美国南海政策与海上安全战略关系演变的历史研究①

王 森

美国是一个历史虽不算久远，但战略思考和战略实践十分活跃的国家，法国史学家托克维尔曾经敏锐地指出，“美国人由于他们的本性注定要成为一个伟大的海洋民族。”②［法］托克维尔：《美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第446页。兰德公司曾发布研究报告，颇具说服力的指出，美国在西太平洋地区的权力“过去、现在和未来都主要靠海权来界定”。③David C.Gompert，Sea Power and American Interests in the Western Pacific，Rand Corporation，2013，http：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf，xi.在这样一种海洋视野的范围内，一个基本的假设或判断可以认为：南海作为西太地区主要海域之一，美国对这一区域所施加的政策就不应该是孤立于美国对海洋的战略性思考之外。美国的南海政策与美国的海上安全战略应该是“树木与森林”的关系，目前看来大批高质量的研究成果已经把“南海”这棵树木分析的十分精细和准确了，需要从更高层次更大范围的“整片森林”来宏观界定和深入把握美国南海政策的内容和特点。毕竟南海不是世界上唯一的水域，美国对南海的思考也不应该——当然也不会——与全球海域割裂开来。那么，究竟两者间存在怎样的关系？这一关系是如何演进的？这些问题都需要从学理上加以认真分析和探讨。④特朗普上台以来，美国的南海政策和海上安全战略处于摇摆和调整阶段，尚未有明晰的规律性体现，所以本文主要研究并不以特朗普执政以来的一年多时间为主。另外，本文将重点放在二者关系处理上，有关美国南海政策演进的较为细致的历史研究可参见王森、杨光海：《美国南海政策：历史考察与趋势评析》，载《战略决策研究》2017年第6期，第65～87页；张明亮：《超越航线：美国在南海的追求》，香港社会科学出版社有限公司2011年版。

一、既有研究的考察

中国国际关系学界开始真正系统研究南中国海问题，大致始于冷战结束，尽管当时南中国海问题的重要性已经日渐凸显，但是国内相关研究成果一直比较薄弱，⑤钟飞腾：《南海问题研究的三大战略性议题——基于相关文献的评述与思考》，载《外交评论》2012年第4期，第22页。与西方学界、甚至日本研究界相比都颇为不足。⑥一位中国学者在评述日本国际问题专家浦野起央出版于1997年、长达1200多页多页的《南海诸岛国际纷争史》一书时认为，“我国学者对南海诸岛的研究尚处于散兵游勇、单兵作战的地步，尚无学术著作闻世。与此同时，外国学者对南海诸岛的研究却走在我们前面。”参见植荣：《南海问题研究的力作——日本大学教授浦野起央新著<南海诸岛国际纷争史>评介》，载《国际政治研究》1998年第3期，第101-102页。世纪之交的头十年，这一情况有所改善，但是相关研究仍未能达到与南中国海问题重要性相匹配的厚重程度。大致以2009年为时间节点，中国国内对于南中国海的研究形势显著好转，研究成果大量涌现。西方学界也在原本就较为丰富的研究基础上，更加扩大了研究的规模。⑦限于篇幅，本文文献梳理部分主要放在国内研究的发展，无法全面涵盖相关文献，有关美国南海政策研究的一项更加详细的学术史考察，参见王森、杨光海：《对美国与南海关系相关研究的学术史考察》，载《亚太安全与海洋研究》2017年第3期，第75-89页。

（一）有关冷战前美国在南中国海活动的研究成果

目前所能查阅到的文献中，暨南大学张明亮博士的《冷战前美国的南中国海政策》（该文后收入张明亮专著《超越航线：美国在南海的追求》）是国内为数不多的一篇专门研究冷战前美国南中国海政策的文章，这当然也与美国冷战前对南中国海并没有连贯清晰的政策有关。张明亮认为，早期美国只是把南中国海当做连接中美的航道，直到太平洋战争爆发前美国在南中国海的利益、责任以及军事力量都非常有限。⑧张明亮：《冷战前美国的南中国海政策》，载《南洋问题研究》2006年第2期，第33-41页。经过与日本在该海域的激烈交战，美国才开始发现南中国海所蕴藏的重要的战略意义。这一研究基于扎实的历史分析，由于国内学界对这段时间美国在南中国海的动向并不十分关注，所以张明亮的研究一定程度上弥补了这一不足，事实上西方学界对于这段时间的美国与南中国海的活动也少有专门著述。

（二）有关冷战时期美国南中国海政策的研究成果

国内对这一时期的研究虽然比冷战后薄弱，但是已经远较冷战前丰富了许多。通过梳理可以发现，就冷战时期美国南中国海政策所进行的国内研究呈现三个特点：

第一，将美国南中国海政策置于美苏两极对抗的背景中、从美国大战略的框架中进行分析，并认为这一时期美国的南中国海政策，还不是非常稳定与连贯，基本上是奉行机会主义态度，服务于遏制苏联的战略目标。黑龙江大学郭渊教授以及中国南海研究院的郑泽民博士均有研究。⑨郭渊：《冷战初期美国的南中国海政策及其影响》，载《太平洋学报》2012年第7期，第35页。郭渊：《遏制战略与美国的南中国海政策——基于20世纪60年代美国的太平洋战略》，载《太平洋学报》2012年第11期，第39-47页。郑泽民：《论冷战时期美国的南中国海政策》，载《南洋问题研究》2005年第4期，第13-19页。郑泽民：《南海问题中的大国因素：美日印俄与南海问题》，世界知识出版社2010年版，第35-44页。第二，以档案条约文本为基础的史学路径是这一时期研究的重要方法。吉林大学郭永虎教授和暨南大学鞠海龙教授等均有相关精彩研究。⑩郭永虎：《美国对中菲南沙群岛争端政策的历史考察——基于美国新近解密外交档案的解读》，载《当代中国史研究》2013年第2期，第104-111页。鞠海龙：《美国南海政策的历史分析——基于美国外交、国家安全档案相关南海问题文件的解读》，载《学术研究》2015年第6期，第106-115页。第三，已经开始形成了对具体历史事件进行案例解读、深入分析的方法，这类分析又往往与前述档案研究不可分割。暨南大学邵笑博士和张明亮博士等均有论述。⑪邵笑：《简析尼克松的南海政策——以西沙海战为例》，载《东南亚研究》2012年第3期，第25-31页。张明亮：《美国与“甘泉岛事件”》载《东南亚研究》，2005年第2期；张明亮：《从<东南亚集体防务条约>看美国的南中国海政策》，载《东南亚研究》2004年第6期；张明亮：《<旧金山对日和约>再研究——关于其对西沙群岛、南沙群岛的处理及后果》，载《东南亚研究》2006年第1期。

（三）有关冷战结束后美国南中国海政策的研究成果

这一领域的国内研究呈现出如下几个特点：

第一，在2009年以来南中国海问题研究整体性丰富的背景下，对美国冷战后的南中国海政策也变得充实起来，⑫在2009年以前的相关研究成果屈指可数，主要包括商国珍：《南沙问题国际化趋势》，载《东南亚研究》1994年第1期；江洋、王义桅：《美国亚太战略中的南中国海问题》，载《东南亚研究》1998年第5期；郭渊：《冷战后美国的南中国海政策》，载《学术探索》2008年第1期；李华：《冷战后美国南中国海政策分析》，载《云南行政学院学报》2002年第5期；另外台湾学者宋燕辉则从美国在南海的利益的角度分析里根后期、布什时期美国对南沙群岛和南海的政策，Song Yann-huci，“The U.S.Policy on the Spratly Islands and the South China Sea”，The Indonesian Quarterly，XXV/3，Vol.3，1997。在此可以看出，上述学者和研究人员基本都是从政策视角出发进行研究，并将主要的侧重点集中在美国对于南海争端的态度、介入的行为方式以及介入的原因上。笔者查阅知网，采用普通搜索模式“美国”、“南海”关键词，可以看到：2008年以前每年平均不过1篇相关文献；2009年达到8篇，此后迅速上升，2010年是20篇，2011年是39篇，2012年45篇，2013年略有回落16篇，2014年又上升至31篇，2015年达到历史新高68篇，2016年截止4月11日已经有17篇入库。参见“检索”，中国知网，http：//epub.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx。登录时间：2016年4月11日。上海社会科学院蔡鸿鹏研究员的文章可能是这一学术潮流中最早的成果。⑬蔡鸿鹏：《美国南海政策剖析》，载《现代国际关系》2009年第9期。

第二，从研究关注的时段上看，主要有五种研究时段。其一，就某一具体事件为重点考察对象，例如，南京大学朱锋教授对“981”平台风波中美国外交的研究以及台湾学者林苹苹对美济礁事件中克林顿政府的政策研究都属于这一类；⑭朱锋：《南海主权争议的新态势：大国战略竞争与小国利益博弈——以南海“981”钻井平台冲突为例》，载《东北亚论坛》2015年第2期；林苹苹：《美国克林顿政府对中（共）菲“美济礁”争议事件之立场与反应（1993-1996）》，载（台湾）《东南亚季刊》1997年第2期。其二，以年度为单位紧跟动态发展，这方面的研究以暨南大学曹云华教授和鞠海龙教授先后担任主编的《南海地区形势报告》为代表。自2012年以来，该系列报告每年出版一部，目前已出至第四版，对当年南中国海问题进行全面的梳理，也包含对美国在内的相关国家的政策探讨。⑮曹云华，鞠海龙主编：《南海地区形势报告：2011-2012》，时事出版社2012年版；曹云华、鞠海龙主编：《南海地区形势报告：2012-2013》，时事出版社2013年版；鞠海龙主编：《南海地区形势报告：2013-2014》，时事出版社2015年版；鞠海龙主编：《南海地区形势报告：2014-2015》，时事出版社2016年版。另外，中国南海研究院吴士存院长联合台湾政治大学国际关系研究中心，组织两岸学者编撰《南海地区年度形势评估报告》，⑯吴士存，刘复国主编：《南海地区年度形势评估报告》，台北：政治大学国际关系研究中心2011年、2012年、2013年、2014年、2015年版。并于2011年开始，每年在台湾公开出版发行。该系列报告同样包括了对美国在内的相关方政策的细致梳理，由于是两岸学者参与编写的，所以视角相对更加丰富一些。这两套系列著作应该是目前动态跟踪最紧密也最全面的研究；其三，以奥巴马政府为主要考察对象，旁及此前的历史性研究，厦门大学李金明教授、暨南大学鞠海龙教授、复旦大学信强教授、韦宗友教授、人民大学何志工研究员与克莱俉亚洲政治与政策研究中心学者安小平等对这一阶段都有专门的著述；⑰李金明：《美国“重返亚洲”与南海问题复杂化》，载《新东方》2012年第2期；鞠海龙：《美国奥巴马政府南海政策研究》，载《当代亚太》2011年第3期；信强：《“五不”政策：美国南海政策解读》，载《美国研究》2014年第6期。韦宗友：《解读奥巴马政府的南海政策》，载《太平洋学报》，2016年第2期；何志工、安小平：《南海争端中的美国因素及其影响》，载《当代亚太》，2010年第1期。其四，将研究时间的起点放到冷战结束来讨论，黑龙江大学郭渊教授、中国社会科学院周琪研究员、广西民族大学东盟研究中心葛红亮研究员等都考察过这一时期；⑱郭渊著：《地缘政治与南海争端》，中国社会科学出版社2011年版，第179-192页；周 琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，载《世界经济与政治》2014年第6期；葛红亮：《冷战后美国的南海政策及其对中美关系的影响》，载《东南亚南亚研究》2012年第2期。其五，也是规模更宏大的研究，以当前时期为重点的同时，力求对各个历史时期全面考察，中国南海研究院吴士存院长、郑泽民博士、山东建筑大学王传剑教授和暨南大学张明亮博士都有这方面的著作。⑲吴士存：《南沙争端的起源与发展（修订版）》，中国经济出版社2013年版；郑泽民：《南海问题中的大国因素——美日印俄与南海问题》，世界知识出版社2010年版。这是在作者博士论文基础上修改而成的；王传剑：《美国的南中国海政策：历史与现实》，载《外交评论》2009年第6期；王传剑：《南海问题与中美关系》，载《当代亚太》2014年第2期。特别值得一提的是张明亮所著的《超越航线：美国在南海的追求》，这可能是目前国内唯一一部完全聚焦美国南海政策的专著，是作者在其博士论文基础上修改而成的。该书以深厚的历史学功底着重论述了从1951年对日和约以来美国持续介入南海的背景、历程与影响。该书认为：美国介入南海的方式是多元化的，美国介入南海的意义对南海周边各方而言是兼具正面和负面的；虽然美国以要求南海航线自由与安全的名义，公开介入南海，但其背后的目的则是借由南海议题牵制中国。当然，这部著作涵盖时间范围不止于冷战。目前看来这本书的论述，特别是对冷战时期美国的南海政策仍然是最详实丰富的。参见张明亮：《超越航线：美国在南海的追求》，香港社会科学出版社有限公司2011年版。

第三，从研究的路径来看，除了传统的政策本身考察方式外，多元化趋势比较明显。中国南海研究院吴士存院长、刘锋研究员等学者是把美国的政策放在整个南中国海研究中进行解读的；⑳吴士存：《南沙争端的起源与发展（修订版）》，中国经济出版社2013年版，第206页；刘峰：《南海开发与安全战略》，学习出版社/海口：海南出版社2013年版。郑泽民博士㉑郑泽民：《南海问题中的大国因素——美日印俄与南海问题》世界知识出版社2010年版。等则是主要从大国力量结构出发考察的；郭渊教授、解放军国际关系学院方晓志博士、上海交通大学张学昆博士以及吉林大学曲恩道博士㉒方晓志：《对美国南海政策的地缘安全解析》，载《太平洋学报》2012年第7期；张学昆：《美国介入南海问题的地缘政治学分析》，载《国际论坛》2013年第6期；郭 渊：《南海地缘政治研究》，黑龙江大学出版社2007年版；郭渊：《地缘政治与南海争端》，中国社会科学出版社2011年版；曲恩道：《美国奥巴马政府南海地缘战略研究》，吉林大学2014年博士学位论文。等是着重从地缘战略视角进行分析的；王传剑教授、中国人民大学王义桅教授、中央党校曾勇博士以及港台部分学者㉓林丽香：《中美在南中国海的战略与军事部署》，载（台湾）《共党问题研究》2001年第6期；田震亚：《南海群岛主权争夺与美国对北京之围堵》，载（香港）《亚洲研究》2001年第41期；曾勇：《中美关系视角下的南海问题研究》，中央党校2013年博士学位论文；王义桅：《重新思考南中国问题：中美关系的视角》，载《美国问题研究》2006年第1期。更强调中美关系视角；中山大学张宇权副教授是从干涉主义理论出发考察的；㉔张宇权：《干涉主义视角下的美国南海政策逻辑及中国的应对策略》，载《国际安全研究》2014年第5期。台湾“中研院”宋燕辉研究员从海洋法和海洋政策视角来考察美国的南中国海政策；㉕宋燕辉：《美国对南海周边国家历史性水域主张之反应》（上、下），载（台湾）《问题与研究》1998年第10、11期。作者从美国海洋政策和海洋法的角度分析美国对南中国海周边国家在南中国海“圈海”政策的对应，研究认为这些国家的海洋权利主张妨碍了海洋自由，不利于美国，所以遭到美国不同程度的反对。武汉大学李国选博士是从政治文化和社会思潮角度来研究的；㉖李国选：《冷战后美国的南海政策——以政治文化为视角》，载《中国石油大学学报》（社会科学版）2013年第3期。深圳大学娄亚萍博士尝试用博弈论来探讨中美南中国海之争；㉗娄亚萍：《中美在南海问题上的外交博弈及其路径选择》，载《太平洋学报》2012年第4期。还有一类就是从美国亚太战略㉘李金明：《美国重返亚洲与南海问题的复杂化》，载《新东方》2012年第1期；刘建飞：《美国战略重心东移背景下的南海局势与中美关系》，载《国际关系学院学报》2012年第4期；鞠海龙、葛红亮：《美国重返东南亚对南海安全形势的影响》，载《世界经济与政治论坛》2010年第1期；袁征：《美国重返亚太与东海、南海问题》，载《和平与发展》2012年第5期时永明：《美国的南海政策：目标与战略》，载《南洋问题研究》2015年第1期。来考察，包括厦门大学李金明教授、中央党校刘建飞教授、中国社会科学院美国所袁征研究员、暨南大学鞠海龙教授、中国国际问题研究所时永明副研究员等人都从这一视角对美国的南中国海政策有所研究。

国内从与海上安全战略相关的视角来研究美国南海政策的成果，大致可以分为两类，第一类是对美国介入西太平洋海域的整体研究，代表作有中国社会科学院陶文钊研究员的《中美在西太平洋的竞争与顺应》、北京航空航天大学张文木教授的《从整体上把握中国海洋安全——“海上丝绸之路”西太平洋航线的安全保障、关键环节与力量配置》、军事科学院师小芹研究员的《论海权与中美关系》、北京大学胡波研究员的《中美在西太平洋的军事竞争与战略》、外交学院凌胜利副教授的《中美亚太海权竞争的战略分析》等，上述作品在精彩分析西太海权关系时，并没有把主要着力点放在对美国海上安全战略与南海政策的历史“耦合”关系上；㉙陶文钊：《中美在西太平洋的竞争与顺应》，载《和平与发展》2014年第6期；张文木：《从整体上把握中国海洋安全——“海上丝绸之路”西太平洋航线的安全保障、关键环节与力量配置》，载《当代亚太》2015年第5期；师小芹：《论海权与中美关系》，军事科学出版社2012年版；胡波：《中美在西太平洋的军事竞争与战略》，载《世界经济与政治》2014年第5期；凌胜利：《中美亚太海权竞争的战略分析》，载《当代亚太》2015年第2期。第二类就是着重对南海在美国海权中的定位进行独立性的分析，这方面的文献主要有上海外国语大学杨震研究员等人的《论后冷战时代中美海权矛盾中的南海问题》和中国社会科学院郭振雪博士的《美国南海问题政策演变的海权分析与中国对策》等。㉚杨震，周云亨，朱漪：《论后冷战时代中美海权矛盾中的南海问题》，载《太平洋学报》2015年第4期；郭振雪，《美国南海问题政策演变的海权分析与中国对策》，载《延边大学学报》2012年第4期。上述文献对于美国南海政策及海权问题做了扎实的研究，为本文提供了很大的启示。

总体来说，国内的研究在以下几个方面推进了对美国南中国海政策的认识：第一，从对美国南中国海政策的走向判断来看，认为冷战后的美国南中国海政策总体在增强。在奥巴马政府第一任期的时候，还有对其南中国海政策相对比较乐观的评估：认为美国南中国海政策不会持续强硬。㉛蔡鸿鹏：《美国南海政策剖析》，载《现代国际关系》2009年第9期，第1-7页，第35页。鞠海龙：《美国奥巴马政府南海政策研究》，载《当代亚太》2011年第3期，第97页。随着时间的推移，学界已经普遍认为美国的政策会维持比较强势的状态，㉜鞠海龙，葛红亮：《美国重返东南亚对南海安全形势的影响》，载《世界经济与政治论坛》2010年第1期，第87-97页；袁征：《美国重返亚太与东海、南海问题》，载《和平与发展》2012年第5期，第8-9页；惠耕田：《南海问题国际化的多层次动因》，载《战略决策研究》2013年第2期，第8页。但同时也指出美国南中国海政策存在一个干预的底线，即不与中国发生直接冲突；㉝时殷弘：《对外政策与历史教益：研判和透视》，世界知识出版社2014年版，第39页。鞠海龙：《美国奥巴马政府南海政策研究》，载《当代亚太》2011年第3期，第109-111页。第二，从美国南中国海政策的演变动因考察，在力求完整呈现多种影响因素的同时，中国崛起被大多数学者认为是主要刺激因素。第三，从美国南中国海政策的实施上，普遍认为是外交、经济、军事、舆论㉞刘海洋：《美国南海“舆论战”技战术意图分析及启示》，载《亚太安全与海洋研究》2016年第3期，第47-55页。等多管齐下的综合手法；第四，中国学者研究的落脚点，最终还是从美国南中国海政策来探讨中国的战略思考。一方面认为中国要坚定不移地进行持久的较量，㉟胡波：《2049年的中国海上权力：海洋强国崛起之路》，中国发展出版社2015年版，第86-161页。时殷弘：《印象主义方式与当前中国安全战略例解》，载《国际安全研究》2015年第1期，第154-156页。另一方面也指出不能在南中国海被美国牵着鼻子走，要主动降低在南中国海斗争中被过分牵制的注意力，将更大的精力放在中国国家发展的大战略上。㊱时殷弘：《对外政策与历史教益：研判和透视》，世界知识出版社2014年版，第37-39页；张文木：《从整体上把握中国海洋安全——“海上丝绸之路”西太平洋航线的安全保障、关键环节与力量配置》，载《当代亚太》2015年第5期，第88-106页。只是，从比对美国南海政策和海上安全战略关系的角度看，还没有研究进行比较细致的定性与定量结合的阐述，这也为本文提供了进一步研究的空间。综合来看，比较系统、有意识地透过海上安全战略视域来把握美国南海政策演变仍然是一个值得深入挖掘的领域。

二、概念界定及逻辑关系梳理

本文涉及的核心概念主要是“海上安全战略”，从理论层面的研究来看，学术界就“海洋战略”和“海洋安全战略”两个概念进行了辨析。中国国家海洋局海洋发展战略研究所副所长张海文认为，作为国家大战略的有机组成部分，海洋战略是指，“国家在海洋领域谋求国家利益、处理海洋事务的目标和行动方案，以及实现目标的策略、途径和手段等的总称。”㊲张海文，王芳：《海洋强国战略是国家大战略的有机组成部分》，载《国际安全研究》2013年第6期，第59页。海军指挥学院冯梁教授认为，“海洋安全战略是国家综合运用资源和手段，即政治、经济、军事、外交等力量，特别是海上力量，维护国家海洋方向生存和发展利益的全局性方略”。㊳冯梁：《序言》，冯梁主编：《亚太主要国家海洋安全战略研究》，世界知识出版社2012年版，第1页。笔者认为若在没有官方界定的情况下，上述海洋战略和海洋安全战略的概念都能够较好的涵盖本文所要论述的战略主题。

事实上，美国官方对海上安全战略的认识也是一个不断发展的过程。虽然早期“海权”这一词语广为世人所知，但是美国官方并没有一个精确的描述，更多的还是笼统地沿袭马汉以来有关学者的陈述。冷战时期，出于遏制苏联的目的，美国海军上将詹姆斯·沃特金斯（James D.Watkins）和海军部长约翰·莱曼（John F.Lehman）于1986年在海军研究所学术刊物《纪要》上撰文，正式公开提出了“海上战略”（Maritime Strategy）概念，㊴James D.Watkins，“the Maritime Strategy”，and John F.Lehman，“The 600-Ship Navy”，United States Naval Institute Proceedings，January 1986 Supplement.这也是冷战时期美国海军唯一的正式战略。㊵师小芹：《论海权与中美关系》，军事科学出版社2012年版，第104页。冷战结束后，面对变化的海上安全环境，美国也在适时调整其战略定位及战略部署，2004年美国出台了《国家海上安全战略》报告（The National Strategy for Maritime Security of the United States），㊶Executive Office of the President of the United States，The National Strategy for Maritime Security of the United States，September 2005，http：//www.dhs.gov/xlibriary/assets/HSPD13-MaritimeSecurityStrategy.pdf.这也是美国第一份国家层面的海上安全战略文件。接下来，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队于2007年和2015年相继联合发布了两版“海上力量合作战略”（A Coorperative Strategy for 21st Century Seapower），㊷最新版本见U.S.Navy，U.S.Marine Corps，U.S.Coast Guard，A Coorperative Strategy for 21st Century Seapower，March 2015，http：//www.defense.gov/Blog_files/MaritimeStrategy.pdf.倡导海上力量的全球合作。2015年8月美国国防部出台了《亚太海上安全战略》报告（Asia-Pacific Maritime Security Strategy），针对亚太海上安全环境制定了战略规划。美国战略报告的一个特点是不纠缠于概念界定，而是比较实用主义的直接设定战略目标、分析战略环境、制定战略措施。以2015版《亚太海上安全战略》报告为例，报告并没有给出“海上安全战略”的明确定义，但是综合其内容可以归纳出，美国所宣示的海上安全战略就是通过军力部署、强化同盟和伙伴关系、加强与中国的军事沟通、推动地区安全架构建设，同时与国务院的官方表态紧密配合，一起维护海上航行自由、遏制地区冲突与威胁并促进各国遵守国际规则体系，最终达到保障美国国家安全及国家利益的目的。㊸U.S.Department of Defense，Asia-Pacific Maritime Security Strategy，August 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.需要指出的是，美国所宣示的战略具有虚伪性——尽管美国呈现出明显的破坏全球规则和地区秩序的冲动和行为（特别是在特朗普执政以来），但其所宣称的目标依然充满了道德感。随着历史的推移，特别是随着海上安全内容的多元化，海上安全战略的内涵也变得越来越丰富，但是笔者认为其核心关切依然是政治性和军事性。所以，在文章的写作过程中，也是以这两点为主要维度展开的。

另外，有关“美国南海政策”这一概念有两种解释。第一种，指的是美国在南海争端中所秉持的立场、政策和措施，正如前文研究综述所引用的判断：“形成于20世纪50年代冷战时期，发展于70年代中美建交的过程中，最终经由冷战后中美战略关系的调整而趋于定型。”㊹鞠海龙：《美国南海政策的历史分析——基于美国外交、国家安全档案相关南海问题文件的解读》，载《学术研究》2015年第6期，第106-115页。第二种，指的是美国在南海地区的政策，笔者认为两者不是割裂的，是一个内涵不断充实的过程，也就是早期南海政策是指的第二种，在历史演进过程中随着南海争端的日益凸显，逐渐具备了第一种概念的内涵。在具体行文中会在不同历史阶段比较分析中说明有关差异，但笔者认为二者是一个仍然是一个有机的统一体。

三、美国南海政策与海上安全战略的关系

回到文章开篇所提出的问题：美国的南海政策是孤立而为的吗？它与美国这样一个海洋国家的海上安全战略是否有某种联系？如果存在这种联系，是以何种形式表现出来的，其性质如何？除了海上安全战略这一因素之外？还有哪些其他的变量对美国南海政策的走向产生影响？

美国南海政策与海上安全战略之间的关系需要从四个方面来考虑：第一，两者之间是否存在关系？第二，如果存在关系，这种关系始于何时？第三，这种关系的演进情况如何？（包括两方面：关系的强弱走向和关系的性质变化，这两方面是否完全吻合？）需要分别来加以讨论：

（一） 二者关系的缘起

美国从建国伊始就对海上安全保持着长期的关注，但是真正意义上成为一个海洋国家，形成实质性的全球海上安全战略应该还是从1890年前后算起。如果说在1890年之前的美国有海上安全战略的话，那也是以本土安全为主要关注对象的近海战略。不算独立前就已经开往远东的私人商船，美国官方同南海的早期接触可以上溯到独立战争结束后的第一年——第一艘具有官方背景的商船“中国皇后”号途经南海赴中国开展贸易，由此开启了美国官方与南海接触的历史。这一关联主要是单纯的贸易活动，还不能说美国政府已对南海有了战略层面的评估和定位。换句话说，从独立建国至美西战争的百年，是美国海上安全战略逐渐形成的时代，而这百年间美国的南海政策很不系统，如果有，也是零散、偶然的。可以说，这百年间美国的海上安全战略与南海是剥离而非统合的——由于美国海上力量不够强大，甚至连一贯认为的美国南海政策服务于美国对华政策都很难说是能够成立的。

美国建国百年后，时代发生了剧变，美国的力量也有了长足发展。美国对国家利益和威胁的认知不断深化和拓展，美国海上安全战略逐步成熟，军事力量与夺取制海权日益融合，美国的海上安全战略呈现出了经典意义上的马汉海权思想的图景。相应地，对中国的“门户开放”和对菲律宾的夺取与控制构成了美国远东政策的两大支柱，而后者吹响了美国南海政策全面实施的号角。但是囿于美国国力和战略视野，在美西战争夺得菲律宾之后，美国的战略筹谋也是局限于菲律宾，尚未直接延伸至南海海域。随着日本在西太平洋的武力崛起，美国主要关注的安全重点是菲律宾以北地区，长期没有把菲律宾西、南方向的海域作为战略关注对象，可以认为尽管美国针对日本进行了三十年左右的战略计划部署，但是真正的南海政策是在太平洋战争爆发后伴随着美国在西太地区的军事实践而产生的。当然需要加以说明的是，从美国在南海活动逐渐增多直至二战结束，美国的南海政策更主要的是对南海地区从战略层面上进行的政策考量和布局，还不是后来逐渐形成的针对南海争端所采取的政策，这一政策内涵要到20世纪50年代时才逐渐出现，但是这不妨碍从这一时期开始，美国的海上安全战略与南海政策之间的关系开始具有实质性意义，这一关系的缘起如表1所示：

表1 美国海上安全战略与南海政策关系的缘起

（二）二者关系紧密程度的变化

美国海上安全战略是一个高度综合、非常复杂的战略，很难对不同时期战略强度的变化进行精确比较。考虑到海上安全战略的实施主体毕竟还是海上力量，所以选取海上军事活动和海上力量部署作为一个较为可信的判断指标，如表2所示：

表2 1948-2013财年美国海军舰船数量变化

依据上表，综合对历史的考察，可以将美国自1941年以来的海上安全战略及南海政策的关系进行一个“印象主义”㊺时殷弘教授将印象主义路径（impressionist approach）。大致类比为印象主义画派。它主要依凭素有经验者的长时间体验和观察，在此过程中无数较次要的印象自然而然地消退殆尽，剩下的大抵是或许基于深层经验的粗略的宏观印象。参见时殷弘：《印象主义方式与当前中国安全战略例解》，载《国际安全研究》2015年第1期，第154～156页。笔者当然离此等境界还有很大的距离，在这里是希望借用以表示一种宏观的定性的判断，当然达到这种真正印象主义的境界是笔者所向往的。方式的比较。需要说明的是，这一比较仅是学理意义上的，难以避免在真实历史情况中，各个时期的重叠、反复和不那么吻合的情形出现。依据实施强度的高低，美国的全球海上安全战略、亚太海上安全战略和南海政策均可以划分为九个等级，从低到高依次为：零、很弱、弱、较弱、一般、较强、强、很强、最强，用数值表示为0-8。㊻需要说明的是，考虑到美国海上安全战略与南海政策均形成以后才能更好的考察其关联性，所以代表“零”及“很弱”的“0”和“1”两个等级主要是在形成期，故不再进行图示分析。如下图所示：

图1 美国海上安全战略与南海政策关系的强度

如图所示，美国的亚太海上安全战略与南海政策走向自二战以来具有高度的一致性，而美国的全球海上安全战略与前两者不太一致。

第二次世界大战不仅成就了美国的世界海洋霸主地位，同时也开启了美国全面关注南海的时代。从19世纪中晚期开始，美日在西太地区的角逐呈现了一个复杂的多层次互动的过程。首先，正是19世纪中叶美国的黑船打开了日本的国门，把日本引领上了海权的道路。反过来，当美国开始对马汉的原则动摇时，日本却成为了马汉的忠实信徒。㊼［美］乔治·贝尔：《美国海权百年：1890-1990年的美国海军》，吴征宇译，人民出版社2014年版，第132、134～135页。也正是美国在二战初期对日本的相对防守性的战略，使得日本能够较为迅速地南下侵占南海及其周边地区，辩证地看，也正是日本的南下侵略引起了美国对南海地区的关注，最终以太平洋战争的形式将矛盾的集中爆发完全展示了出来。太平洋战争爆发后，美国的海上安全战略在全球和亚太地区两个层面上高度契合，其主要特征就是以军事力量为代表的全面强化，南海政策也呈现出以对日作战为主要内容的全面军事化。通过这场战争，美国完全实现了在西太地区的强势存在，也开始了其与南海地区全面发生联系，并能够施加重大影响的时期。作为美国西太平洋海上进攻战略的重要组成部分，美国主要依靠潜艇力量在南海地区对日本的海上航线实施袭击和破坏，使得日本的石油、橡胶等重要战略资源损失惨重，为最终击败日本，取得西太平洋海域的绝对控制权奠定了不可或缺的基础。㊽［美］威廉森·默里等：《缔造战略：统治者、国家与战争》，时殷弘等译，世界知识出版社2005年版，第492页。也正是在这一作战过程中，美国逐步认识到了南海及其岛礁的重要战略价值。

冷战前期，美苏两大集团呈现出典型意义上的海权与陆权对抗的激烈模式。从总体上看，以海权大国美国为首的北约控制了世界的“边缘地带”，以陆权大国苏联为首的华约控制了“世界岛”的“心脏地带”。海权国家从陆缘向陆心进行遏制、包围，陆权国家从陆心向陆缘渗透、扩张。㊾时殷弘：《现当代国际关系史（从16世纪到20世纪末）》，中国人民大学出版社2006年版，第243页。在这场海陆对抗的斗争中，南海成为了美国实施遏制战略的重要区域。在冷战前期，美国通过“岛链战略”全面贯彻其亚太海上遏制战略：首先，确立稳定的盟国关系，以增加自己对这一地区各方面的影响，并构建军事包围体系。其次，积极支持和参与东北亚、东南亚地区一切形式的反共热战，遏制共产主义势力在太平洋地区的发展。最后，高度重视岛链上盟友的军力发展，强化海空军基地建设，加速对共产主义的军事包围。㊿刘娟：《美国海权战略的演进》，社会科学文献出版社2014年版，第160-172页。这一战略的结果就是导致南海成为了美国的“内湖”。在这一时期，中国处于对美斗争的第一线，加上越南战争的爆发，美国海上安全战略与南海政策依然高度契合，但是与二战时的全面战争状态不同，故强度仅次于太平洋战争时期。虽然南中国海争端虽然凸显于20世纪70年代，但在50年代就已出现，因而美国在南中国海地区的遏制战略就不可避免地要与南中国海主权问题联系在一起，这是美国逐渐形成对南中国海主权争端的立场、政策的起点和基础。[51]郑泽民：《论冷战时期美国的南中国海政策》，载《南洋问题研究》2005年第4期，第13-19页。

至少从20世纪60年代起，中苏就分裂成两个敌对的阵营，改变了整个复杂的国际政治局面：国际权力的两极分裂被“权力的扩散”（“diffusion of power”，罗斯托的话）所取代。[52]［美］张少书：《朋友还是敌人？——1948-1972年的美国、中国和苏联》，顾 宁、刘凡等译，中央编译出版社2014年版，第4页。1970年代初，中国事实上退出了陆海权两大体系的对抗，[53]李丹慧：《中美苏在印度支那的角逐及相互关系的变化（1961-1973）》，载徐天华、沈志华主编：《冷战前期的大国关系：美苏争霸与亚洲大国的外交取向（1945-1972）》，世界知识出版社2011年版，第269页。而美苏中大三角的形成以及中美联合起来对抗苏联，则标志着冷战格局出现了继朝鲜战争后的第二次转型。[54]这一转型意义重大，甚至有学者认为“实际上有两次冷战，美国和中国从敌人变为朋友就是这两个时期的特点。”［美］张少书：《朋友还是敌人？——1948-1972年的美国、中国和苏联》，第320页。美国的亚太海上遏制战略也开始出现了收缩，其在南海的军事活动也远不似冷战前期那么频繁，南海政策变得非常审慎。一方面美国从遏制中国向遏制苏联回归。另一方面，美国对于南海的主权问题的表态较为“温和”，公开表示“中立”，完全不见近几年特别是奥巴马执政时期对中国的激烈批评，这一点在西沙海战和赤瓜礁海战中都有明显的政策体现。[55]王传剑：《美国的南中国海政策：历史与现实》，载《外交评论》2009年第6期，第93-94页。总之，这一时期美国南海政策的弱化与美国海上安全战略的收缩是相符的。

从卡特后期到里根时期，美国又开始对苏联发起新一轮强势对抗，联华制苏成为美国对苏战略的新重点。特别是80年代初里根政府上台后，美国海军开始以冷战前期规模为目标重新扩大，美苏全球战略竞争态势激化，然而毕竟没有爆发类似于越南战争和朝鲜战争这样强度的局部战争，所以美国全球海上安全战略强度强于70年代，弱于冷战前期。这一时期由于美中之间的“准同盟”关系，美国在亚太海域依然保持对华温和的战略态势。当美国海军力量积极争取重拾进攻性海洋战略的往日辉煌时，南海区域并没有成为这一力量的实施区域，或者更加细致地区分，把美国在南海的活动分为两个层次：第一，与苏联以金兰湾为依托的海上力量进行公开的对峙，这是其海上安全战略中强化的一面；第二，面对中国这一“准盟友”与越南这一苏联的盟友之间的岛礁之争，美国选择了中立，这说明美国海上安全战略受到其东亚政策和中美关系的重要影响。事实上，第一个方面的强化程度并不十分明显，总体来看，这一时期美国南海政策并没有随着美国的全球海上安全战略的进攻性增强而相应地强化，但仍然比70年代的强度要大。

冷战后的二十年，美国的战略重心不在亚太，苏东剧变遗留下来的地缘政治问题和中东错综复杂的地缘政治纠葛是美国长期关注的重点。在这二十年里，美国的海上安全战略也经历了两大阶段：冷战结束后美国失去了像苏联这样一个确定的、固化的强大敌人，需要重新评估战略威胁，战略布局也在不断调整，为了适应国家安全战略和军事战略重点向地区性防务转移的变化，美国海上安全战略开启了“由海向陆”时代，重点关注沿海区域，制定了以濒海作战和前沿部署为重要特征的新海上安全战略，并且逐步认识到海上威胁的多元化，开始积极倡导全球海上力量合作。美国海军经过1980年代的大规模发展，达到自冷战开始以来的巅峰。美国的海上力量从90年代初也开始呈现出规模全面下降的趋势。[56]当然必须指出的是规模绝不等于实力，但是可以作为衡量实力的重要参考，因为一旦考虑技术指标、全球海上力量变化等问题，衡量美国海上力量实力就会变得非常复杂。与此同时，由于对亚太关注度的下降，美国在南海的海上力量布局出现收缩，美济礁事件虽然成功地重新引起美国对南海的关注和热情，激活了美国对南海的战略布局，但是真正有效恢复美国与南海的海上安全联系，还是要到了20世纪末美菲《部队访问协议》签署以后了。

2001年“9·11”事件的发生，改变了美国海上安全战略的发展轨迹，此后近十年间，也就是基本与小布什任期吻合的时间内，美国的全球战略以反恐为目标，海上安全战略也是高度服从于这一目标。同时，经过了克林顿时期的经济发展，美国国力正值强盛时期。尽管海军规模仍在缩减，海上战略也开始倾向于加强全球合作，战略强度依然可以定性为上升。相应地，美国的南海政策也是以加强海上联盟、推动地区合作以有效反对恐怖主义为目的。不过，虽然“9·11”后美国一定程度上加强了在南海的相关战略部署，但是由于中东反恐战争是美国乃至全球的关注焦点，再加上南海局势在21世纪初的十年相对平稳，因此美国确实从政治高度忽略了南海甚至是整个东南亚，因此南海地区的重要程度在美国的全球战略中却相对下降。此一时期不能算作美国亚太海上安全战略和南海政策的强化阶段。在一定程度上讲，美国的东南亚政策容易走极端，不是“过度军事化”就是“系统化忽视”。小布什政府初期，人们还普遍担心是不是会在东南亚开启反恐战争的“第二阵线”，但整体来看小布什任内明显忽视了该地区。康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）担任国务卿后更是缺席了两次东盟地区论坛。此时，在美国的战略评估中，像中国这样的地区性大国的崛起对未来美国海权的威胁尚不足以引发美国的实质性忧虑，这从2015年版的《21世纪海上力量合作战略》对中国的连篇累牍与2007年美国首版《21世纪海上力量合作合作战略》对中国只字未提的对比中就可以做出判断。

奥巴马执政时期，美国的国际国内形势再次发生变化。美国力量的相对衰退、中国的迅速崛起等因素，综合起来导致美国战略的再次调整。在其全球战略持续弱化的情况下，亚太地区所得到的关注反而上升，美国有限的战略资源开始向该区域倾斜，这一时期美国亚太海上安全战略和南海政策双双走强，可以定性为历史上强度排名第三的时期。“亚太再平衡”战略与美国的海上安全战略关系十分紧密，其未曾言明的出发点之一就是担忧中国实力的上升——特别是海上力量的快速崛起——可能会对美国在亚太地区的海权造成侵蚀。为了应对这一可能发生的侵蚀，美国为“亚太再平衡”战略制定了一系列基本原则，主要包括遵守国际规则与共同秩序、强化伙伴关系、前沿存在及军力投送。而遵循这些原则的真正关切是西太海域美国主导下的海上秩序，其实现路径也主要依靠美国的海上力量与海上联盟体系。在经过几年的酝酿后，最终美国在2015年推出新版《21世纪海洋合作战略》报告，紧接着发布第一份《亚太海上安全战略》报告。放弃“空海一体战”，全面引入“全球共域进入”的新概念，以“第三次抵消”战略为牵引，应对新的全球和亚太海上安全形势。美国对南海地区兴趣的上升正是奥巴马政府2009年以来推行“亚太再平衡”战略的结果。[57]Mark E.Manyin et al.，Pivot to the Pacific？ The Obama Administration’s“Rebalancing”Toward Asia，CRS Report for Congress R42448，Washington，D.C.：CRS，March 28，2012，pp.1-3.

过去几年，东亚地区国际关系的一个关键特点是南海的领土主权争议和海事管辖诉讼日益紧张。[58]［美］傅泰林：《美国对南海有关争议的政策：1995-2017》，载《当代美国评论》2017年第1期，第41-56页。以“亚太再平衡”战略为背景，以海上安全战略为具体的实施路径，美国的南海政策开始全面强化。特别是从2012年以来，在奥巴马政府第二任期内，美国的南海政策开始从“外交介入”转向全面的“战略介入”，强度达到了和平时期的一个“峰值”。[59]朱锋：《序言》，载鞠海龙主编：《南海地区形势报告：2014-2015》，时事出版社2016年版。一方面，出于对航行自由的高度忧虑，美国在南海问题上进行了事实上的“选边站”；另一方面，随着中国维权手法和措施的稳步推进，美国已经从对航行自由的忧虑逐渐更加倾向于对岛礁建设可能带来的南海战略格局变化的忧虑。南海区域也成为中美亚太海权博弈的主要场所，美国也从最初的“外交再平衡”逐渐向“军事再平衡”转型。虽然美国以海上军事力量为基础，以南海周边盟友及伙伴为主体的海上安全战略基本要素并没有发生太大变化，但是对相关力量和手段的运用却出现了极大的提升和多样。第一，美国就南海问题的军事投入已经迅速由“骚扰”升级为“战略威慑”。第二，美国对南海区域争端的介入实现了全覆盖。第三，美国正借南海问题不断加强与中国在东南亚地区争夺影响力的力度。第四，美国正在利用南海问题调动和整合中国周边大国和域外力量以形成对中国更大的战略压力和战略优势。第五，从美国对华政策的视角看，南海问题变得越来越具有不可置换性。[60]倪峰：《美国的南海政策与当前的中美关系》，载《太平洋学报》2016年第7期，第16-18页。南海问题在奥巴马政府任期内成为国际舆论场上有关中美关系最热门的话题，成为中美战略博弈最突出的焦点。

（三）二者关系的性质：相互促进还是相互抑制？

美国的海上安全战略与南海政策虽然有着紧密的关联，但是究竟是正相关还是负相关，或者说是相互促进还是相互抑制？可以把不同时期美国海上安全战略与南海政策之间的关系性质用表3做一概括：[61]需要加以说明的是，美国的全球海上安全战略是通过亚太区域层面对南海政策发挥作用的，这一部分主要从亚太海上安全战略这一层面展开探讨。

表3 美国亚太海上安全战略与南海政策关系的性质

根据上文所做的分阶段概括，可以就迄今以来美国海上安全战略（主要是亚太海上安全战略）与南海政策之间的关系性质得出以下两点结论：

第一，美国的亚太海上安全战略在不同的历史时期对美国的南海政策分别存在着抑制/促进作用。美日爆发太平洋战争之前，美国对于亚太局势有着自己的战略布局，事实上抑制了美国在亚太的对日斗争，虽然没有形成南海政策，从一定程度上说也是其海上安全战略对于南海战略布局的抑制所造成的。这种抑制同样体现在中美和解以后到90年代美济礁事件前，以及21世纪的头十年；而对于太平洋战争爆发后到中美和解前，美济礁事件后到反恐战争打响前以及“亚太再平衡”战略实施中，美国亚太海上安全战略促进了美国南海政策的强化。

第二，美国南海政策对其亚太海上安全战略有时也会产生反作用。这一点比较明显地体现在美济礁事件对美国亚太关注度的影响以及美国实施“亚太再平衡”战略期间南海局势紧张化对美国战略关注的牵制。不同的是，前一种情况更多体现的是紧张局势突然引发的美国政策关注，而并不是美国预谋寻找或制造机会来强化自己在亚太的存在；后一种情况很大程度上则是美国在大战略布局下有意识地寻找或刺激事态的发生，为自己转移战略重心制造机会。

四、从奥巴马到特朗普：转型中的美国南海政策

美国南海政策在亚太再平衡时期走强的深层次动机需要从美国的总体海上安全战略层面加以认识，即：维护自己在西太平洋的霸权地位，遏制中国海权的发展，防止中国崛起对其传统的海上优势构成挑战。[62]王森，杨光海：《美国南海政策：历史考察与趋势评析》，载《战略决策研究》2017年第6期，第82页。奥巴马政府时期，在狭义的战略意义上，即首先与军事有关的意义上，美国对华基本战略方向已经历史性地落定，那就是钳制和“锁闭”一个综合性海上力量极有可能强势崛起的中国。与此同时，在亚太地缘战略意义上，美国的外交取向也已经历史性地落定，根本内涵是与一个在东亚可能获得经久的外交影响优势的中国加紧竞争，并且减小其影响。换句话说，美国认为面对中国在东亚很可能获得总的外交优势的形势，立意加紧竞争，力图缩小中国在区域外交影响方面的阵地。总而言之，美国关于中国乃至东亚的战略方向、外交方向已经落定。2015年前后美国国内关于对华政策的大辩论基本已经结束，“中国是美国首要的、全面的、全球性的战略竞争者”已经成为一种新的共识。[63]赵明昊：《“竞争”与中美关系的当前态势》，载《战略决策研究》2018年第2期，第48-69页。战略上总的来说，是在美国力所能及的历史时期内，只允许中国有沿中国海岸外的很狭窄的海区战略空间，并尽一切可能施行“锁闭”，同时稳步施加压力，间或时局紧张的时候通过各种方式行使或明示或隐含的威慑，一般的时候则“温文尔雅”但坚定持续地作战略挤压。[64]时殷弘：《对外政策与历史教益：研判和透视》，北京：世界知识出版社，2014年，第37页。同时，美国政府十分主动地运用其“巧实力”在整个亚太地区展开与中国的影响竞争，既包括双边领域，也包括多边框架内。[65]王森，冯梁：《对美国维护“基于法理的海洋体系”的批判研究》，载《亚太安全与海洋研究》2018年第2期。当前美国的国家战略，一个很大的考虑就是如何维持自己在西太平洋的霸权位置。显然，美国已经把在南海的军事控制力以及这种控制的政治合法性作为实现其霸权的重要手段。[66]时永明：《美国的南海政策：目标与战略》，载《南洋问题研究》2015年第1期，第1页。

特朗普主政一年多来，美国的对外战略考量又有了一定新的发展。过去一至两年，美国战略界对中国的负面认知在上升，“中国强硬论”、“中国取代美国论”、“中国另起炉灶论”、“中国政治渗透论”等消极论调甚嚣尘上，要求对华采取强硬政策路线的声音日益增多。2017年12月，美国特朗普政府发布的首份《国家安全战略报告》将中国定义为“修正主义国家”和“对手”（rival power），在经济关系、地区角色、意识形态等方面对中国大加指摘，认为中国试图塑造一个与美国的价值观和利益相对立的世界，中国试图在印太地区取代美国的地位，重塑地区秩序。[67]赵明昊：《“竞争”与中美关系的当前态势》，载《战略决策研究》2018年第2期，第48-49页。2018年1月美国国防部发布的《国防战略报告》公开版进一步强化了这个观念，它把中国界定为“战略竞争者”，认为对美国繁荣与安全的中心挑战是修正主义国家的长期复兴和战略竞争，认为中国在近期寻求印太地区的霸权，未来则寻求取代美国，获得全球优势地位。[68]Department of Defense of the United States of America，Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America，Jan 2018，p.2。转引自周方银：《国际领导权之争的误区与中美关系的前景》，载《战略决策研究》2018年第2期，第7页。

美军面对中国实力日益提升产生了一定程度的焦虑。为了缓和这种焦虑，重申美军对海洋的控制，美军也在加快推动“从海到陆”至“重返制海”的海上战略转型。2017年1月，美军水面部队司令部提出“重返制海”概念，正式推出“分布式杀伤”（Distributed Lethality）理念；2017年5月17日，美海军作战部发布《未来海军》白皮书，“重返制海”上升为整个海军的顶层设计，要求美国海军在远洋、近海和濒海地区都要确保海洋控制。[69]美海军作战部长发布《未来海军》白皮书，国防科技信息网，2017年5月19日，http：//www.dsti.net/Information/News/104602而这“重返制海”的战略，很大程度上针对的对象就是中国。具体到南海，美国国内普遍认为，如果任由当前形势发展，中国将最终控制南海。这是美国所不能容忍的。[70]侠客岛：《美国撤回环太军演邀请中国不去又何妨？》，海外网，2018年5月24日，http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1601350592152087277&wfr=spider&for=pc

南海局势自2016年下半年以来，基本保持“降温、趋稳”势头，在中美关系议程上的位置也相对靠后，不过也应看到，在高调推行“自由、开放的印太战略”的大背景下，美国在南海与中国“较劲”的势头仍在悄然积聚。在近期因美国对华政策的消极面上升而引起中美竞争态势加剧的情况下，南海问题成为中美关系新“引爆点”的危险不能排除。4月上旬，美国“卡尔·文森”号、“罗斯福”号和“里根”号三艘航母同时现身南海海域，其中“罗斯福”号航母打击群还在南海与多国海军联演。更具挑衅意味的是，美国继年初派遣驱逐舰“霍珀”号进入中国黄岩岛12海里海域之后，3月23日“马斯汀”号驱逐舰又驶入南沙群岛美济礁邻近海域，开展所谓“航行自由行动”，美政界要人，包括新任国务卿迈克·蓬佩奥，谈到中美分歧和“反击中国威胁”时，都不忘提及中国在南海的行动。[71]杨力：《管控南海分歧，中美要回答三个问题》，南风窗网2018年第9期，2018年5月10日，http：//www.nfcmag.com/article/8051.HTML。新任美军太平洋司令部司令的菲利普·戴维森更是在4月17日提交给参议院军事委员会的一份书面报告里大肆渲染中国的“军事威胁”，扬言中国的军事力量已经强大到足以支撑其在南海的领土主张，而要想“阻止中国”，只有进行“武装冲突”这一条路。[72]吴敏文：《太平洋新司令：中国无法遏制只能武力解决》，凤凰军事，2018年5月09日，http：//news.ifeng.com/a/20180509/58214447_0.shtml。3月29日，我国国防部证实美国邀请中国参加“2018环太军演”，还没到两个月，5月23日，美国以南海岛礁建设和“军事化”为由发难，突然宣布撤回对中国的邀请。5月27日，美国“安提坦”号、“希金斯”号军舰未经中国政府允许，擅自进入中国西沙群岛领海。中国军队当即行动，派遣舰机依法对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。显然，特朗普政府的“印太战略”仍将南海问题作为一个主要抓手。当前，美国新政府南海政策正在成型过程中，有望逐步趋于平衡和理性。特朗普有可能延续前任处理南海问题的基本立场，避免在南海与中国发生正面冲突。但鉴于其“非建制派”特点，未来美南海政策趋势仍具不确定性。[73]苏晓辉：《美国新政府南海政策发展态势研究》，载《太平洋学报》2017年7期，第36-43页。