项。均集中于法官行使审判权的违法行为,且须达情节重大或危害巨大确有惩戒必要的程度,范围明显更窄,体现了对法官惩戒更为慎重的态度⑥林鸿、郑清贤、陈石：《司法体制改革语境下大陆法官惩戒制度之重构——以海峡两岸法官惩戒制度比较为视角》,载《厦门特区党校学报》2016年第8期。。与此同时,为了避免法官行为有违社会道德期待,通过赋予“法官伦理规范”以法律地位,将法官执行职务、参与社交活动或政治活动、个人财务等举凡违反法官伦理规范情节重大,可能危及司法公信或妨害司法公正的情形也纳入惩戒范畴,更为周延。“法官法”还特别规定,法官不得因其对适用法律的见解而受惩戒①台湾地区“法官法”第49条第2项规定：“适用法律之见解,不得据为法官惩戒之事由。”以保障独立审判。在发生了诸如河南种子案等事件②该案大致案情为：河南省洛阳市中级人民法院法官李慧娟因为在判决书中列明《河南省农作物种子管理条例》违反上位法《中华人民共和国种子法》而自然无效,被洛阳中级人民法院停职。关于“洛阳种子案”的讨论可参见张千帆：《宪法学导论》,法律出版社2008年版,第189～190页；李晓兵：《宪政体制下法院的角色》,人民出版社2007年版,第101～103页等。后,大陆亟待引入这一规定,以绝法官后顾之忧。

(三)科学规划法官惩戒的发动路径

大陆法官惩戒制度的发动主要有内部自查和外部调查两大类,办案线索包含信访、举报、上级交办等渠道,来源较为庞杂。内部调查的发起,既包括院长信箱、当事人来电举报、匿名信举报和媒体报道、网络发帖等诸多可能。外部调查包括上级直接调查和检察机关法律监督两大类,即便是上级直接交办,也分为上级法院、党委和人大等不同类别,情况各异。仅以调查程序为例,监察部门收到检举后,首先进行初步调查,向检举人了解情况,要求其提供证据。对构成违纪应予纪律处分的,经领导审批后正式立案调查；对不构成违纪或反映失实的,不予立案并将原因告知检举人。整个流程均按标准行政处理方式进行,重效率而轻程序。而台湾地区通过“法官法”后,法官退场程序甚为简洁明了,法官惩戒发动的前端在整体上分为“监察院”主动调查、“司法院”人事审议委员会提起和法官评鉴委员会提起三类,最后殊途同归,全部进入“职务法庭”这一后端程序进行法官惩戒案件的审理。法官退场机制的前后端程序衔接紧密,路径清晰,如下图1所示。

(四)强化对员额法官的行政处分救济渠道

我国台湾地区的职务法庭制度主要借鉴德国职务法院③德语Dienstgericht,字面意义为职务法院,这一名称源自该国历史传统之惯用名称,其仅附设于法院内,专为攸关法官审判独立事项作裁决而设立之特别法庭,在法律意义上并非组织法上具独立对外地位之法院。制度,作为大陆法系职务法庭制度的典范,德国制度的主要特色当属其职务法庭的受案范围不仅仅停留在法官惩戒案件的审理,更涵盖了法官调职及审查事件。以德国联邦最高法院所设之职务法庭管辖事务为例,《德国法官法》第31条规定,为司法利益调职①德语Versetzungim Interesseder Rechtspflege,意为司法行政机关在法官审判工作以外之行为严重危及整体司法利益时,将法官调至另一具有相同基本薪酬水平的法官职位、另其暂时退休或另其退休调职。必须先由最高司法行政机关向职务法庭提出申请,经由职务法庭审查确认合法并作出准许宣告后,方可实施。审查范围则包括任命无效、任命撤销、免职、解职、强迫退休、限制任用等有关法官身份保障和职务保障的有关事项。台湾地区的规定与之相比,最大的不同在于将德国的职务法庭审查在先的做法,改为应申请启动,以提高法官退场机制的效率。大陆现行制度中,有关非惩戒性质的法官职务调整,法官如果不服,只能向政工部门等法院内部组织人事部门提意见,缺乏行政救济机制,更遑论像“职务法庭”这样法治化的救济渠道。鉴于上述事项很容易被行政权利用干预司法审判,可以借鉴台湾地区经验,将其纳入“职务法庭”的审理范围,使得法官职业独立行使审判权的保障更为专业及完整。当然,考虑到大陆庞大的基数,可以借鉴台湾地区的“职务法庭”作为司法保障而非前置程序的规定,法官对人事调整决定不服的,应当在规定期限内先行向上级法院提出异议,对异议处理决定仍然不服的,方可向“职务法庭”起诉。相关纠纷依行政诉讼法审理。

图1 我国台湾地区法官惩戒的路径

(五)扩大职务法庭成员选任的社会参与度和民主性

大陆现行法官惩戒制度的主要启动者是法院内部的纪检监察部门,具有天然的封闭性,社会参与困难。近年来,各地法院开始尝试性聘任社会各界人士代表担任法院廉政监督员,也取得了一些成功的经验。①李方政、吴平：《法院廉政监督员应有大作为》,载《人民法院报》2015年3月1日第2版。但总体而言,仍然属于孤立的、个别的经验,并未取得系统性的可资借鉴与复制的成熟做法。相较大陆,台湾地区从“职务法庭”成员选任的源头上就极为注重选任工作的社会参与性。“法官法”规定“司法院”设置“人审会”及“评鉴会”以行使监督法官职务。其中,“人审会”委员在该法第4条规定应有学者专家3人,“评鉴会”在第33条规定应有检察官1人、律师3人、学者及社会公正人士4人。上述学者专家和社会公正人士不能是法官、检察官、律师,且均由“法务部”、律师协会各自推举。引入外部监督力量以提升“人审会”及“评鉴会”的民主化和透明化水平。此外,“法官法”第35条规定各种机关团体及个人也可向有权机关团体提出,请求法官评鉴会进行个案评鉴,让民众得以参与法官监督。这可以说是台湾地区实现外部监督的立法创举,有利于敦促法官公正审判,并淘汰不能胜任的法官。具言之,“监察院”可以通过主动调查启动弹劾；“司法院”可以通过其系统内的职务监督、全面评核以及个案评鉴等方式,对有重大违法失职情形的法官直接或经“评鉴会”评鉴后移送“监察院”审查,还可以经“人事审议委员会”决议后径行移送“监察院”；社会团体与个人也可以向“监察院”提请人民书状,请求“监察院”进行调查,同时符合个案评鉴请求法定条件的主体,也可请求“司法院”启动个案评鉴程序对法官进行评鉴。无论是“监察院”还是“司法院”都必须在法定时间内就相关事实及处理结果予以答复。另外,从评鉴法官的机关组成及人员选择方式来看,也将外界人士纳入其中。②台湾地区“法官法”第33条第1项规定：“法官评鉴委员会由法官三人、检察官一人、律师三人、学者及社会公正人士四人组成。”有助于打破司法封闭壁垒,多渠道扩大外界参与监督,提升人民对法官惩戒程序公正性的信赖,保障司法公信力。台湾地区还在研议允许以人民直接检举的方式启动不适任法官个案评鉴,并赋予“评鉴会”更大的调查权。①《法官退场机制,将入司改清单》,载台湾地区《自由时报》官网,详见http：//news.ltn.com.tw/news/politicspaper/1115911,最后访问日期：2017年7月20日。

(六)全面保障受惩戒法官的正当权利

法官惩戒遵循正当程序原则也是国际公约的要求②第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过,并于1985年由联合国大会正式通过的《关于司法机关独立的基本原则》第17条规定：“对法官作为司法和专业人员提出的指控或控诉应按照适当的程序迅速而公平的处理。法官应有权利获得公正的申诉的机会。在最初阶段所进行的调查应当保密,除非法官要求不予保密。”和各国通行的做法③詹建红：《我国法官惩戒制度的困境与出路》,载《法学评论》2016年第2期。。大陆现行的法官惩戒制度,受调查法官主要通过接受询问的口头方式和情况说明的书面方式自我辩解,相比强大的组织,法官个人自证无罪的举证能力很弱。而且程序设计上并没有受调查人与举报人面对面质证、申请证人出庭、申请辩护人等“刑事诉讼法”中业已十分成熟的规定。反观台湾地区,通过“职务法庭”这一准司法机构,严格参照诉讼法的基本原理组织庭审,在法官惩戒中全面引入并落实了正当程序原则。“法官法”第56条至第58条及第60条规定④台湾地区“法官法”第58条：“职务法庭之审理,除法律另有规定外,应行言词辩论。”第59条：“职务法庭……应予被付惩戒法官陈述意见之机会。”,法官惩戒采用开庭审理形式,并应遵守正当法律程序原则,采取言词辩论、直接审理、对审等制度,允许受惩戒法官聘请辩护人并作最后陈述,以保障其诉讼权。⑤参见台湾地区“司法院”1996年释字第369号解释。“惩戒戒处分影响宪法上人民服公职之权利,应本正当法律程序之原则,对被付惩戒人予以充分之程序保障,例如采直接审理、言词辩论、对审及辩护制度,并予以被付惩戒人最后陈述之机会等,始符宪法保障人民诉讼权之本旨。”通过这些规定,改变了原先“公惩法”第三章审议程序第18条至第29条“采用书面审理,原则不进行言词辩论”的规定,以保障受惩戒法官的司法和诉讼人权,维护法官群体的合法权益。基于司法独立这一基本理念,台湾地区对于独立行使审判权的法官进一步增加救济途径以保障权利,确保法官不因正常的履行职务行为而遭受侵害,落实法官职务保障制度。具体而言,应提高对法官惩戒和弹劾的处理层级,并完善自我辩护的制度设计。“人审会”如决定对法官进行惩戒,关于警告之处分,其得经程序后自行为之,而诸如减俸、停职、免职等其他处分,均需交由职务法庭,遵循一定的诉讼程序,以裁判方式为之。法院对于“人审会”所做的警告之处分如有不服,亦可向职务法庭寻求救济。事实上,台湾职务法庭兼具惩戒法院和救济法院两种性质,一方面使法官受到有效职务监督以淘汰不适任法官,另一方面则肩负保障法官身份独立、维护法官依法独立审判之责,两种职责殊途同归,最终均旨在保障人民权利,维护司法公正①陈佑群：《台湾职务法庭案件判决之实质分析》,载《2017年海峡两岸司法实务研讨会》论文集。。

结 语

司法是社会公正的最后一道防线,而法官惩戒机制恰恰是确保司法公正的防火墙。当前我国司法公信力的缺失,追根溯源,固然有多种因素,但法官惩戒机制公信力不足是其中一个重要原因。在全面推进司法改革的大背景下,参考与我们法同源、文同宗、习相近的台湾地区十年司法改革的经验,对于我们全面推进依法治国,提升人民群众对于法治的信赖,具有重要意义。笔者不奢望在有限的篇幅里能提出完美的解决方案,但基于一名法律人的法治信仰,希冀通过本文的研究,为司法体制改革提供一些有益的启示。