切实保障农民环境权益

张忠民 李萱

建设美丽乡村必须保护农民在农村生活、农业活动中所享有的环境权益：一是，环境权作为基本的人权，理应為不同地域、不同收入、不同身份的人所平等地享有；二是，农民作为“三农”问题的核心与根本，只有切实保障了其环境权益，方能真正调动这一最为关键的主体参与农村环境治理的积极性与自觉性，从而更好地改善农村的生态环境，建设美丽乡村。

科学立法，让农民环境权益的保障有法可依

权益必须通过立法予以明确表达，否则不可能成为法定的权益，更毋论日后现实中的可能性救济。2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新《环境保护法》）较之以往，在农民的环境权益保护上有了很大的进步。不过，新《环境保护法》作为环境保护领域的基本法，毕竟过于原则，一些条款尚有一个较长的落地之路要走。如何落实？需要据此对环保领域的相关单行法进行“立、改、废”，使其与新《环境保护法》条款相契合。与此同时，还应强调与《中华人民共和国农业法》等“三农”领域主要法律的沟通与协调。当然，这些仍是不够，必须认识到各地、各行业的差异性，需综合运用全方位、多位阶的法律法规予以配套，打“组合拳”。

需要强调的是，有论者认为应该制定专门的《农村生态环境保护法》，以强调农村生态整体性功能的发挥以及对于农民环境权益的保护，从而实现全社会的环境正义。笔者深以为然，“三农”问题在中国有其特殊性，尤其是农民环境权益的维护、农村生态文明的建设更是中国建设文明、和谐、美丽乡村的关键所在，有必要采用专门立法的形式对于农民环境权益的内涵与外延、行使与保障、多元救济途径等予以集中的立法表达，使其不仅具有标示意义，成为全球农村环境治理与农民环境权益保护的范本，而且发挥切实的保障作用，使得一切皆有法可依。

严格执法，令农民环境权益的保障执法必严

执法与农民的环境权益保障最为直接关联，必须做到严格依法从事。新《环境保护法》赋予了环保行政机关等部门以查封扣押、按日计罚、限制生产、停产整治、移送拘留等若干“硬权力”，促使环保法“长了牙齿”。这些“牙齿”丰富了农民环境权益维护最为直接的权力工具箱，只有严格遵循法律法规，在实体与程序上做到“双合法”，才能用正确的方法去“啃”农民环境权益保障中的“硬骨头”。

党的十九大报告提出要改革生态环境监管体制，笔者以为，与农民环境权益维护最为直接关联的包括两部分重要的内容：其一，要追求乡镇的治理能力现代化和治理体系现代化。乡镇在国家治理能力与治理体系中占据重要一环，它是村民、村委会等自下而上的自治体系与中央、省、市、县等自上而下的管理体系的交汇处。因此，乡镇的环境监管能力与监管体系建设尤为关键。目前有的地方探索在乡镇设置生态环保机构的做法值得充分肯定，理应运用这种“先行先试”的模式，厘清乡镇一级政府在生态环保上的事权，然后再赋予其相应的财权，切实服务于执法。其二，要统筹山水林田湖草系统治理、统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。目前我们在环境监管执法权的行使上，“条块分割”现象普遍，“上边千根线，下边一根针”，这与生态环保系统的整体性和统一性不符，更是与乡镇自身的财政、履职等能力相去甚远，应当予以突破，不再严格区分各类环境要素、城乡二元等，对于各种环境要素、不同区域等施行统一的监管，在节省财力、人力等成本的同时，防止各类监管权之间所可能发生的交叉、重叠、矛盾、甚至真空。未来，要如习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调的那样，“要建设一支生态环境保护铁军，政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”。

公正司法，使农民环境权益的保障违法必究

司法是社会公平正义的最后一道防线，在农民环境权益的保障上扮演着至关重要的作用。以2014年最高人民法院设置专门的环境资源审判庭为标志，中国的环境司法进入了新的时代。短短数年间，我们在环保法庭的建设、审判机制的创新、审判程序的设计、审判理论的夯实、审判队伍的打造等方面成绩斐然。2017年，检察院在提起公益诉讼两年试点后，正式开始在生态资源保护、食品药品安全、国有土地权出让等领域开展民事和行政类的公益诉讼，这些都为农民环境权益的维护提供了良好的司法制度框架。

从法院的角度看，针对特殊的农民群体，理应作出特殊性的制度安排。比如，在审判机构的设置上，可以考虑设置专门的涉农法庭，当然形式可以是多元的，包括审判庭、合议庭、巡回法庭等若干形式；在审判机制上，可以探索涉农的民事、行政、刑事和执行等案件的统一管辖与合并审理；在审判程序上，可以尝试着通过发布专门的涉农案件审判纪要或者指导性意见等方式，对于涉农案件进行专门性的指导。从检察院的角度说，也应立足于其法律监督者的宪法定位，结合近两年其改革的方向，作出相应的行动。例如，围绕着农民的环境权益维护、农村的环境整治、美丽乡村建设中的履职等情况开展专项的检察行动，一方面扮演传统的法律监督人角色，与监察委做好分工与配合；另一方面扮演现代的公益诉讼人角色，针对不同的情形，运用诉前程序、提起行政公益诉讼或者民事公益诉讼。

总之，千秋大业，始于“三农”。甚至从很大程度上讲，能否实现中国梦，“三农”是关键。因此，必须正确、妥善处理好农民、农村和农业之间的关系。我们已经进入了全面建设生态文明的新时代，此时“三农”问题的关键则转换成了如何切实保护农民的环境权益，只有通过科学立法、严格执法和公正司法等多维举措，才能解决农民日益增长的对于美好环境的需求与我们在制度与法律供给上不平衡不充分之间的矛盾，方能切实保障农民的环境权益，建设美丽乡村与美丽中国。

（作者分别为中南财经政法大学法学院教授、博导；生态环境部环境经济与政策研究中心副研究员）

【注：本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“新时代生态环境监管体制的法治创新研究”（项目编号：18VSJ039）阶段性成果】

责编/肖晗题 美编/杨玲玲 史航（见习）