现代人才发展治理体系的内涵、 框架及构建策略研究

江游　张新岭　焦永纪

摘要：当前的国际竞争根本是人才竞争，人才竞争已经日益演变成国家之间、人才治理体系的较量。中国实施人才强国，必须构建以政府能力和职能为主导、以人才效能充分发挥为核心、以市场机制决定人才配置为基础、以社会组织参与为协同，以用人单位拥有用人自主权为保障的现代化人才发展治理体系。

关键词：人才；人才发展治理体系；协同

一、人才发展治理体系的提出

十九大开幕会上，习近平总书记做的报告里再一次强调：“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。2016年3月，中央出臺的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）提出，要构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系。2016年5月，习近平总书记就学习贯彻《意见》座谈会做出重要指示，强调要加快构建具有全球竞争力的人才制度体系，聚天下英才而用之，要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑。

《意见》颁布前后，我国的人才学者和人才工作者对“人才发展治理体系”进行了有益的探讨，取得了一定的进展。从理论探讨的角度，有学者对人才发展治理体系的内涵进行了思考，认为人才发展治理，就是通过发挥政府引导、市场导向、用人单位决定、社会参与、人才主动五位一体的多元化治理主体结构框架及其行动作为，来推进国家人才事业发展和人才全面可持续发展的治理体系。有学者对人才发展治理体系的构建进行了研究，认为构建路径应该是推动市场化方式、突出社会化参与、建立法治化保障、瞄准国际化竞争，方向是形成市场、社会和政府相互竞争、相互促进、相关补充的人才工作大格局。有学者强调实现人才治理协同化的关键是构建以市场导向为主，政府推动，成员主动参与的网络治理模式。从实际人才工作的现状出发，有研究认为目前我国人才管理体制和运行机制中的主要问题是行政力量过强，错位、越位、不到位的问题比较突出，在人才服务管理的推动中，存在着政府、市场和社会的协调性不足的问题。出于对市场作用的深刻理解，有学者认为政府与市场关系的处理是人才管理必须辨清的根本命题，必须加快转变政府人才管理职能，在人才体制机制改革中突出市场导向。本文将在上述研究的基础上，以《意见》为指导，以协同治理理论为遵循，对现代人才发展治理体系的内涵、框架、构建策略进行一些探讨，希望为我国的人才理论发展贡献微薄之力。

二、人才发展治理体系的内涵

依照奥斯特罗的治理学说，只有建立超越政府与市场，多种相关者共同参与的协同治理体系，才能促使我国人才开发与管理形成具有国际竞争力的制度优势，最大限度的激发人才创新创造创业活力。

根据协同治理理论，本文认为，人才发展治理体系就是以协同治理理念为指导，采用多种治理工具，由政府、市场、社会、用人主体、人才等多种治理主体共同构建和参与的人才服务管理的网络化的制度体系。首先，政府对社会主义市场经济规律和人才成长使用规律认识的升华，放弃对人才管理的唯一且无限的责任担当，承认除政府之外的社会主体参与人才服务管理的合法性。人才的工作和成长是在微观用人主体管辖下实现的，用人主体是人才使用管理最主要的责任者，市场是人才流动配置最主要的机制，政府作为宏观人才事务的管理者，不能涵盖人才宏微观管理的所有事务。其次，人才发展治理体系是涉及人才管理的一系列制度设计。作为一种制度设计，人才发展治理体系是有关人才发展的一系列关键环节的基本设定，是推动人才发展治理体系良性运转的基本保障。第三，人才发展治理体系包括多元治理主体。在人才发展治理体系中，政府不再是治理的唯一主体，各种社会组织包括私营企业、第三部门和人才个人，都成为人才发展治理体系的合法主体。第四，从运作形式上看，根据协同治理理论，人才发展治理体系应该是一种政府与各种社会主体在人才公共事务上通过合作与互动形成的网络格局的社会-控制体系。

三、人才发展治理体系理论模型

根据对人才发展治理体系内涵的理解，本文构建了以政府能力和职能为主导、以人才效能充分发挥为核心、以市场机制决定人才配置为基础、以社会组织参与为协同，以用人单位拥有用人自主权为保障的人才发展治理体系。

（一）主导：政府能力和职能

由于政府掌控着社会管理最主要的权力和资源，而且政府的治理能力和组织程度也较为完善，所以在人才发展治理体系中政府必然处于主导地位。政府根据经济社会发展总体规划，确定人才发展的总体目标和规划，并对人才工作进行领导、组织、控制和协调，同时，政府要对人才发展治理体系的构建和运行提供政策、法制、平台、环境的保障。

（二）核心：人才效能发挥

人才是国家发展最宝贵的资源，人才效能的充分发挥需要一系列制度和机制的保障，目前我国过度的行政干预制约了人才效能的充分释放，导致人才管理投入很大而效果却不尽如人意。所以，构建人才发展治理体系最根本的出发点和归宿就是人才效能的充分发挥。由于人才自身独特的特点，人才发展治理体系必须最大限度的考虑人才的主动性和满意度，采取具体柔性和弹性的措施和策略，把关注点放在对人才的引导激励上而不是管制上。

（三）保障：用人主体自主权

《意见》在论述推进人才管理体制改革部分时，指出要“保障和落实用人主体自主权”，尤其要“全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权”，人才发展治理体系的良好运作也必须以用人主体自主权的落实为保障，因为只有用人主体才是人才真正实现价值的场所，用人主体才是对人才培养、评价、激励最有发言权的治理主体。

（四）协同：社会参与

在人才发展治理体系中，社会组织处于重要的协作地位。相对于政府与市场的缺陷和不足来说，社会组织具有非营利性、独立性、自治性、自愿性和公益性等特点，可以在政府与人才之间搭建沟通协调的桥梁，发挥“润滑剂、调节器”的作用。

（五）基础：市场作用

市场对人才资源配置决定作用的实现是人才发展治理体系正常运行的基础，只有市场真正可以决定人才资源的配置，政府才可以真正把管理重点放在人才宏观调控和人才制度建设上，在人才管理中的作用才能更好发挥。由于市场只是一种机制并非一个实体，市场作用的发挥就是市场机制真正可以调节人才供求和流动，除非事关人才安全的重大事项，政府一般不应干预。

四、人才发展治理体系构建策略

（一）提升政府能力

目前政府人才管理中的“碎片化”问题，正是由于各部门缺乏政府能力层面的治理整合，他们仅关注自身的偏好、利益，导致项目间的政策排斥、行动冲突和沟通困难，使人才服务供给产生偏差与不可实现。因此，为适应人才管理中的连带性和多个相关人介入问题，运用政策倡导联盟工具，增强整体政府框架下的治理能力是改善人才发展治理体系效能的重要工具。

（二）转变政府职能

人才发展治理体系的有效运行有赖于政府部门职能的转变和切实履行，而政府职能的转变需要政府首先转变治理理念，建构新的治理模式。所谓转变治理理念，就是要转变对于政府在社会治理中的地位和作用的认识，从事实上的“管制型政府”和“无限政府”转向“服务型政府”和“有限政府”。具体说，政府在人才发展治理上的职责主要是三个方面，首先是调控人才供求，确保人才总量和结构的动态均衡；第二是促进和保障人才就业；第三是引导并确立人才市场机制的功能和作用。

政府职能的实现需要法律法规的支持和约束，政府职能转变的一个重要方面就是如何处理政府行政管理与法律法规关系的问题。目前我国在人才发展治理领域，主要还是依靠行政力量来推进工作進展，法治意识有待加强，法制规范需要健全。政府需要大力弘扬法治精神，尊重法律地位和尊严，推进人才法治建设，建设理念先进、结构合理、内容完整，措施得力的人才法律法规体系。

（三）大力发展社会组织

社会组织以其在公共事业领域的专业性和灵活性著称，作为政府和市场机制的重要补充，在宏观人才治理领域也应注重发挥社会组织独特的作用，以满足人才个体发展需求的异质性。尤其在人才评价和推荐、培养和开发、洞察人才动态、协调劳资关系等方面，社会组织正在越来越深的介入，提供了许多可以解决实际问题，而且高效低价的服务。对于由政府组织开展的人才规划、人才统计、人才项目评估等工作，通过授权、招标、凭单等方式转移给社会组织承担。对于一些必须由政府主导的人才项目，也不必所有事项和环节都由政府部门操作，可以采用灵活外包的形式，选择更专业的社会组织合作，形成人才项目管理的政社合作模式，这样既可以改善服务提供的效果，又可以密切政府与社会组织的关系，以便于以后的进一步合作。

（四）培育人才市场

人才市场体系和机制是否完善是人才市场能否有效调节人才资源配置的关键。当前，我国已经初步建立起结构完整、功能齐全、层次分明的人才市场服务体系，有力的促进了人才的供需平衡和优化配置。但是我国人才市场建设也面临一些缺陷和不足，包括区域人才市场分割现象仍然严重，全国统一的人才市场体系还未形成等，需要认真对对待。

人才市场是实现人才优化配置的机制，应以人才配置的效率和效益为目标，追求效率最优化和效益最大化。为此，社会主义市场经济规律和人才流动规律是人才市场建设必须遵循的原则，要大量减少政府对人才的直接配置，充分激发用人单位、中介组织和人才个体等市场要素的活力和创造性。尤其要尊重要人才的主体地位，以人才的利益需求和成就动机作为持续推进人才市场发展的源动力，人才市场和人才服务机构要为人才创新创业提供最有利的平台和服务。

（五）落实用人主体自主权

十八大以来，随着人才管理体制机制改革的不断深入，用人单位的用人自主权得到了越来越多的落实，但对于体制内的国有企事业单位来说，由于事实上的“官本位”对组织管理和人们心理的影响，人才管理的体制机制仍然自觉类比于公务员管理体制，限制了人才的开发、晋升和流动。进一步落实用人主体自主权，是人才发展治理体系正常运行的基本保障，政府必须进一步转变观念，简政放权，最大限度的减少对用人单位人才管理上的干涉。尤其在编制管理、职称评定、绩效工资以及科研经费等方面，政府要放弃规约的制定，交由市场和用人单位根据市场规律自行确定和运作。

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*基金项目：江苏高校哲学社会科学基金资助项目：“优化江苏人才环境的策略研究”（2106ZDIXM015）；2015年度南京邮电大学校级人文社科基金项目：（NYS215008）。

（作者单位：南京邮电大学管理学院）