裁判者被裁判：我国法官惩戒制度的现实困境与应然走向

李 弸

2015年8月18日,中央全面深化改革领导小组通过了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,要求建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法责任制体系,既要严格依纪依法追究法官违法审判责任,又要充分保障法官依法独立履行审判职责,实现司法责任与司法豁免相统一。法官作为正义的化身和法律的守护者,在依法履职过程中定分止争,而当其因违法违纪受到惩戒和处罚时,理应在完备的惩戒制度下享有正当程序保障。惩戒主体是否适格,惩戒事由是否充分,惩戒程序是否正当,成为考量一个惩戒制度是否完善公允的先决条件。

一、案例透析：亟待规范的法官惩戒现状

案例一：2002年,广东四会莫兆军法官审理了一起民间借贷纠纷案。原告凭借条请求判决被告还钱,被告答辩称借条是受原告持刀胁迫所写,但无法举证,也未向警方报案。莫法官根据民事诉讼“谁主张,谁举证”的证据规则,在被告无任何证据的情况下判决被告败诉。被告夫妇于败诉后在法院门口服毒自杀,此事引起巨大轰动。事后,检察院以“对证据未作全面审查,已构成玩忽职守罪”对莫兆军加以逮捕并提起公诉。①杨涛：《冤案夫妇在法庭外自杀 法官称“自杀与我无关”》,载《南方都市报》2003年4月25日A23版。

案例二：2003年,洛阳市中级人民法院法官李慧娟在一份判决书中作出如下表述：“《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规,其与《种子法》相抵触的条(款)自然无效。”这一表述激起河南省人大的强烈反应,认为“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国人民代表大会制度,是严重违法行为”。继而发文要求河南省高级人民法院对李慧娟和分管领导作出严肃处理。根据省人大要求,洛阳市中级人民法院撤销了李慧娟的审判长职务及判决书签发人民事庭副庭长赵广云的职务,免去李慧娟的助理审判员资格。此事后来在舆论和专家、学者、法律界人士的关注下最终采取冷处理方式,李慧娟于2004年回到洛阳市中级人民法院工作。②曾金胜：《李慧娟事件再调查》,载http：//www.people.com.cn/GB/paper83/12252/1102665.html,最后访问日期：2016年6月1日。

案例三：2009年,河北唐山马瑞芝法官调解了一起民间借贷纠纷,双方达成和解协议,用被告的工资分期还款,被告工资账号因此被冻结。两个月后,被告前妻凭离婚判决请求法院强制执行被告的工资收入,但因被告的工资账号已被冻结,执行无法进行。前妻因此认为马瑞芝法官被“收买”了,帮助被告转移财产,从此便多次上访,甚至在信访部门有自杀等过激行为。在其频繁上访之下,2011年,检察院以“致使该民事案件的利害关系第三人多次上访告状,造成了恶劣的社会影响,属于滥用职权”为由,对马瑞芝提起公诉。③李蒙：《法官缘何成被告》,载《民主与法制》2013年第22期。

案例四：2011年对河南“天价过路费”案件的裁判存在定罪和量刑错误,在对法官进行追责时,河南省高级人民法院直陈审判存在审查不细、把关不严等问题,但在平顶山中级人民法院刚决定启动再审程序,改判结果未出之前,河南省高级人民法院便责令平顶山中级人民法院提请免去原刑一庭庭长职务,并“经商市委同意”对分管副院长停职检查。

上述四个案例折射出当前我国法官惩戒制度的种种乱象：惩戒事由“任性”而随意,缺乏稳定性和科学性；惩戒程序混乱,行政化色彩浓郁。

二、问题溯源：当前我国法官惩戒的制度困境

(一)惩戒规定不系统

笔者梳理了从1995年《法官法》发布以来涉及法官惩戒的各种法律法规及规范性文件,如表1所示：

表1 法官惩戒相关法律法规

通过表1,可看出涉及法官惩戒的法律法规缺乏系统规范整理,较为杂乱。第一,规定繁多,涵盖法官惩戒的法律规定包括以《中华人民共和国法官法》为代表的各种法律、条例、办法、规定、准则,总共20多个,先后承继、废立比较频繁,但并未形成体系。有的是规定纪律处分的标准,有的是规定纪律处分的程序,有的是规定职业道德标准,有的是规定行为规范标准,使我们需要把所有的法律全部看完才能大致建立一个法官惩戒制度。第二,缺乏针对性和系统性,这些规定不直接针对法官个体,因此无法具体和细化,从而影响到规范的可操作性和直接约束性。总之,缺乏一部统一规定法官惩戒制度的专门性法律或文件,这与域外法治发达国家通过清晰明确的专门法律来规范法官惩戒形成鲜明的对比。正是由于我国缺乏统一系统的法官惩戒法,才使得各地法院在落实法官惩戒制度时各自为政、花样百出,有些法院甚至完全曲解了顶层初衷。第三,位阶偏低。除《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国刑法》是由全国人大制定的法律之外,其余各项规定几乎青一色都出自最高人民法院之手,可谓法官惩戒的“家法”,一方面效力较低,另一方面惩戒力度十分有限。

(二)惩戒主体追责不力

当前我国法官惩戒的主体主要有两部分,外部惩戒主体是人大及其常委会,内部惩戒主体是院长及其领导下的监察部门,而又以内部惩戒主体为主。本轮司法改革虽然提出了在省级建立法官惩戒委员会,但惩戒程序启动主体依然是本院纪检监察部门或案件管理部门。首先,人大及其常委会行使惩戒的方式是罢免由其任命的法官,但罢免投票权一般并不会主动行使,通常由法院提请启动,人大并不会对法官作实质意义的审查,只是依照法院的建议走一个形式,因此人大的实质惩戒作用必然有限。其次,法院院长及纪检监察部门作为内部惩戒主体的,所面对的惩戒对象与自己同属利益共同体,这样的追责启动主体注定难以逃脱“内部人处理内部人”的窠臼。部门保护主义是我国常态,领导基于政绩和集体荣誉考虑,多不愿意主动追究。“家丑不可外扬”的心态在很大程度上会动摇院长处理本院法官的决心,能够在内部消化处理就消化,大事化小、小事化了,最后不了了之。而纪检监察部门面对抬头不见低头见的同事,多持“睁一只眼闭一只眼”“能放一马就放一马”的态度,以便维护良好的人际关系。如此,内部追责措施必难得到良好执行。“极有可能造成法官群体内部的官官相护,腐败劣迹的隐瞒,出现更多的司法腐败产生源和增长点。”①徐显明：《论司法腐败的制度性防治》,载《法学》1998年第8期。

(三)惩戒事由背离科学

我国现阶段的法官惩戒事由主要集中在错案追责中,过分看重裁判结果的实体对错,寻找错案的来源主要是上级法院改判、发回重审的案件或经人大、政协监督、当事人持续上访造成恶劣社会影响的案件。

首先,错案并无清晰明确的界定。该提法本身就包含一个前提,即一个案件有且只有一个正确的裁判,否则就是错误裁判。实际上,“法律运行过程中存在来自三个方面的不确定性,即法律条文的不确定性、事实认定的不确定性和法律以外的其他社会和个人因素(甚至非理性的因素)的不确定性。由于有这些不确定性存在,想明确地界定什么是错案是一件十分棘手的工作”②王晨光：《法律运行中的不确定性与“错案追究制”的误区》,载《法学》1997年第3期。。法律的生命在于经验而不是逻辑,对同一案件、同一个事实、同一份证据,不同的法官因自身经历不同、对事实的认定不同完全有可能得出截然不同的结论。因此,单纯从经二审改判、发回重审的案件中去寻找错案的方法缺乏科学性,也会导致上诉程序的设计失去其本来意义。

其次,“即使司法机关内每个工作人员都尽职尽力,不时出现一些司法决定上的偏差、错误仍然是难免的”③苏力：《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社1996年版,第159页。。诚如罗伯斯庇尔所言：“如果法官是天使,是不会犯错误的完美无缺的人,那么立法就成为多余,只需设置法官的职权就够了。但是无论法官怎么样,他们总是人。”④[法]罗伯斯庇尔：《革命法制和审判》,赵涵舆译,商务印书馆1965年版,第30～31页。因此,为规范错案来源,早在1998年,最高人民法院的两个《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办理(试行)》和《人民法院审判纪律处分办理(试行)》就将追究错案责任的前提限定在法官主观上有过错,且导致错误裁判或造成严重后果,同时还专款规定了法官不承担责任的除外条款。然而遗憾的是各地在具体执行时却远远突破了最高人民法院对错案的界定,演变成了以判决结果实体的对错来认定错案,从上级法院改判、发回重审的案件中去寻找错案。“每位法官都应受到保护,决不能弄得法官一边用颤抖的手指翻动法书,一边自问‘我这样做,我要负损害赔偿的责任吗?’只要法官在工作时真诚地相信他所做的事是在他自己的法律权限范围内的,那么他就没有受诉的责任。”①[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》,李克强等译,法律出版社1999年版,第72页。这样的追责机制势必导致两个负面效果：一是损害法官办案的积极性。在错案责任追究制的达摩克利斯之剑下,法官为了避免被追责,主观上排斥办案,每次办案都如临深渊、如履薄冰。甚至有多办案多出错,少办案少出错,不办案不出错的想法。二是间接损害司法独立。在法院系统繁杂考核指标的规制下,法官为了不被上级法院改判或发回重审,会主动放弃自由裁量权,稍有问题就请示汇报,仔细揣摩领导意思,合议庭只合不议,或主动提请审委会以规避责任,或请示上级法院,如若上级法院没有及时回复,则案件就久拖不决。

(四)惩戒程序行政化色彩浓重

我国法官惩戒活动的程序规定始终没有脱离适用于普通公务员的纪检监察制度,并没有建立司法性的法官惩戒程序。首先是公开性不足。正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。当前我国对法官惩戒程序的设计集中在《人民法院监察工作条例》中,而监察部门作为法院的内设职能部门,从根本上决定了惩戒程序的不公开性质。监察部门内部调查、内部处理,既不公开又欠公允,追责过程和结果均缺乏透明度,公信力值得怀疑。其次是救济性欠缺。司法程序的救济性包含两个方面,一是在对抗程序中充分表达自己的不同意见,二是对处理结果不服可以提起上诉。我国的法官惩戒程序缺乏对法官的救济性保障。首先体现在被惩戒法官没有机会充分表达自己的观点,虽然《人民法院监察工作条例》规定了书面审理应当询问被调查人,但询问不同于司法意义上抗辩,更倾向于职权主义的调查了解程序。其次体现在处理决定一旦作出,所谓的申诉复查程序基本上都流于形式,并不能像司法程序的上诉程序一样保障法官的救济权利。

三、路径探索：人民法院四个五年纲要对法官惩戒制度的改革设计

为了逐一解决当前法官惩戒制度的种种问题,最高人民法院从“一五”到“四五”改革纲要,逐步设计了完善法官惩戒的制度主张,如表2所示。

表2 人民法院四个五年纲要对法官惩戒制度的改革设计

人民法院四个五年纲要对法官惩戒制度的改革设计逐步趋于科学,立足建立完备有效的惩戒机制,着力解决以下问题：

1.优化惩戒主体,变内部惩戒为外部惩戒。从“一五”期间延续1998年最高人民法院的两个办法中规定的以监察部门和院长为惩戒主体,到“四五”纲要创新性地提出在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会,实现了惩戒主体横向独立和纵向高位设置。一是横向独立,吸收法院外部人员组成法院惩戒委员会,包括律师、学者、人大代表等；二是纵向高位,法官惩戒委员会设置在国家和省一级,既可以避免同级权力机关的干预,还可以增强惩戒机构的权威性。

2.完善惩戒事由,走出错案概念陷阱。“一五”期间对惩戒事由的规定集中在两个办法中,实际运作中以裁判结果的对错即错案责任的追究作为主要惩戒理由,“三五”纲要提出完善法官行为规范,对错案背后的不当行为加以追责,包括强化法官党风廉政行为要求及严格遵循《法官行为准则》。“四五”纲要更进一步要求明确不同主体、不同类型过错的甄别标准和免责事由,防止错案泛化。

3.规范惩戒程序,保障法官合法权益。“二五”纲要提出规范法官惩戒案件审理程序,完善救济途径,“三五”纲要强调法官惩戒程序应具备司法性,体现了高层去行政化的决心,“四五”纲要特别强调了法官申诉救济权利的保障,提出要在惩戒程序中确保法官辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

四、有的放矢：细化和完善改革纲要建立完备的惩戒制度体系

(一)完善法官惩戒主体

1.明晰法官惩戒委员会的成员结构。法官惩戒委员会高位设置在国家和省一级,与检察官惩戒委员会分设。人员组成应当体现专业性、权威性和代表性,由具有法学专业背景、法律工作经验丰富、具有良好社会声誉的资深法官、检察官、人大代表、政协委员、知名律师、高校法学学者、中基层普通法官、检察官代表组成。法官惩戒委员会主任应当由资深法官或其他德高望重的人士担任,从全体委员中推选产生,主持全面工作。各类人员的占比应遵循法官占多数(一半以上),其他各类人员尽可能囊括的原则。设立常任委员和非常任委员,建立法官惩戒委员会后备人才库,非常任委员从人才库中随机抽取。常任委员每届任期三年,每次换届更新三分之一。法官惩戒委员会下设办公室作为常设机构,分别设立在最高人民法院和省高级人民法院,负责日常行政事务,如惩戒委员会成员的召集及惩戒程序的启动等。

2.控审分离——厘定法官惩戒委员会与法院纪检监察部门的权力边界。法官惩戒委员会与纪检监察部门如若不能形成相互制衡的关系,则会使法官惩戒委员会异化为另一种形式的行政干预。首先,本轮司法改革并未解决高级人民法院司法地方化的问题,高级人民法院人财物依然受制于省级政府。即使中基层两级法院摆脱了同级地方政府的控制,高级人民法院仍然要受限于省级政府财政。同时,法官惩戒委员会享有对本省三级法院的问责权,如若将调查权与处理决定权都赋予法官惩戒委员会,则有可能使法官惩戒委员会演变为省级政府、高级人民法院控制下级法院的另一种行政干预机制①陈瑞华：《法官责任制度三种模式》,载《法学研究》2015年第4期。。其次,纪检监察部门在长期实践中积累了丰富的监察经验,相关法律,如《人民法院监察工作条例》《人民法院工作人员处分条例》也均将监察部门作为监督权和处分权的主体,在“审者不判,判者不审”的传统模式下,监察部门和案件管理部门在确保案件质量方面发挥了重要作用。如果贸然废止纪检监察部门,一是会遭遇政治风险；二是法官惩戒委员会面对全省庞大的法院系统,受制于人员数量局限,在没有纪检监察部门进行调查和举证的前提下,能否迅速启动惩戒机制,并作出准确的责任认定,实在值得怀疑。因此,现阶段保留纪检监察部门是必要的。纪检监察部门可以与法官惩戒委员会形成相互掣肘、相互制衡的关系,既解决了传统惩戒制度中纪检监察部门监督惩戒如同“隔靴搔痒”的问题,又可以避免法官惩戒委员会权力过大的问题。

法官惩戒委员会与纪检监察部门、同级人大应各司其职。纪检监察部门负责受理举报、投诉并进行质询、前期调查。法官惩戒委员会则专门负责行使法官惩戒案件的审理权。法官是否应被惩戒、处以何种方式的惩戒都由法官惩戒委员会决定。纪检监察部门作为调查部门同样需要高位设置,即调查权赋予被惩戒法官的上一级纪检监察部门。当接到投诉举报时,由上级法院纪检监察部门派员到涉案法官所在法院进行调查取证。一方面可以解决以往内部监督使惩戒流于形式的弊端；另一方面调查权的高位设置可以增强调查权威,避免效率降低和资源浪费,有力解决“捂盖子”问题。法官惩戒委员会经审议决定给予受惩戒法官免职处分时,应当提请人大行使罢免权。

(二)明确法官惩戒事由

1.以行为不当作为惩戒事由

“正当程序通过审判程序的多方参与机制、证明机制以及救济机制即可保证结果的合理性。”①陈瑞华：《程序正义理论》,中国法制出版社2010年版,第184～185页。所谓行为不当,是指法官实施了违反法律法规或《法官行为规范》《法官职业道德基本准则》的失范行为,损害了司法公信力,影响了公众对法官的信任。例如,法官接受一方当事人吃请、收受贿赂、在法庭上限制一方当事人发言等。相较于错案这一结果性评判标准而言,行为不当这一行为化的标准更具有操作性,因为行为本身是外化的,易于观察,而结果却有不可预测性,过分看重案件实体裁判的结果对错容易侵犯法官的独立审判权。《人民法院工作人员处分条例》对不当行为作了较为详尽的规定,具体而言,行为不当包括以下情况：

一是法官职务内的不当行为。包括主观上存在故意或重大过失,客观上造成损害司法公信力的后果的行为。职务内的不当行为应涵盖司法程序的各个环节,从立案、开庭审理、裁判到执行全过程。它主要包括两大类：第一类是法官承办案件时的违法审判行为,如违反规定私自办理案件或内外勾结制造假案；故意泄露审判秘密；篡改、伪造或者故意损毁庭审笔录、合议庭评议笔录；违法保全；违法执行；应回避不回避；违规会见当事人及其辩护人；故意隐瞒主要证据、重要情节,提供虚假材料,因过失遗漏主要证据等。实践中,河南“眼花法官”水涛案就是典型的违法审判案例,其在被告人没有赔偿的情况下,以“被告人积极赔偿”为重要依据,对肇事司机从轻发落。第二类是违规行为,如插手过问他人承办案件,为案件当事人介绍律师、说情打招呼等。

二是法官职务外的不当行为。主要指其在业外生活中违反《法官职业道德基本准则》的行为。2014年开始,最高人民法院每年都向公众通报法院干警工作作风不正的典型案例,有公车私用、公款吃喝、违规操办宴席、借考察之机公款旅游、收送节礼等。①罗书臻：《最高人民法院通报6起法院干警违反中央八项规定精神的典型案件》,载《人民法院报》2014年4月22日第4版。“法官就是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。法律借助于法官而降临尘世。”②[德]拉德布鲁赫：《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第100页。无论在岗位上还是岗位外,法官的言行将直接成为民众评判司法队伍整体形象和素质的标杆。“只有在法官表现得崇高神圣的时候,受法院管辖者与法官之间才能产生信任关系,也才能感受到司法公正。”③怀效锋：《法官行为与职业伦理》,法律出版社2006年版,第304页。如果法官在审判工作之外肆意践踏职业道德准则,则将严重损害司法公信力。上海法官集体嫖娼案的教训不可谓不深刻④杨金志：《上海对法官夜总会娱乐事件作出严肃处理》,载《人民法院报》2013年8月7日第2版。,该事件如一枚深水炸弹将人民法院的形象毁于一旦,对司法公信力造成了严重的损害。因此,将法官职务外的不当行为纳入法官惩戒事由之内,对于重塑司法公信力具有十分重要的意义。

2.区分错误案件和瑕疵案件

中政委《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》对“执法错误”的定义为：“对于认定事实错误或事实不清、适用法律不当、办案程序严重违法、处理结果明显不公等,依法应当通过启动法律程序予以纠正或重新作出处理的,应当认定为执法错误。”最高人民法院《人民法院审判瑕疵处理办法(试行)》规定：“人民法院审判和执行工作在文书制作、审判程序、事实认定、法律引用、审判行为等方面存在损害司法公信力的错误和问题,但不影响裁判结果的正确性、不属于法律规定启动审判监督程序的条件,或对执行结果正确性不产生影响的,可以认定为审判瑕疵。”参考上述规定对错误司法行为和瑕疵司法行为的区分标准,可以对错误案件和瑕疵案件进行界定：错误案件主要指法官主观上存在故意或重大过失,客观上造成严重损害司法公信力的后果,致使案件认定事实、适用法律错误,或严重违反法定程序导致裁判结果错误或执行结果错误的案件。瑕疵案件则指法官主观上虽有过错,但不存在故意或重大过失,客观上未对裁判结果造成实质影响,未损害司法公信力的案件。如严重超出当事人申请范围或者标的额进行查封、扣押、冻结,当事人提出异议后,不及时纠正,造成严重后果的属于错误案件。适用简易程序审理的民事案件,向被告送达传票时未留足15天法定期限则属于瑕疵案件。

对于错误案件和瑕疵案件,应区分追究责任的形式。错误案件的责任形式包括警告、记过、记大过、降低法官等级、撤职、取消法官资格、开除等；瑕疵案件的责任形式则包括批评教育、诫勉谈话、书面检查、通报批评、取消年度评先、评优资格、责令离岗学习等。

(三)规范法官惩戒程序

“司法惩戒活动是司法活动,而不是司法行政活动,更不是行政机关的行政活动。”①蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》,载《法律适用》2003年第9期。域外法治发达国家法官惩戒程序有一个共性：都采取审判模式或准审判模式。法官在从事职业活动中,以公平公正的审判程序保证控辩双方当事人的合法权益,而当影响法官切身利益的法官惩戒活动加之于法官本人时,法官同样有权利要求以审判程序来查明事实,尽可能减少其他非理性因素的干预,最大限度保障法官的合法权益不被侵犯,防止不实投诉举报干扰和影响法官正常的独立审判活动。法官惩戒程序具体设计如下：

1.启动程序。启动方式分为外部启动和内部启动,外部启动主要指任何公众、人大代表和政协委员都可向法官惩戒委员会对涉嫌违法违纪的法官提起投诉或举报,但需准备书面理由和初步证据。内部启动是指法院内部进行纪检监察、执法执纪检查、案件评查、审务督察、处理涉诉信访、院长邮箱、公众服务网投诉和上级法院转督办案件中发现法官存在违法违纪行为,应向法官惩戒委员会报告。

2.调查和立案程序。调查程序参照《人民法院监察工作条例》进行,调查期间不能对涉案法官采取强制措施。调查工作结束后,调查部门给惩戒委员会出具一份详尽的调查报告。如若认为检举属实,则由法官惩戒委员会立案。如经调查认为检举不实,则向检举人说明原因,同时向涉案法官所在法院澄清不实举报。

3.审理程序。法官惩戒委员会负责审理,监察部门指派人员出席指控,涉案法官可以委托律师作为辩护人。整个审理流程、证据规则、证明标准均参照刑事诉讼法,充分确保涉案法官的陈述权、辩护权。审理结束后,法官惩戒委员会集体讨论决定法官惩戒事项,最终决定应当由出席讨论的三分之二以上委员同意通过。涉嫌犯罪的,移送司法部门依法处理。惩戒决定载明下列事项：被惩戒法官基本情况及所属法院；违法违纪事实和依据；惩戒种类；不服惩戒决定申请复议的途径和期限。

4.救济程序。对省级惩戒委员会惩戒程序决定不服的,被惩戒法官可以向全国惩戒委员会申请复议,复议期间,全国惩戒委员会应当派员听取被惩戒法官的意见,有针对性地对相关问题进行调查核实。全国惩戒委员会的复议决定为终局决定。

结 语

“制度层面的改革成就要想转化为司法运作的实际效果,还有一个‘时滞’,而缩短‘时滞’需要全社会司法观念的深刻转变。”①季卫东：《法律职业的定位——日本改造权力结构的实践》,载《中国社会科学》1994年第2期。法官惩戒制度的改革,是对现有惩戒模式反思下,基于宏观运行基础作出的系统性调整和具体规范,仅是新一轮司法改革的一个环节。在深化司法改革的宏观视域下,理顺法官惩戒与主审法官、合议庭办案责任制度、法官遴选和退出机制的关系,对其他环节进行关注与推动,才能更加高效有序地推进司法体制改革。