论多元化纠纷解决机制在民族自治地方的构建——以贵州省S自治县法院为例实证调查分析

石春雪（西南民族大学法学院，四川 成都 610000）

构建和谐社会是人类一直以的来共同理想和奋斗目标，伴随着社会的发展，人民群众对司法的需求提出了更高的期盼和要求。党的十八届四中全会《决定》指出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接，相互协调的多元化矛盾纠纷化解机制”。因此，完善多元化纠纷解决机制既是贯彻十八届四中全会健全纠纷化解机制、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大举措，也是人类社会的共同理想与目标。

一、中国多元化纠纷解决机制概述

社会发展的规律与纠纷解决的现实是不以人的意志为转移的，纠纷的复杂性、多发性、法律的滞后性与诉讼的压力相遇时，人们不得不承认：一方面，任何一个社会都不可能通过不断增加司法的量的供给来满足社会无限增长的需求；另一方面，即使进入诉讼轨道，当事人也未必能得到预想中的正义结果而以高昂的成本赢得“两败俱伤的结果”。较与此，多元化纠纷解决机制在融合了司法诉讼的“刚性”和协调调解的“柔性”上实现了诉讼与人民调解、行政调解的“联动对接”。因此，多元化的纠纷解决机制的构建是弥补法律、资源的不足和化解纠纷的最佳选择。

多元化纠纷解决机制也称替代性纠纷解决机制，即ADR，ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，亦可根据其实质意义称为“非诉讼纠纷解决程序”。[1]可分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式。其最初是指诉讼以外的非诉讼纠纷解决方式，自20世纪60年代以后，逐步成为一种世界潮流和全球发展趋势，目前，在各国司法实践中广为使用。到90年代中期，我国基本形成了人民调解、劳动仲裁、行政调解、行业调解、商事仲裁、商事调解等多种非诉讼纠纷解决机制共存的局面。中国的非诉讼纠纷解决机制（ADR）以调解为传统象征。[1]。中国的传统文化深受儒家学说影响，孔子的著名政治理想“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”（《论语.颜渊》），被古代统治者所推崇，“无讼”被视为社会治理的一种理想境界，“息诉”成为封建社会大小官吏的重要施政目标。同时，厌讼，息讼的观念在社会公众之中普遍存在，普通百姓只有逼不得已时才对簿公堂或“告御状”。因此，用调解等非诉讼方式解决纠纷，奉行“和为贵”一直是我国社会在纠纷解决方式上的主要价值选择。[2]

二、多元化纠纷解决机制在实践中取得的成功实践经验

2015年4月10日，最高人民法院在四川省眉山市召开全国法院多元纠纷解决机制改革工作推进会，周强院长要求全国各级法院树立“国家主导、推动司法、社会参与、多元并举、法治保障”的现代化纠纷解决理念，加强诉调对接平台建设、多元纠纷化解工作机制建设，建立科学、系统的多元化纠纷解决体系。在当前的多元化纠纷解决机制改革中，各地法院根据自身特点，探索出了许多各具特色的新路子。四川省眉山市的“喊得应、接得起、划得来”的眉山办法。广西壮族自治区田林县法院构建了“农情乡解”诉调对接平台、乡镇流动巡回诉调对接平台等“五大平台”。[3]浙江省杭州市西湖区人民法院利用互联网电子平台，探索互联网纠纷非诉解决机制尤其是电子督促程序的建立。陕西富县法院的“群众说事，法官说法”的便民联动机制将司法服务有机嵌入基层社会治理平台，走出了一条人民法院参与社会治理的新路子等先进典型。我们基本可以概括出多元化纠纷解决机制的有效路径具有以下几个特点：一是党政机关为多元化纠纷的构建在经费、组织、力量、制度等方面提供了重大帮助；二是搭建法院主导的下的诉调对接平台化解纠纷；三是引导案件繁简分流；四是借助信息技术建立非诉衔接中心，为人民群众参与纠纷解决提供便利。

三、法院在多元化纠纷解决机制建设中存在的困境

一是法院受案范围不断扩大，案多人少矛盾不断突出，自立案登记制以来，该院的案件受理数量大幅增多，大量新类型、群体性纠纷和矛盾突出的案件涌向法院，进入司法程序，导致案件不断增多。法官员额制改革客观上也减少了办案法官的数量，在一定程度上加剧了案多人少的矛盾。二是非诉讼纠纷解决机制之间效力不高。就目前而言，虽然多元化纠纷解决机制方面有具体的做法，但没有形成必须严格执行的制度，各种非诉讼纠纷解决机制之间衔接和互补性较差，尚未形成一个有效的整体，既存在无效的设置，也存在过于单一的情况，从而限制了非诉讼解决机制功能的发挥。就人民调解而言，虽然具有一定的法律约束力，但不具有强制执行的效力。三是调解给法院的“减负作用”并不明显。

四、法院在多元化纠纷解决机制构建中取得的成效

自2013-2017年以来，S法院通过诉调对接机制的建构满足了人民群众多元的司法需求，最大限度地发挥了诉调对接中心的职能作用，使得大量矛盾纠纷得以解决，维护了人民群众的合法权益，节约了司法成本，减轻了当事人的诉累，提高了办案效率。下表是2013-2017年S法院通过多元化纠纷解决机制化解矛盾的数量

基层调解组织调解2013 3 23 0 173 0 0 2014 4 26 0 249 0 0 2015 5 25 39 295 2 249 2016 3 28 118 279 3 98 2017 78 30 48 375 4 98年份纠纷化解数量（件） 调解组织（件）诉前调解 立案调解 司法确认 诉讼调解 行业调解组织调解

五、完善多元化纠纷解决机制建构的构想

多元纠纷解决机制的衔接与良性互动是一项系统工程，还要按照党委领导、人大监督、政府实施、司法主导的思路，形成合力，实现人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的“大调解”格局。构建一套“以社会为依托、以法院为核心”的纠纷解决系统，建立以诉讼解决纠纷和非诉解决纠纷并重，以民间为解决纠纷的第一道防线，以司法解决纠纷的最后一道防线，进一步加强诉讼解决纠纷的能力并完善科学的纠纷分流机制，建立法院专职调解员队伍，落实诉前委派调解、细化非诉司法调解、健全民商事纠纷中立评估机制、建立多元化纠纷解决机制的经费保障和完善多元化纠纷解决机制考评体系。

注释：

[1]本文涉及的调解特指中国非诉讼纠纷解决机制中的人民调解，以及各种民间调解和行政调解。

[2]中共中央政法委员会：《法治热点问题解读》，中国长安出版社2008年版，第131页。

[3]佚名：《全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会大会交流综述》，载《人民法院报》2015年4月13日。