PPP模式中地方政府的角色偏差及纠正

丁琼

【摘要】在PPP模式中，地方政府要扮演好决策者、合作者、监管者、公共利益代表等多元角色，但是有的地方政府在角色扮演中却出现了一些偏差，为纠正偏差、提高公共服务供给质量，地方政府应促进观念转变，理顺相关制度安排，提升自身专业能力，扩大公众的有效参与。

【关键词】PPP模式 地方政府角色 公共服务供给 【中国分类号】D630 【文献标识码】A

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。解决这一矛盾的路径之一是创新公共服务供给，提供优质公共服务。政府和社会资本合作模式（简称PPP模式）具有充分发挥社会资本价值、缓解政府财政压力、提高公共服务品质等特点，有助于地方政府优化公共服务供给。

PPP模式中地方政府角色的解读

PPP模式作为一种创新，旨在通过一定的制度安排，形成政府与社会资本之间“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式合作关系，使合作各方获得比单独行动更为有利的结果，优化公共服务供给。PPP模式中地方政府的角色基于政策安排更为具体而多元，大体可界定为决策者、合作者、监管者、公共利益代表。

决策者角色。这一身份表现在两个方面，一是地方政府在政策层面上所做的决策，如在职权范围内依据立法程序制定地方政府规章，或制定规范性文件，做出授权、减免税收等支持性决策。二是地方政府根据地方经济社会发展规划和发展需要统筹规划PPP项目。地方政府需在充分调研的基础上，从当地社会和民众的公共服务需求实际出发，对政府自身难以有效供给且民众迫切需要的项目进行民营化的可行性分析，选出适合PPP模式的项目，开启PPP项目程序。

合作者角色。PPP模式的伙伴式合作关系，要求政府与社会资本都发挥自身优势，互补互利，协调不同利益目标，建立利益补偿机制，在共享利益、共担风险的基础上使PPP项目参与各方实现精诚合作。PPP模式利用社会资本的雄厚资金、先进技术、专业人才和优秀管理经验来帮助政府提高公共服务供给效率和质量，也要求作为合作者的地方政府接受双方平等主体的身份，并通过缔结法律协议和签订合同来予以确定和保证。

监督者角色。资本天然追逐利益最大化，为避免私人部门为减少成本降低供给质量或变相提高供给价格等行为，保证公共产品和服务的质量，地方政府需对PPP项目进行全过程监督管理，筛选资质较佳的社会资本入围，明确设定质量标准，评估项目建设运营的绩效，确保其提供的服务能较好满足民众的需求。

公共利益代表角色。政府的权力来源于公民为维护全体社会成员生存和发展等公共利益而让渡的部分私权力，政府是公共利益的代表者，维护公共利益是其职责。在PPP模式中，作为公共利益代表的政府与追求盈利最大化的社会资本间存在一定的冲突，为维护和扩大公共利益，政府应理顺关系、发挥协调作用，达成公益性与盈利性之间的平衡。

PPP模式中地方政府的角色偏差

应扮演决策角色却偏好融资身份。不少地方政府在推广PPP模式的过程中，更重视融资的部分。有的地方政府领导认为什么项目更好获得融资，就应该推行相应的PPP项目，只要融资成功，地方政府就算有所作为。有些地方政府甚至借PPP举债融资，对待PPP项目重数量轻质量。究其原因，一是个别地方政府及其官员存在认知偏差，以旧有观念来理解全然陌生的领域与专业，使PPP项目实施面临多重矛盾与挑战。二是因公共服务财政供给不足，一些地方政府主动追求和创造利益。加上财政分权制度的激励，地方政府更重视PPP模式的融资功能。

应扮演合作角色却重主导控制。在实践过程中，有的地方政府常凭借公权力继续行政的主导控制，合作角色扮演出现偏差。原因与其一直遵循信奉的科层治理逻辑密切相关。作为一种由专业人员按照既定规则行事的行政管理体制，科层治理以权力为基础的理性偏好、等级制强化其主导与控制，而这与以合同倡导契约精神的PPP模式存在较大分歧。

应扮演监管角色却流于形式。一些地方政府及其职能部门对PPP项目生命周期的监管要么重前期的项目识别、准备和采购，对项目运营、移交的监管考虑不周全；要么重建设过程中的监管忽视对项目运营的监管，使监管浮于表面。出现这种偏差，一是制度安排上的多头管理。PPP项目牵涉环节众多，涉及多个政府职能部门，当PPP项目监管上与其他项目监管交叉共存、当具体事项的监管适用不同的监管依据时，就可能出现监管真空。二是地方政府的监管能力不足。不少地方政府缺乏足够的专业人才和经验，难以在PPP项目进程中准确而敏锐地发现问题，实施监管。

应扮演公共利益代表角色却“理性人”表现。在PPP项目运作中，有的地方政府可能会出于自身绩效及政治追求，或无视自身财政承受能力踩10%的红线，或披PPP外衣进行纯商业化项目，借PPP变相举债，偏离其公共利益代表角色的轨道，以致PPP项目中公众参与不够。其原因，一是PPP项目公众参与机制不健全。公众参与方式单一，民众自发地、自下而上地参与渠道并不通畅，参与PPP项目监督实施的操作性不强。二是公众参与决策监督的广度和深度有限。这与信息公开的不充分、不及时，公众代表自身职业、知识结构、利益取向等因素有关。

PPP模式中地方政府角色偏差的纠正

深化认知促观念转变。首先，应明确PPP模式不只是一种融资工具，它是基于平等、竞争、诚信、契约等基础上的政企合作，地方政府要改变政府主导社会的观念，建立平等合作之理念。其次，应明确自身是利益均衡者而非厂商。面对多元利益格局，地方政府要在资金有限的情况下提升科学决策能力，平衡各方利益需求，通过PPP模式推动基础设施建设，实现公共服务供给与公众多元化需求之间的有效对接，提高公共服务供给质量。最后，地方政府及其官员要牢固树立法治观念，依法依规行事，用法治思维来解决发展中的问题。地方政府要信守合同，减少过度干预行为，在法律規章准绳下与社会资本互动，重塑地方政府信用。

理顺相关制度安排。理顺政府间的财税制度和财权事权关系，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，各省应完善财政管理体制，理顺省以下财权事权关系。完善PPP项目的法律法规，促进政企双方进行互惠互利、风险共担的合作。理顺监督管理制度，尽可能明确各监管主体之间的管辖权，对职能重叠的部分进行归总，多部门合作需要制定协同机制，构建立体监管框架，推进对PPP项目的监管。

提升地方政府及职能部门的专业素养和能力。优化结构整合现有人员资源，增强专业人员之间的横向联系，促进不同专业人员间信息的交流互补，实现现有人力资源的弹性共享。强化专家导向，引进PPP项目所需的专业人才，提高地方政府的风险预判和控制能力。加强地方政府相关职能部门和人员的实操能力培训，着力提升项目筛选、合同谈判、风险防控、监督管理等技能。建立专家库、购买专业的第三方机构的服务，使地方政府能有效规避推行PPP项目可能出现的政策法律风险和隐患。

扩大公众的有效参与。一要在推进法治化改革的进程中进一步明确政府在项目建设等方面应主动公开的信息内容和时间，强化信息公开的问责。二要畅通多元参与路径，包括听证会、意见表决、协商民主会议、公开的采访询问等。三要增加公众需求和利益表达的话语权，使地方政府积极向下回应，维护公共利益。

（作者为中共河南省委党校（河南行政学院）讲师）

【注：本文系全国行政学院科研合作课题“优化地方政府公共服务供给研究”（项目编号：17KYHZ042）阶段性成果】

【参考文献】

①欧纯智：《政府与社会资本合作的善治之路——构建PPP的有效性与合法性》，《中国行政管理》，2017年第1期。

②齐海丽：《我国政府购买公共服务中的科层制治理：建构逻辑与负面效应》，《中共福建省委党校学报》，2018年第2期。

责编/潘丽莉 胡秀文（见习） 美编/于珊