城市老旧区域社会治理存在问题、原因及对策分析

摘 要：随着计划经济向市场经济转型，城市化的快速发展，我国城市的空间结构发生巨大重构。在此过程中，以棚户区、城区老工业区和独立工矿区等为代表的老旧区域在居住环境和公共基础、就业和收入、基层社会组织建设、公共服务和社会保障体系建设等方面存在的社会治理问题越来越突出，这既有历史的原因，也有我国城镇化过程相对粗放的原因。要解决这些问题，要从加强系统研究和政策支持、加快城市老旧区域改造、深化城市规划和城市管理体制改革、加快解决国企改革历史遗留问题、采取多种措施促进就业增收等方面入手，进一步提升城市老旧区域社会治理水平。

关键词：老旧区域；社会治理；存在问题；原因分析；对策分析

当前，在我国许多城市发展进程中，城市内部不同区域在发展水平、设施条件、聚集人群、景观面貌等方面出现分异分化现象，最直接的表象是许多城市中一边是高楼林立、设施完善的中心城区和新城区，一边是低矮破败的棚户区、城区老工业区和独立工矿区等老旧区域。其实质是城市户籍人口中因制度和社会因素造成的群体分化、发展失衡和基本公共服务水平的巨大差距，这也是当前城市社会治理重点难点问题之一。

1城市老旧区域社会治理存在问题

本文所指的城市老旧区域主要是以棚户区、城区老工业区和独立工矿区为代表的区域。这些区域在社会治理方面普遍存在四方面问题。

1.1居住环境和公共基础设施较差

与新城区功能设施齐全、房屋质量和居住环境较好的情况相比，老旧区域的住房绝大部分质量较差且年久失修，公共服务设施配套不完善。部分老工业城市的国企老旧社区道路、环卫、供水、排污等基础设施已经使用几十年，部分城市供熱、供气等公用设施基本处于空白状况。同时，由于这些老旧区域工矿企业集中，工业污染较重，大量土地和水源遭到污染，治理成本较高。

1.2就业和收入问题比较突出

与中心城区就业情况相比，老旧区域聚集着大量原国企职工和失业人群，他们普遍在就业竞争中处于弱势地位，工作稳定性较低。由于下岗失业后再就业不够充分，这些区域居民平均收入较低，贫困人口比重高，社会阶层逐步固化，已成为目前城市贫困群体较为集中的区域。

1.3基层社会组织不够健全

老旧区域的国有企业改制后，原依托企业建立的社会管理职能日趋弱化，新的基层管理体系还不完善，导致这些区域成为基层社会管理较弱的地区，在一定程度上使该地区居民成为一个与大部分城市居民相对隔绝、较为孤立的群体，形成相对封闭的社会单元。同时，由于流动人口多、失业人口多、低收入人口多，这些地区的社会矛盾比较集中，社会治安形势也比较严峻。

1.4公共服务与社会保障体系不够完善

城市老旧区域的居民在享有教育、医疗卫生、文化体育、交通、住房和社会福利等基本公共服务方面与中心城区的居民具有较为明显的差距。同时，由于部分国有企业仍然承担着公共服务职能，一定程度上存在着基本公共服务水平进一步拉大差距的情况。

2城市老旧区域社会治理存在问题原因分析

2.1从我国工业化发展历史来看

建国初期，为推进工业化建设，国家布局建设了一批重工业和资源开采加工企业，集中了一大批产业工人，形成了一批工业城市。但限于当时的历史条件，“先生产、后生活”的建设方式使大部分职工集中居住在厂区，甚至是工棚和简易房，职工各项服务都依靠企业办社会，城市综合服务功能和基本公共服务体系不完善。改革开放以来，在向社会主义市场经济转型过程中，一大批国有工业企业关闭破产或陷入困境，企业对上世纪五十至八十年代中期陆续建设的老厂区、老矿区和职工住宅区，无力进行维修和翻新，工人集中居住区、城区老工业区、独立工矿区等成为城市低收入居民聚集的区域，房屋质量和基础设施逐步老化。与此同时，受城市和原央企管理体制限制，城市政府对原央企职工聚集区关注不够、投入力度不大，这进一步导致此类区域环境质量和发展水平不断落后于所在城市的平均水平。

2.2从我国城镇化加快发展的特点看

近年来，我国城镇化加快发展，但受各方面条件的限制，城镇化的方式还相对比较粗放。一是土地城镇化特征明显。改革开放以来，各地区城市建设取得显著成效，但建成区膨胀过快、新城新区设置过多过滥、资源消耗过大、生态环境压力过重等问题也越来越突出。从2000年到2017年，全国城市建成区面积增长比例远高于同期城镇人口增长比例。受开发成本的驱动，城市建设主要立足在扩增量上，对城区老工业区、独立工矿区等存量土地的开发不够。二是半城镇化状态严重。2017年，我国户籍人口城镇化率为42.35%，而常住人口城镇化率为58.82%，差距高达16.47%。这种半城镇化状态严重影响了城镇化的质量和进程，进而造成了一系列社会问题。需要引起重视的一点是，随着城镇化步伐加快，大量农民工进城并主要聚集在城乡结合部和城市内部的低收入地区，双重叠加效应进一步增加了这些区域的社会治理难度。

3城市老旧区域社会治理存在问题对策分析

3.1加强系统研究和政策支持

加强对破解城市老旧区域社会治理问题的理论和政策研究，应在对有关情况进行详细调研和摸清底数的基础上，将破解城市老旧区域社会治理问题作为推进新型城镇化建设的重要内容，切实加大政策支持力度，积极总结和推广各地的成功经验，适时研究破解城市老旧区域社会治理问题的指导意见。创新中央财政和中央预算内资金支持方式，探索以股权投资基金、企业债券、项目收益债券等方式，建立城市内部老旧区域改造的多元化投融资体系。加大城镇低效用地再开发、城市内部存量土地再利用等土地政策支持力度。积极研究鼓励城市中心区大型企业搬迁的政策措施。

3.2加快城市老旧区域改造

深入推进城市棚户区改造，逐步将零散棚户区和国有工业企业危旧家属区等纳入改造范围。将棚户区改造与全面推进城区老工业区和独立工矿区改造结合起来，扩大城区老工业区搬迁改造试点范围，发挥区域整体改造的优势，统筹支持区域内污染工业企业搬迁、市政基础设施改造、生态环境治理、棚户区改造、工业遗产保护等，提高改造效益。继续分类推动独立工矿区改造搬迁工程，研究编制全国独立工矿区改造搬迁规划。

3.3深化城市规划和城市管理体制改革

对城市老旧区域社会治理问题明显的城市，组织开展城市更新改造试点，将城区老工业区和独立工矿区改造纳入城市总体规划，编制专门的城市老旧区域更新改造规划，在改造后的区域统筹布局建设一批教科文卫等公共服务设施，推动城市内部基本公共服务设施的均衡布局，促进低收入居民在生活方式、基本公共服务等方面的“再城镇化”。特别是义务教育、职业教育等教育资源要向这些区域倾斜，切实提高这些区域居民的文化水平和就业能力，加快完善社会保障体系，防止贫困代际传递。

3.4加快解决国企改革历史遗留问题

加快剥离国企办社会职能，将剥离的办社会职能纳入城市基本公共服务体系，研究改革成本分摊机制和职能移交后的长效资金支持机制。统筹推进少数不符合城市布局、产能过剩和落后困难国企的厂区关停和职工生活区改造，加快建立新的基层社区管理体系，完善社区服务设施。

3.5采取多种措施促进就业增收

积极推动城市老旧区域改造后的多元化功能配置，支持商贸、文化、金融与居住等各类城市功能融合发展，积极创造中高收入就业岗位，避免形成单一的低收入群体居住区。支持在附近建设一批吸纳居民就业的产业项目，重视通过自建商业设施、购买公益岗位等多种方式促进搬迁安置居民的长期稳定居住，确保搬迁居民“搬得出，稳得住，有收入”。

作者简介：冯金钟（1981—），男，安徽肥东人，中央党校（国家行政学院）2016级博士研究生，研究方向：公共管理。