我国地方政府绩效评估指标体系建设研究

杨曦 张菁

摘要：随着西方新公共管理运动的兴起带来政府绩效管理思想，我国政府也积极投身到创新治理的行列当中来，对自身组织内部的工作人员进行全放位的考核评价。但在实践过程中，没有根据自身状况照搬企业绩效管理的结果导向型绩效管理办法，将组织绩效与个人绩效挂钩，在绩效指标设计中仅注重结果，忽视了成本和效益，造成长时间的资源浪费和民意反应不佳的结果，滞后于我国十八大以来的提出的政府职能转型，建设服务型政府，提高政府公信力等总目标。各级地方政府依然意识到转变的重要性，但是在如何建立有效的评估体系方面依旧迷茫。

关键词：政府绩效管理；绩效评估指标；服务型政府

1前言

政府绩效管理制度起源于西方新公共管理运动，是一种新型政府管理工具，借鉴企业推行结果导向的管理方式，其目的是为了提升政府的治理水平和治理能力，提高政府公平服务质量和效率。西方发达国家政府深受其工业企业管理思想的影响，通过绩效管理实现财政支出的合理化和提高服务质量，形成了良好的效果。随着政府绩效管理在发达国家显现出了在提高效率和民众满意度的显著成效，各国纷纷积极探索一条符合自身国情的政府绩效管理体制，并积极运用法律手段将其固化。我国政府管理也在积极跟随形势，引入政府绩效管理评估和考核机制。据统计早在二十世纪末，我国地方政府已经有超过三分之一的省份开始大力推行绩效评估机制，并且在随后的国务院等中央政府的支持下开展。党的十八大提出“创新管理方式、推行政府绩效管理、提高政府公信力和执行力”，党的十八届三中全会进一步指出“完善发展成果考核评价体系”，明确对政府管理改革提出了新要求，紧接着党的十九大提出“建设人民满意的服务型政府”，为政府绩效改革指明了方向。

然而在实际工作中发现，以结果为导向的政府绩效管理体系存在诸多问题，由理论向实际转化的过程中存在严重偏差，使得地方政府在进行绩效管理改革时陷入无序状态，在为期二三十年的工作探索中得不到有效进展，从政府绩效评估指標的内容上看，不能够很好地促进政府公共服务水平的提高，达不到提高政府行政水平和能力的目的。

2我国地方政府绩效评估指标体系存在的问题

2.1评估指标选筛过程难以保证结果准确性

我国地方政府在近几年的绩效管理评估中，采用的是“体检式”评估标准，评价每项工作的实际绩效状况，希望将评估渗透到组织工作的方方面面，其目的是以结果警示或奖励来评估组织的工作成果，寻找绩效不佳的原因，促进政府工作问责制的展开。但是面面俱到地考察可操作性太低，在没有划分各个考核指标的层次、范围等情况下，采取对评估指标的内容进行筛选的方式决定绩效评估内容并对于评估结果的分析制定标准。从统计学理论的角度而言，筛选指标是一种对统计数据的样本抽样，带有随机性，并不能代表全部的政府工作内容。指标选择过分归一则会导致指标过分集中于几个方面，指标选择不具有代表性，容易造成其他方面的监督缺失。指标选择归一下，对于不同考核对象结果差异很大，且一旦内容选取标准不够明确就会导致指标选择带有主观色彩；指标选择过于松散，又不能体现出各级指标的逻辑性，在后期进行量化时，难以合理统一标准有效分配权重，造成评估结果严重脱离实际。筛选和抽样样本从理论上讲是行之有效的科学途径，但是这对实际管理者的专业性要求较高，而结果导向性的绩效评估在对政府内部管理实施时容易以局部代替政府行政的所有行为，一旦指标选取错误，或者比较偏、怪，那么结果则会过分偏离实际，借鉴意义不大。在现行的政府绩效管理将组织绩效与个人绩效合并且与个人奖励、晋升等挂钩的状态下，绩效评估结果直接导致政府工作人员工作的内部认可度和个人发展，不可疏忽。

2.2 评估指标内容具有片面性

新公共管理理论中指出政府绩效考核应从五个环节入手，即诉求、投入、生产、结果、效果，“结果环节”属于显性绩效，其他几个环节均为隐形绩效，五个环节形成一个有机整体，缺一不可1。但在实际导向型绩效管理过程中，往往以“结果”作为评判政府工作好坏的依据，仅仅评价了一个环节，其他环节评估缺失且监督缺位现象严重2。具体表现分为两点：潜在环节的评估缺失以及显性环节评估内容理解偏差，即诉求、投入、生产环节评估缺失，以结果代替效果环节，忽视效果的重要性。

绩效评估需求环节，评价的指标内容应该包含民众的期望、上级政府的期望等，才是政府进行社会治理的最终目的，但是在实际工作中被忽略，使得政府工作没有明显提升人民满意度。诸如环境保护、资源节约等的长期目标被短期可视性强的城市建设、GDP增长等目标替代，反映出指标体系在设计时，需求环节考虑不到位。投入环节主要是对既定需求需要投入的资源进行的设定，这其中包括物质资源和环境资源。投入环节的评估缺失，容易在导向型绩效评价的背景下，造成由于追求政绩，而忽略资源的投入量是否合理，资源利用率如何，造成资源的浪费，阻碍可持续性发展。生产过程是产生绩效的环节，并且产生大量的潜在绩效已被忽略，例如政府在行政时，是否因为追求快速产生结果而忽略了依法行政，是否遵循了“门好进、脸好看、事好办”的服务要求。在西方发达国家的经验中，这一环节也时常被忽略，管理者总是有意无意地回避对生产环节的监督，形成了许多管理学理论中的“管理黑箱”。但是党的十八大着重强调了依法行政和依法执政的思想，十九大要求要“创新监督机制”，地方政府绩效评估指标在此环节上没有紧跟中央政府的号召，存在执行上的滞后性。

以结果为导向的政府评估指标体系，在“结果”环节上也存在缺失，主要原因是对于结果的理解有误。在评估过程中，普遍存在一厢情愿地认为结果一定是良性的现象，“增长”、“增多”、“增加”等结果的产生，必然会有其他方面的“减少”，然而这种负面结果常常被忽略，这就导致绩效评估结果总是良好，除非出现重大失误，否则负向结果很难被关注。并且，时常将“结果”与“效果”环节混淆或合并。所谓效果，实际上是指政府绩效的最终反响，例如环境污染被治理，人民生活幸福感提升。事实上，效果环节才应该是绩效评价的最终标准，结果环节指标的考核也应通过效果来衡量，这样才能与需求环节相连接，形成一个循环的评价机制。

2.3评估指标体系不够科学和规范

现行的评估指标体系从制定者和评估者层面都不够科学和规范。政府工作人员对公共服务的科学内涵和基本范畴缺乏认知，指标设计缺乏理性；指标体系侧重内部评价忽略外部评价，民众参与度较低，第三方评估机构等较为客观的评估角色占比重较小；评估指标导致重奖励、清处罚，重物质奖励轻精神奖励，且没有与个人绩效评估分离；各级地方政府的绩效评估设计组织名称不一、隶属机构不一，在设计指标时信息不对称，绩效指标设计不仅缺乏外部监督，内部监督也存在漏洞。

此外，我国政府绩效管理还未通过立法规范化，使得在绩效评估的各个环节都无法形成实施标准和监督标准，这与西方发达国家的政府绩效管理还存在差距。

3我国地方政府绩效评估指标体系建设的困境

3.1地方政府的绩效管理改革转型遇到瓶颈

我国政府从中央到地方都在积极转变和提高治理体系和治理能力，提出要建设服务型政府的目标，从之前的结果型绩效管理思路开始向着政府服务型绩效管理转变，但是具体的实施办法例如转变模式、转变目标细化不到位等问题随之凸显，且没有较为明确的对应解决方案。这一困境具体到地方，由于各地经济发展状况的差异，问题更加突出。如果不解及时解决，转变的过程可能会随着时间推移更加艰难。

3.2符合自身需求的政府绩效评估机制尚未形成

我国政府早起的绩效管理方式是由各地各省政府自发引进的，在引进之初具有些许盲目性，在没有中央统一指导的情况下，照搬照抄发达国家经验的情况极为普遍2。我国的政府行政的目的是解决公共财政、公共责任、人民满意度等问题，具体细化到资源节约、环境保护、人口增长断层等问题，这些问题在其他国家可能并不显著，因而过度借鉴有可能会导致政府绩效的方向误差明显，以绩效为指导的政府工作方向也可能陷入混乱。

4我国地方政府绩效评估指标体系建设的建议及对策

4.1一个完整的绩效评价体系应该兼顾所有环节

绩效指标体系应该是一个环环相扣的有机整体，缺一不可，这样才能形成绩效考核的完整链条，确保从需求与效果相契合。再需求环节设置绩效指标，明确考核方向；在结果环节，注重“投入——产出”考核，绩效结果不仅仅是看得见的新增成果，还要注意结果背后的资源利用量，评价其投入产出比率，依次评价结果的好坏，避免产生资源浪费和重结果不重投入的负面导向。此外，投入环节的绩效评价结果还应该跟下一年的财政拨款挂钩，通过上一年的资源利用状况进行下一年的意愿分配，不仅能够节省投入，还可以激励各地政府重视发展；在生产环节尤其要设置指标，这是产生隐形绩效但同时提升满意度的重中之重，正式生产过程，不仅仅聚焦于结果，提高依法办事的行政素养，促进政府服务水平提升；正确处理结果与效果之间的关系。

4.2拓宽民众参与渠道

提升政府绩效评估的外部评价比重，首先要提高外部参与度。拓宽人民群众表达需求和建议的渠道，利用网络和信访手段，广泛地听取民众意见并作出回应，提升政府公信力；将人民群众的评价纳入指标体系当中，因为人民群众满意度是最好的效果指标和需求指标的体现，通过此指标得分追踪政府绩效不佳的原因最为行之有效。当前在我国全面深化政府绩效考核的改革进程中，公民参与问题始终是地方政府绩效评估中非常重要环节，或者可以说是不可或缺的一环，而且还可以监督地方政府是否在绩效评估过程中起到实质性的作用。我国政府绩效评估中公民参与存在的问题，包括参与意识不强且能力有限、参与范围狭窄且程度有限、参与成本较高且效果不佳和参与方式走样且沟通不畅，产生这些问题的主要原因有我国公民社会建设尚未成熟、传统政治文化的不良影响、相关法律法规的不完善和绩效评估制度不健全，这说明我国在公民参与这一领域还需要继续完善；公民参与地方政府绩效评估是一个系统性的工程，需要多方共同协作推进。在我国全面深化改革的过程中，构建公民滿意的服务型政府不仅是广大公民的期望，也是地方政府工作的方向，因此改进公民参与方式势在必行3。值得注意的是，我国民众的普遍表达能力较弱，在与政府进行沟通联系时可能会出现表述不到位的情况，这就需要政府积极引导和宣传教育，使广开言路真正落到实处。

4.3提高第三方机构的参与比重

专业的第三方机构无论是专业度还是客观程度都优于组织内部人员，可以由第三方机构对政府工作进行记录节省政府的人力物力又提升效率4。政府与第三方专业测评机构进行合作，第三方机构设计符合地方政府工作实际的考核方案，考核的指标包括的每个方面所占比重可以根据地方政府自身情况进行修改并根据具体实施情况进行改进和完善。第三方机构在进行测评时，能够保证工作过程记录更具有客观性。第三方机构的测评内容可以侧重于隐形环节，尤其是投入和生产环节，记录并监督政府工作过程是否严格遵守程序和法律；是否达到合理的“投入——产出”比例，有无严重浪费资源现象等等。在显性环节的考评可以向上级机关提供记录，给出建议，但“效果”和“结果”环节的测评分析主要还是依靠上级政府和民众。二者的比例要合理分配，适当提高第三方评估机构的专业意见，防止政府工作人员的个人业绩与政府绩效挂钩，影响测评的客观性。

4.4中央政府引导绩效管理机制的转变影响指标体系的重建

针对我国地方政府绩效管理体制亟待理顺的情况，有必要由中央政府牵头改善局面。中央政府对各级政府的绩效考核负责部分进行统计，汇总各地机构的相互隶属关系，成立专项小组对各地的情况进行分析，建设具有指导性的绩效管理机关单位，对已有部门进行重组，对缺失机关进行重建，实现从中央到地方具备一条较为清晰的政府绩效管理关系。在此基础上，地方政府绩效指标的设计和考核层层把关，方能行之有效。

4.5合理借鉴国外政府绩效评估经验并结合自身实际

经验可以借鉴但不能照搬照抄，我国的政府绩效指标体系不应以传统的经济结果为导向，而应该以人民意愿为导向建设服务型政府；严格区别个人绩效与组织绩效，将组织绩效与预算挂钩，避免组织人员由于考虑搭配个人晋升而进行该地区内粗放式经济发展，忽略可持续性发展，忽略政府办公的质量。我国的实际国情和发展道路与西方资本主义国家不同，更与企业管理不同，政府除了保经济增长更承担着社会治理的责任，因此我们要探索出一条适应国情的灵活的评价体系2。此评价体系可以包含柔性和刚性两部分，柔性部分需体现公共价值观、政府使命、行政文化、组织文化、社会资本投入等；刚性则包括法律法规、设计制度、政府政策、社会监督、政府组织模式等各级政府都必须遵守的部分。在评价体系建设之初，可以先行颁布权威政策，待体系机制建立成熟制定法案固化。

5总结

绩效管理思想在企业和他国的实际管理应用中非常成功，因此我们必须要承认绩效管理的有效性，并继续积极探索管理经验。但是在实际工作中，各级政府要从指标体系入手，避免较大的误差影响最终的考核结果。我国地方政府的绩效指标体系不应再继续以结果为导向，要转变成为以公共利益为导向的科学管理办法，通过外部监督使得指标设计全面化、层次化，并最终以法律的形式确立。

参考文献

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[3] 程海超.我国地方政府绩效评估中的公民参与问题研究[D].长春：吉林财经大学，2017（6）

[4] 何文盛 王焱 蔡明君.二次评估：政府绩效评估偏差的测量[J].兰州大学学报：社会科学版，2013（6）

作者简介

杨曦（1993—），女，山西太原人，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：教育经济与管理；张菁（1994—），女，汉族，四川宜宾人，广西大学公共管理学院社会学研究生，研究方向：社会问题、社会政策。