基础设施PPP项目内部控制体系设计初探

缪梦川

[摘要]基础设施建设的模式从传统的政府自建转变为代建，再发展到目前的PPP模式，有效提高了基础设施建设水平、经济效益及社会效益。基于此，笔者从基础设施PPP项目的内涵与特点出发，阐述了基础设施PPP项目内部控制体系设计，首先介绍了内部控制体系的总体架构，然后具体介绍了内部控制体系的五个部分，意在帮助工作人员科学合理地进行基础设施PPP项目内部控制体系设计。

[关键词]基础设施；PPP项目；内部控制

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

虽然PPP模式在基础设施建设项目中的应用较为广泛，但是在实践的过程中，存在很多失败的案例，比如北京京通公路、鑫远闽江四桥以及沈阳第九水厂等，分析这些基础设施建设项目失败的原因可以发现，工作人员并没有对建设项目的全过程进行有效的内部控制。因此，对于基础设施PPP项目内部控制体系设计分析具有一定的理论指导意义以及实践价值。

1 基础设施PPP项目分析

PPP是Public Private Partnerships的简称，译为公私伙伴关系，是一种全新的项目融资模式。因此，基础设施PPP项目就是基于公私伙伴管理开展的基础设施建设，该项目可以实现社会资本的利用最大化，解决政府部门财政经费紧缺的状况，有助于基础设施建设质量与效率的提升。从本质角度看来，基础设施PPP项目虽然是政府部门和社会资本的合作，但是仍旧存在分歧。其中，两者的合作是指政府部门与社会资本（即私营企业）充分发挥各自的优势，提供最佳资源（如资金、技术和人才等）进行互补性合作。两者的分歧是指政府部门和私营企业在利益追求、风险分担以及权力分配等方面有所不同，在利益追求方面，政府部门更为注重社会利益，私营企业更为注重经济利益；在风险分担方面，政府部门与私营企业的风险偏好有所不同；在权力配置方面，政府部门与私营企业存在所有权、监督权与收益权等权力的归属方面存在分歧。因此，工作人员需要构建完善的内部控制体系，促进两者的合作，解决两者的分歧。

在进行内部控制体系设计之前，工作人员需要了解基础设施PPP项目的目标及特点，有针对性地进行内部控制体系的构建，提高内部控制体系的有效性。具体而言，基础设施PPP项目的最终目标为：在社会公众满意的基础上，政府部门获取相应的社会利益、私营企业获取相应的经济利益。基础设施PPP项目和一般工程项目有所差异，呈现出如下特点：

第一，公私合营模式，在基础设施PPP项目建设的过程中，政府部门和私营企业共同承担项目责任以及项目风险；第二，资金来源渠道广，通常情况下，基础设施建设包括公共生活设施以及市政工程设施，需要投入大量的资金，如果仅通过政府的财政拨款进行项目建设，大大增加政府部门的财政压力，很容易导致项目建设出现问题，而基础设施PPP项目可以扩展资金来源，私营企业也会提供部分资金用于项目建设，缓解财政部门的压力；第三，后期维护水平较高，基础设施大都拥有较长的使用寿命，后期维护工作量大，需要投入的维护支出也比较高，基于PPP模式建设的基础设施，其维护工作由私营企业与政府部门共同负责，后期维护模式包括政府部门维护模式、私营企业维护模式以及共同维护模式，在很大程度上提高了后期维护水平，可以提高基础设施的应用效果[1]。

2 基础设施PPP项目内部控制体系设计

2.1 内部控制体系的总体架构

通过上述特点分析可知，基础设施PPP项目和一般工程项目的差异，使其内部控制体系也与一般工程项目有所差异。按照《内部控制基本规范》这一标准看来，基础设施PPP项目内部控制体系主要包括内部环境、风险评估、风险控制、风险监控以及通信这五个部分。在进行内部控制体系设计时，工作人员需要将企业与政府的战略目标作为整体指导，从内部环境角度看来，内部控制体系需要重点突出政府与私营企业合作制定的公私合营机制；从风险评估角度看来，内部控制体系需要注重内部与外部两方面风险的识别和分析；从风险控制角度看来，内部控制体系需要根据不同的风险点采取相应的风险控制措施；从风险监控角度看来，内部控制体系需要实现多层次全面性的监控；从通信角度看来，内部控制体系需要制定内部沟通以及外部沟通这两条途径。

2.2 内部控制体系的环境设计

对于基础设施PPP项目而言，内部控制体系需要在特定的环境中建立并贯彻实施。内部环境主要是指内部控制的氛围与条件，能够为内部控制奠定良好的基础。一般来说，内部环境包括组织结构、人力资源、企业文化以及发展战略等多方面的内容组成。基础设施PPP项目的内部环境设置和常见的内部环境有所不同，常见的内部环境是根据单个主体进行设置，而基础设施PPP项目是根据企业与政府双主体进行设置。另外，基础设施PPP项目在进行内部环境设计时，不仅需要注重项目立项、招标、核算、建设与竣工等方面的控制点，还需要注重项目建设的长期性以及公益性，以此明确发展战略承担的社会责任及其定位[2]。

2.3 内部控制体系的风险控制

通过上述分析可知，内部控制体系的风险控制包括风险评估、风险控制以及风险监控。其中，风险评估是指风险的识别与分析；风险控制是指控制风险的措施；风险监控是对控制风险措施实施的检查。这三个环节是内部控制体系的主体，需要工作人员需要将控制体系的作为基础。

首先，风险评估。工作人员在进行内部控制体系的风险评估设计之前，需要对内部控制的战略目标进行全面分析，明确每一个业务层面的战略目标隐藏的风险点，并将风险点按照内部与外部进行分类，内部风险主要是指运营风险、收益风险、后期维护风险以及财务风险等；外部风险主要是指政治与法治环境风险、自然环境风险以及经济环境风险。在进行内部风险以及外部风险的分析时，工作人员需要配合应用定性分析方法与定量分析方法，全面体现出风险偏好。

然后，风险控制。在内部控制体系中，风险控制主要是根据上一个环节分析的结果制定相应的控制措施，确保内部风险与外部风险都维持在项目能够承受的范围内。一般来说，风险控制措施分为预算控制措施、会计系统控制措施、授权审批控制措施、运营分析控制措施以及不相容职务分离控制措施等。

最后，風险监控。从本质角度看来，基础设施PPP项目是层次较高且较为复杂的专项监控项目。因此，内部控制的风险监控内容较为复杂，包括政府部门以及社会资本表现的行为、基础设施PPP项目的建设质量、政府部门以及企业资金的运作状况、基础设施PPP项目的后续维护工作等。与此同时，基础设施PPP项目不仅需要进行内部审计与外部审计，还需要在内部控制体系中添加内部监控体系，引入更多的监控主体，并向监控主体赋予相应的监控权力，提高风险监控的全面性与有效性，保障基础设施PPP项目最终目标的达成。

2.4 内部控制体系的通信设计

对于基础设施PPP项目来说，工程项目信息大都通过报告形式进行传递，不同层级的管理者对工程项目信息的需求有所不同。对于基层管理者以及信息的使用者来说，需要了解并掌握经营管理相关的交易数据，主要需求操作性信息；对于中层、高层管理者以及信息使用者来说，主要需求战略性以及策略性信息。和一般工程项目有所差异，基础设施PPP项目的信息需求主体包括政府部门、企业、金融信贷部门以及大众媒体等，在进行信息处理与传递的过程中，需要满足每个层次与不同主体的信息需求。通常情况下，内部控制体系中的通信设计分为内部信息通信以及外部信息通信这两个部分，内部信息通信设计是将内部报告为主；外部信息通信设计是将政府综合财务报告以及媒体披露的内部控制报告为主[3]。

3 结论

综上所述，内部控制体系的构建可以保障基础设施PPP项目的顺利完工及长久运行。通过本文的分析可知，工作人员需要吸取基础设施PPP项目失败的经验，设计由内部环境、风险评估、风险控制、风险监控以及通信构成的内部控制体系，实现基础设施PPP项目建设的全面深入管控，促进基础设施建设的可持续发展。本文的分析仍旧存在不足，仅供参考。

参考文献：

[1]楼建波.基础设施公私合作（PPP）项目债权人的介入权研究[J].社会科学，2018（3）：92-103.

[2]孙慧1，贾书华1，王宇宁2.考虑谈判力因素的PPP项目控制权配置研究[J].工程管理学报，2018（1）：1-5.