土地财政模式的发生、发展与评价研究

林瑞瑞 梁小亮 梁颖 陈鸣飞

[摘 要]本文在研究中国土地财政模式发生、发展规律的基础上，基于经济结构角度定量评价土地财政模式的可持续性。研究发现：我国的土地财政模式经历了1979-1993年的土地财政前期阶段、1994-1997年的土地财政发生阶段、1998-2006年的土地财政发展阶段和2007-2015年的土地財政蓬勃阶段；土地财政模式的逐渐发展对我国经济结构的影响表现为“实体经济比重有所下降，虚拟经济比重有所上升”。因此，未来应适当控制土地财政发展趋势，防止其过快发展对经济结构造成不良影响，并合理引导资金供给方向，协调二元经济的发展。

[关键词]土地；财政模式；发展规律；评价

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.056

[中图分类号]F301；F812 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）12-0-04

1 问题的提出

土地财政收入已成为中国地方财政收入的重要组成部分，特别是1994年分税制改革后，各地方政府逐步走向依托“以地生财”的发展道路。然而，土地资源的稀缺性，必然会导致以土地为依托的财政模式的崩溃，因此，追本溯源探讨土地财政的发生、发展和演变，对于保护土地资源，促进社会经济可持续发展具有重要的意义。目前，学者们针对土地财政问题展开了一系列研究，主要集中在定义、现状、问题、原因以及对策等方面，但系统梳理土地财政的发生、发展，并定量评价土地财政模式的研究不多。因此，本文拟从土地有偿使用入手，探讨土地财政的演化规律，并基于经济结构角度评价以土地为依托的财政模式的可持续性，为财政收入改革提供一定的借鉴。

2 土地财政的发生、发展和演变

目前，普遍认为的土地财政收入是指地方政府通过出让土地所获得的与土地有关的收入，包括土地出让成交价款以及与土地相关的税收收入（房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税）。实际上通过出让所获得的为土地出让成交价款扣除征地拆迁成本和基本设施开发成本后的剩余收入。由于数据限制，本文考察的土地财政收入仅界定为土地出让成交价款。

我国土地财政收入的发生、发展和演变可以划分为以下几个阶段：第一阶段为1979-1993年的土地财政前期阶段；第二阶段为1994-1997年的土地财政发生阶段；第三阶段为1998-2006年的土地财政发展阶段；第四阶段为2007-2015年的土地财政蓬勃阶段。

2.1 1979-1993年的土地财政前期阶段

改革开放刺激了国外资本的进入，也引发了国有土地有偿使用的问题。1979年，国务院颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定，“中国合营者的投资包括合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费”，标志着土地有偿使用的开端。此后，土地使用费的征收在全国范围内推行，直至1988年实施《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》将土地使用费改为土地使用税。同年，《中华人民共和国宪法修正案》删除土地不得“出租”的规定，明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年，《土地管理法》也做了相应的修改。由此，国有土地有偿使用制度的建立为土地财政模式的发生提供了基础制度支撑。

此后很长一段时间，中央政府和地方政府针对国有土地有偿出让收入的分配展开了一系列博弈。1989年，国务院颁布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定凡进行国有土地使用权有偿出让地区的出让收入必须上缴财政，主要用于城市建设和土地开发，即中央政府和地方政府的收入分配比例为40∶60。同年9月，财政部颁布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》的通知规定：“土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上缴财政。上缴财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门”，主要用于城市土地开发建设，即中央政府和地方政府的收入分配比例为32∶68。1992年，财政部颁布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》的通知规定大幅减少中央的分成比例，即中央政府和地方政府的收入分配比例为5∶95。至此，中央政府和地方政府的博弈告一段落。

这一阶段的特征可以表述为，土地有偿使用制度建立并日趋成熟，土地财政模式初期萌芽，同时，中央和地方针对土地财政收入的分配展开了一系列博弈。

2.2 1994-1997年的土地财政发生阶段

20世纪80年代末到90年代初，中央财政与地方财政之间的财力分配失衡，表现为“两个比重”（财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入的比重）急剧下降，直接导致了1994年分税制的出台和实施。在此背景下，地方政府掌控的财力大幅下降，因此转向具有自由支配权的土地，依靠土地赚取作为预算外财政收入的土地出让金。即分税制改革成为土地财政模式的最有力推手，土地出让收入逐渐发展成为地方政府的“第二财政”。1995年，《房地产法》规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取拍卖、招标方式”，进一步推进了土地财政模式的发展。

这一阶段的特征可以表述为，分税制为土地财政模式的发生提供了基础铺垫，土地财政模式已逐步形成，并有持续发展的趋势。

2.3 1998-2006年的土地财政发展阶段

1998年住房制度、金融和税收政策改革，极大地刺激了住房需求，全面激活了中国的住房市场。相应的，2002年国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定，“自2002年7月1日起，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地”。紧接着，2004年国土资源部、监察部联合颁布的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定：“在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”，表明国有土地逐步转向以招、拍、挂为主的出让方式，也为土地财政模式的发展提供了条件。这一阶段，土地财政持续发展，规模也日益扩大（如表1所示），从1998年的接近500亿元，到2001年突破千亿元，再到2003年突破5 000亿元，全国土地财政收入呈节节攀升态势。同时，其占地方财政收入的比例也呈现类似的变化规律，从1998-2000年的10%左右，上升到2001-2002年的20%，再到2003年突破50%，并略有浮动。这一阶段，土地财政收入均是纳入预算外专户管理。

此外，中央政府和地方政府土地财政收入分成博弈暂时达成共识，以1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第55条规定“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府”为标识。

这一阶段的特征可以表述为，土地财政收入游离在预算外的发展階段，同时，中央政府不再分享存量土地出让收入，而转为分享增量土地出让部分收入。

2.4 2007-2015年的土地财政蓬勃阶段

2007年之前，土地出让收入属于预算外专户管理，由此带来的管理、使用混乱在很大程度上造成了社会不公的现象，因此，中央政府加强了对土地出让收入的管理，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线。”此后，中央政府不断指定土地出让收入的具体用途，以实现对土地出让收入的规范管理。

这一阶段，土地财政蓬勃发展，规模日益扩大（如表2所示），继2006年的8000亿元后，2007年突破万亿元，并保持持续上涨态势，最高为2013年的43 745.40亿元。相应的占比，除个别年份外，其余年份均突破50%。

这一阶段的特征可以表述为，土地财政收入纳入地方基金预算管理，土地财政模式蓬勃发展，并突破50%。

3 以土地为依托的财政模式的评价——基于经济结构的角度

自推行土地有偿使用制度以来，土地出让收入逐年上涨，从1998年的499.56亿元增长至2015年的31 220.65万亿元，增长约61倍，已发展成为地方财政收入的重要支撑，为地方经济发展做出了很大的贡献，被称为“第二财政”。然而，土地是稀缺资源，未来一旦无地可供，以土地为依托的财政模式将难以为继，可见，土地财政模式在推动经济增长的同时，也存在很大的潜在危险。因此，本文基于经济结构角度，从正、反面角度对以土地为依托的财政模式进行了评价。

土地财政的快速发展，拉大了房地产业与其他产业之间的收益差距，资本不断流入房地产业，扭曲了房地产业与其他产业的收益结构，从而对实体经济造成了不利影响，挤占了实体经济的资源，更助长了房地产投机行为，从而在很大程度上影响了经济结构的健康发展。实体经济是指对物质产品及精神产品的生产、消费，在经济运行以有形的物质为载体、进入市场的要素以实物形态为主题的经济活动。相应的，虚拟经济是指与虚拟资本以金融系统为主要依托的循环运动有关的经济活动，简单地说就是直接以钱生钱的活动。为衡量土地财政模式对经济结构的影响，本文引入实体经济总量占GDP总量比重、虚拟经济总量占GDP比重和土地出让收入占地方财政收入比重3个指标进行分析（如表3所示）。

实体经济总量在我国经济运行中的结构比例呈下降趋势，1978-2016年间共下降了10.45个百分点，而虚拟经济总量则相应上升了10.45个百分点；土地出让收入在地方财政收入中的比重总体呈上升趋势，最高达到2010年的67.62%（如表3所示）。改革开放初期，实体经济总量占比较高，集中在93%～96%，而1989年以后，比重有所下降，集中在89%～92%（如表3所示），2007年以后比重降至90%以下，这与上文分析的土地财政发生的时间点（1988年土地有偿使用初期萌芽）基本一致，说明土地财政模式对我国经济结构具有一定的影响。

鉴于土地出让收入的数据限制，本文仅定量分析1998-2015年土地财政模式对经济结构的影响。为更加合理地分析土地财政模式对我国经济结构的影响，细分1998-2006年、2007-2015年两个土地财政发展阶段进行衡量（如表4所示）。

从相关系数来看，1998-2015年，土地财政模式对经济结构具有中度相关影响，其中与实体经济呈现-0.588的负相关，虚拟经济则为0.588的正相关，整体而言，土地财政模式对经济结构的影响表现为“实体经济比重下降，虚拟经济比重上升”。而在1998-2006年的土地财政发展阶段和2007-2015年的土地财政蓬勃阶段，土地财政对实体经济、虚拟经济的相关系数从低度相关转变为高度相关，说明土地财政的发展蓬勃对经济结构的影响愈加明显。

而从弹性系数来看，1998-2015年，土地财政收入占地方财政收入的比重每提升1个百分点，实体经济在我国经济运用中的结构比例相应下降0.033个百分点，虚拟经济则相应提升0.033个百分点。而划分土地财政模式阶段后，相应的弹性系数则有所变化。在1998-2006年的土地财政发展阶段，土地财政收入占比每增加1个百分点，实体经济占比相应增加0.006个百分点，虚拟经济相应下降0.006个百分点；而在2007-2015年的土地财政蓬勃发展阶段，土地财政收入占比每增加1个百分点，实体经济占比相应下降0.051个百分点，虚拟经济相应提高0.051个百分点。可见，随着土地财政模式的日益成熟，其对经济结构的影响也日益明显，导致实体经济在整体经济运行中的结构比例不断下降。

综上所述，实体经济作为基础支撑，它的健康发展不仅关系虚拟经济的发展，也关系整个经济体的发展，然而随着土地财政模式的逐渐蓬勃，其对我国经济结构的影响表现为：“实体经济比重有所下降，虚拟经济比重有所上升”。因此，我国应适当控制土地财政模式的快速发展，防止其对经济结构造成不可挽回的后果。

4 相关启示

分税制改革奠定了中央预算内收入的集权地位，与此相对应的，地方政府具有获取预算外收入土地出让金的权利，由此激发了土地财政的兴起。自我国推行有偿使用制度以来，土地财政收入逐步发生、发展，从1998年的接近500亿元上涨至2015年的31 220.65万亿元，增长约61倍。同时，土地财政模式的快速发展，对经济结构也造成了一定的影响，导致我国经济结构中实体经济比重有所下降。实体经济是一国经济运行的广泛基础，与人们生产生活紧密联系在一起，对维护社会经济的稳定运行具有至关重要的作用。同时，实体经济作为虚拟经济发展的基础性作用也是十分明显的。因此，首先应规范地方政府的土地财政行为。土地财政模式的形成在反映地方政府牟利动机的同时，也凸显了现行财税体制的弊端。今后可以通过合理划分“财权”和“事权”，对土地财政加以规范和引导，防止其过快发展对经济结构造成较大的影响。其次，合理引导资金供给方向，协调实体经济和虚拟经济之间的发展，避免虚拟经济对实体经济资金供给的挤占。实体经济是基础，虚拟经济的发展地位也日益重要，应促进两者的良性互动，由于土地财政对二元经济的作用方式，未来应采用相应的措施，如引导资金供给方向，促进整个经济体的健康发展。

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