浅析如何在区域治理中更好地发挥控告申诉检察职能作用

曾斌

摘 要：随着司法改革的不断深入，检察机关监督属性愈加凸显，控告申诉检察部门作为检察机关的“窗口”，是检察机关直接联系人民群众的纽带，在树立“立检为公、执法为民”的司法形象上承担着更重要的责任，履行好控告申诉检察职能直接影响检察机关参与区域治理的效果。

关键词：控告申诉检察；内涵；挑战；建议

如何让控告申诉检察职能在区域治理中更好地发挥作用，一直是检察机关面临的课题之一。只有在正确认识控告申诉检察工作的基础上，找准定位，统一思想，认清形势，明确任务，加大办案力度，切实发挥执法监督的职能作用，继续以首办为载体，以司法责任制为依托，尽职尽责，做好上访案件息诉工作，才能进一步做好新时期的控告申诉检察工作，推动控告申诉检察工作的深入发展。

一、控告申诉检察工作的内涵

控告申诉检察工作是人民检察院直接依靠群众实施法律监督的一项检察业务工作，主要分为控告检察和申诉检察两大类工作。控告检察即发挥“窗口”作用，处理来信来访，统一受理报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首，初核举报线索，办理有关控告案件，进行法律宣传和咨询活动等。申诉检察即依法处理有关刑事申诉、国家赔偿和司法救助案件。通过控告申诉检察工作，保护公民、法人及其他单位的合法权益，促进司法公正，维护社会稳定。同时，维护正确的决定、判决和裁定，纠正错误的决定、判决和裁定，保护申诉人、赔偿请求人、刑事被害人的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。

二、当前控告申诉检察工作面临的挑战

（1）涉检信访压力剧增。随着我国法治社会的逐渐推进，人民群众依法维权意识空前提升，大量的涉法涉诉信访案件涌入检察机关，给控告申诉部门造成巨大的信访压力。分析近年来涉检信访案件增多的原因，大致可以总结为三点，一是人民群众日益提高的法律意识和依然匮乏的法律专业知识之间的矛盾。虽然人民群众维权意识大幅提升，但是对于有关的实体法、程序法的常识还十分匮乏，一旦检察机关案件办理的结果不能使当事人满意，极易使当事人产生“被侵权”的错觉，引发涉检信访。例如我院办理的王某某等人集体访案件，信访人错把检察机关作出的不批捕决定当作对犯罪嫌疑人的无罪释放，从而引发群体闹访事件。二是办案人员释法说理工作与人民群众期望之间的矛盾。检察机关主要业务部门，如公诉、侦监等，多注重案件的办理结果，对被害人或者其他当事人的释法说理较少，满足不了案件当事人的“知情权”，人民群众不能理解对案件的处理决定，极易引发涉检信访。三是涉众型犯罪不断增多，集体访、缠访闹访频率加大。近年来，随着经济社会发展尤其是金融改革创新进程的不断深入，民间融资活动日趋活跃，非法集资类犯罪也进入了高发期，而这类案件被害人众多，且由于犯罪持续时间长，侦查难度很大，尤其是客观证据提取较为困难，在案件进入检察机关后，被害人往往会联合在一起，制造舆论、声势，以图向检察机关施压。

（2）申诉案件办理难度大。因控告申诉检察“事后监督”的特性，控告申诉部门担负着检察机关法律监督的最后一道防线，申诉人往往寄予了很高的期望，办案人承担的压力不言而喻。新刑诉法修改后，又赋予控告申诉检察部门五项新的职能，业务范围的扩大也带来办案难度的增大。例如对自侦部门不立案线索的审查，因控告申诉部门不具有侦查权，不能独立取证，在不立案线索的审查上，只能以自侦部门移送的卷宗为主，这种机械的“形式”审查，并不能起到监督的作用，无法满足举报人的期望。又如办理阻碍辩护人依法行使诉讼权利的案件，因控告人大多是口头控告，无法提供相关证据，如果办案人员不配合的话，控告申诉部门很难查清是否存在违法行为，最后的结果也只能不了了之。

（3）办案程序不明确，工作衔接不到位。控告申诉检察工作业务范围比较宽泛，尤其是2012年刑诉法修改之后，在原来刑事申诉、司法救助、国家赔偿等业务范围的基础上，控告检察又增加了举报初核、不立案线索审查、控告干警违法、办理阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利案以及受理民事监督案件五项新增职能，但包括司法救助案件在内，上述很多案件的办理程序规定的并不明确，给实际办案带来一定阻碍。例如对于国家司法救助案件，相关的办案细则规定除可以支付救助金外，还可以进行社会救助，但是社会救助的范围、沟通渠道、审批程序均没有规定，导致检察机关的工作无法与当地有关部门有效衔接。

三、控告申诉部门履行好检察职能的对策建议

1.提高对控告申诉检察工作重要性的认识

控告申诉部门是检察机关的窗口，做好控告申诉检察工作，要进一步认识加强控告申诉举报工作是严格执法，加强监督，维护公平正义的需要。控告申诉工作是司法机关十分重要的司法工作。通过受理群众申诉，及时发现检察机关执法工作中存在的问题。更重要的是控告申诉工作是检察机关司法的最后一道关口。在侦查、批捕、起诉等诸多环节中和人民法院生效刑事判决、裁定中出现的冤错案件，最终都需要在控告申诉部门执法工作中得以纠正。所以应清醒的认识到，控告申诉部门在严格司法，加强监督，维护社会公平正义方面发挥着重要作用。

2.以首办为载体，以司法责任制为依托，尽职尽责，抓好涉检上访案件息诉工作

首办责任制是人民检察院办理控告、申诉案件的一项责任制度。它的基本精神是：谁主管，谁负责；注重效率；奖惩分明。检察机关应树立“一盘棋”的思想，各部门各司其职，互相配合，落实责任，避免互相推诿，案件在哪个环节，责任就在哪个环节。控告、申诉案件按照人民检察院级别管辖和内部职能分工的有关规定，先确定承办部门，再落实到承办人，责任明确，尤其是司法责任制改革之后，员额检察官应对办理的案件承担全部责任，改变以往“责任大家扛，问题难解决”的情况。《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》（试行）还规定各级人民检察院要将首办责任制的落实情况纳入本院目标管理考核评比的内容，作为评先选优和考核干部的重要依据之一；对不严格执行首办责任制，引起重复、越级信访的，要严肃追究责任。控告、申诉检察部门的职责是：按照“分级负责，归口办理”的原则，负責将案件移送本院有关部门，并按照首办责任时限进行催办和督办，首办责任部门应认真办理、按时回复。

3.加大办案力度，切实发挥执法监督的职能作用

控告申诉部门是检察机关内设的一个综合性的业务部门，担负着重要的执法职责，既是对外联系的窗口，又是对内、对外监督的部门。控告申诉办案工作既是维护公民合法权益的重要渠道，也是充分发挥控告申诉部门的职能作用的主要方式。一是在“窗口”工作上，应坚持诉访分离原则，文明接访，及时将属于检察机关管辖的案件依法导入诉讼程序，不属于检察机关管辖的案件，做好释法说理工作，在对待群众的信访问题上，做到件件有接待、件件有结果。除此之外，因控告申诉部门还肩负着国家赔偿办公室的职责，因此，还要严格落实《人民检察院国家赔偿工作规定》，做好赔偿申请人的诉求受理、审查工作，充分保障当事人合法权益。二是对内、对外监督的职责上，控告申诉部门应以“强化法律监督，维护公平正义”为主线，通过办案履行监督职责，要树立较强的监督意识，敢于监督、善于监督。例如对于控告本院干警办案违法的案件，因案件涉及“自己人”，处理有失偏颇或者稍有不当，极易出现缠访闹访情况，因此控告申诉部门要认真审查，确有违法情形的，及时通知其改正或者向本院检察长通报，绝不妥协或徇私情，并且在对信访人的答复上，尽可能的做好公开、透明，将案件的调查结果全面呈现给信访人，做好息诉罢访工作。总之，在对内、对外的监督上，应以查清事实为基础，调取证据为手段，息诉罢访为结果，维护公平为目的，以案件质量换群众满意度。三是创新工作方法，形成有益的工作经验。要善于主动将控告申诉检察融入社会治理中，在严格依法办案的前提下，对于法定程序规定不明确的地方，要积极探索，勇于创新，加强与本区域相关部门的沟通联系，可以采取联合召开座谈会的形式，将有益的工作经验以会议记录或者联合发文的形式固定下来，更好的服务于社会发展。