基于行政决定对电力用户停电的合法性及潜在风险

摘 要：电力是当今社会最主要的能源之一，无论是日常工作生活，还是国民经济活动，都离不开电力的保障；无论是对于居民用户、还是非居民用户而言，停止供电不仅意味着生活的极大不便，而且可能会带来经济损失。鉴于此，供电企业对电力用户采取停电措施尤其需要谨慎评估，确保实体及程序的合法性，否则，将可能会面临电力用户的追索甚至行政责任的承担。近年来，供电企业被行政机关要求对电力用户采取停电措施的情形较为常见，本文拟结合国家法律、行政法规以及广东省、东莞市地方性法规的现行规定，旨在就基于行政决定对电力用户采取停电措施的合法性予以分析，就涉及的潜在风险予以梳理，并提出防范及降低风险的几点建议。

关键词：采取停电措施；合法性；潜在风险；防范建议

一、供电企业对电力用户采取停电措施的分类

1.采取停电措施及电力用户的概念

（1）采取停电措施。基于电力对日常工作生活及国民经济活动的重要性，《中华人民共和国电力法（2015修正）》第二十九條明确要求，供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法/违约用电等原因，允许供电企业在依法履行有关程序的前提下对用户中断供电、也即采取停电措施。

现行法律法规对于“停电”的表述并不完全一致，主要存在如下三种：“中断供电”“中止供电”“停止供电”。“中止供电”主要是基于供电设施检修而发生，而“中断供电”“停止供电”的原因基本相同，主要包括依法限电或用户违法/违约用电等原因。

（2）居民用户与非居民用户。根据《国家发展改革委关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》，居民生活用电包括城乡居民住宅用电、城乡居民住宅小区公用附属设施用电、学校教学和学生生活用电、社会福利场所生活用电、宗教场所生活用电以及城乡社区居民委员会服务设施用电；工商业及其它用电，是指除居民生活及农业生产用电以外的用电。

根据现行电力法律法规的有关规定，在特定情形下有将电力用户划分为居民用户与非居民用户，但暂未对居民用户与非居民用户的定义作为明确规定；从现有电力法律法规的具体规定中可以看到，居民用户与非居民用户在用电报装、电价标准、权益保障等方面存在一定程度的差异。

2.供电企业对用户采取停电措施的分类

从停电的原因这一角度予以归纳，供电企业对用户采取停电措施主要可分为如下三类：

（1）因用户违法/违约用电而对其采取停电措施，采取停电措施时不要求区分居民用户或非居民用户。具体包括如下情形：

①用户拖欠电费经通知催交仍不缴纳；

②用户违法用电；

③用户违约用电；

④用户存在窃电行为；

⑤用户私自过户；

⑥用电设施存在严重威胁电力系统安全运行和人身安全的隐患，用户拒不治理。

（2）因供电设施检修、电力系统发生故障以及不可抗力和紧急避险而停止供电，停止供电时不要求区分居民用户或非居民用户；

（3）因行政决定而对用户采取停电措施，采取停电措施时要求区分居民用户或非居民用户。

二、基于行政决定对电力用户采取停电措施的合法性

1.基于行政决定对电力用户采取停电措施的依据

（1）国家层面（限于法律、行政法规）。根据通过公开渠道查核的情况，针对基于行政决定对电力用户采取停电措施作出规定的法律、行政法规主要包括如下：

（2）广东省及东莞市层面。根据通过公开渠道查核的情况，在广东省及东莞市层面，针对基于行政决定对电力用户采取停电措施作出规定的地方性法规及规范性文件主要包括如下：

2.基于行政决定对电力用户采取停电措施的合法性分析

根据上述关于基于行政决定对电力用户采取停电措施的有关规定，以及现行电力法律法规关于采取停电措施所需履行程序的规定，供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的合法性需从实体及程序两个层面予以甄别与评估：

（1）实体层面。①采取停电措施的对象。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条的规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。因此，如供电企业基于行政决定而采取停电措施的对象为居民用户的，则存在被认定为违法的可能。②采取停电措施的依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第九条及第十条的规定，本文理解停电措施属于“其他行政强制措施”，只有法律、行政法规方可加以设定；目前而言，仅上述法律、行政法规设置了停止供电的行政强制措施。因此，如要求采取停电措施所对应的行政决定缺乏法律或行政法规作为依据的，则供电企业基于该等行政决定而对电力用户采取停电措施的，存在被认定为违法的可能。

（2）程序层面。根据现行电力法律法规的规定，无论是基于供电设施检修、依法限电或者用户违法/违约用电等何种原因对电力用户采取停电措施，均要求履行依法通知用户的程序。鉴于此，就供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的安排，即便在实体层面均符合法律、行政法规的规定，若一旦未依法履行相关停电程序的，仍存在被认定为违法的可能。

三、基于行政决定不适当地对电力用户采取停电措施的潜在风险

根据上面的分析，本文认为供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的合法性应从实体及程序两个层面予以甄别；只有同时在实体及程序层面满足法律、行政法规要求，才能确保其合法性。否则，如在实体及/或程序层面存在瑕疵，除存在被认定为违法的潜在风险外，还可能会导致供电企业面临如下几方面的潜在风险：

（1）主张违约并要求承担违约责任。供电企业向用户供电，用户向供电企业支付电费，双方之间形成供用电合同关系。根据《中华人民共和国电力法》第二十九条的规定，供电企业在发电、供电系统正常运行的情况下，应当连续向用户供电。

就供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的安排，从合同法的角度，如供用电合同并未就该等停电情形作出明确约定的，会存在被用户主张违约并予以索偿的潜在风险。

（2）主张侵权并要求承担侵权责任。根据《中华人民共和国侵权责任法》第六条的规定，行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任；根据《中华人民共和国合同法》第一百二十二条的规定，因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律请求其承担侵权责任。

鉴于此，就供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的安排，如在实体及/或程序层面存在瑕疵，会存在被用户主张侵权并要求承担侵权责任的潜在风险。

（3）对电费回收造成潜在影响。就供电企业基于行政决定对电力用户采取停電措施的安排，如在实体及/或程序层面存在瑕疵，用户有可能会以供电企业违约或违法在先为由而要求从应付电费中抵扣违约金或赔偿款，或是以此为由而拖欠电费，从而会对电费的正常回收造成潜在影响。

（4）举报、投诉或上访。就供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的安排，如在实体及/或程序层面存在瑕疵，可能会面临用户的举报或投诉；同时，采取停电措施后，不排除用户可能会采取上访、静坐等举措要求恢复供电，从而导致对供电企业的正常生产经营秩序以及社会声誉带来负面影响。

四、如何防范及降低潜在风险

就供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的安排，结合上述潜在风险事项的梳理，可以考虑从实体及程序两个方面尽可能予以防控：

1.实体层面

（1）核实确认停电对象。如停电对象涉及居民生活的，依照现行规定依法不能采取停电措施迫使其履行行政决定；因此，在国家机关要求对居民生活采取停电措施的情况下，则需考虑依法向国家机关作出不能配合其采取停电措施的说明并提出异议，以免引致其他风险。

（2）核实确认停电是否存在合法依据。如上述分析所言，并非所有的国家机关都有权要求供电企业停止供电这一行政强制措施；因此，供电企业在接到国家机关要求对用户采取停电措施的通知时，基于审慎角度，应从形式层面核实其提出的停止供电要求是否存在明确的法律、行政法规依据，并建议取得由要求采取停电措施的国家机关提供的相应行政决定或人民法院作出的生效裁判文书。

（3）核实采取停电措施的要求是否明晰。供电企业接到国家机关要求对用户采取停电措施的通知时，建议核实该等通知列明的停电对象、停电对象的具体地点、停电起止时间等事项是否明晰，以免出现错停的情形而额外引起潜在法律风险。

（4）完善供用电合同中关于基于行政决定采取停电措施的免责约定。从理论角度，供电企业基于行政决定而对用户采取停电措施，在存在合法依据且程序合法的情况下，供电企业就用户提出的违约或侵权赔偿要求应可主张免责；但，基于避免实际操作层面争议考虑，在供用电合同中就该等基于行政决定而采取停电措施的安排作出免责约定未尝不是有效的应对举措。

2.程序层面

根据现行电力法律法规的规定，无论是基于供电设施检修、依法限电或者用户违法/违约用电等何种原因对电力用户采取停电措施，均要求依法通知用户。鉴于此，在程序层面，需要注意如下事项：

（1）与国家机关沟通协调、预留充分时间。根据《供电营业规则》第六十七条的规定，供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的，依法需履行内部批准手续；且要求在停电前三至七天内将停电通知书送达用户，在停电前30分钟将停电时间再通知用户一次。鉴于此，供电企业遇到基于行政决定对用户采取停电措施情形的，最好能够与国家机关予以沟通协调、争取预留充分的时间履行法定程序，确保程序合法。

（2）注意保存履行程序的证据。基于现行民事诉讼活动中的举证原则，供电企业对用户采取停电措施前是否依法履行通知程序，由供电企业自行举证。因此，就供电企业基于行政决定对电力用户采取停电措施的安排，中间涉及对用户的各项通知，最好依照双方此前确认的通讯信息予以送达，并对通知发出及送达的情况予以记录并保存。

近年来，国家机关要求供电企业配合对特定用户采取停电措施的情况出现得越来越频繁，甚至有部分地方性法规、地方规范性文件对明确规定供电企业有义务配合政府采取停电措施。就此，对供电企业而言，如何依法合规配合国家机关采取停电措施，以及如何有效防控法律风险显得尤为重要。鉴于此，笔者结合自身工作过程中处理题述问题的所感所悟所想予以梳理，一方面供共同探讨，另一方面希望引起共鸣及重视。

参考文献：

[1]《中华人民共和国电力法（2015修正）》第二十九条.

作者简介：

陈换弟（1985～ ），女，汉族，广东东莞人，职业律师，本科。研究方向：公司法律实务。