易地扶贫搬迁应实现环境约束下扶贫开发与生态保护共赢

何伟 张丽娜 阳盼盼

习近平总书记强调：“打好脱贫攻坚战是党的十九大提出的三大攻坚战之一，对如期全面建成小康社会、实现我们党第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。”坚持精准方略，是脱贫攻坚实践中积累的宝贵经验，是中国特色脱贫攻坚制度体系的重要构件。习近平总书记关于“贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁”，“要加大贫困地区生态保护修复力度”等论述，对深度贫困地区破解环境约束下扶贫开发与生态保护的困境，推动生态文明建设与经济发展协同共进，提供了重要遵循。我国西部地区各省份从实际出发，因地制宜，探索出各具特色的易地扶贫搬迁模式，是中国体制、中国方案优越性的生动写照。

西部地区经过多轮扶贫开发，余下的困难群众贫困程度更深，致贫因素更加复杂，分布更加零散。深度贫困地区通常山高坡陡、土地贫瘠、自然灾害严重，同时地理位置偏远、基础设施较差、生产方式原始、生活方式落后，资源禀赋与传统生产方式形成相互制约的恶性循环，陷入“越穷越垦、越垦越穷”的怪圈。易地扶贫搬迁通过人口外迁转移，赋予贫困群众新的资源禀赋，使其从低附加值农产品生产中解放出来，在乡村振兴的大战略中实现农业现代化发展和多产业多业态融合发展，提高综合劳动生产效率，实现收入水平的快速提升。同时，迁出地人口容量的下降缓解了人地冲突导致的生态压力，使之提供生态公共产品和特色效益产品的能力得以增强，又进一步增加了当地居民和搬迁农户的收入。易地扶贫搬迁的双重效应，推动生态文明建设与乡村振兴的良性循环。

易地扶贫搬迁是扶贫开发和生态保护的复合系统，通过引导移民搬迁、发展特色产业、强化基础设施建设、实施生态修复工程等，建立扶贫开发与生态保护良性互动的硬件基础，借助基本公共服务覆盖、创新工作机制等方式，营造扶贫开发与生态保护良性互动的软环境。在易地扶贫搬迁实践中，我国西部地区摸索出了以下经验模式。

引导移民搬迁“挪穷窝”，夯实绿色发展基础。坚持“政府主导、群众自愿”原则，从安置地的实际资源条件和环境承载能力出发，采取就近、分散插花、规模集中等多种方式进行安置。通过依法开发耕地、调整置换土地（林地）、城乡建设用地增减挂钩向贫困地区倾斜等政策，优先保障易地扶贫搬迁的建设用地；积极整合专项扶贫、生态移民及其他涉农财政资金，对易地扶贫搬迁重点倾斜；对于搬迁资金需要农户自筹部分，各地从实际出发出台了一系列差异化补助政策。四川省的生态建设扶贫、陕西省的避灾扶贫生态移民、宁夏的生态移民工程，以及重庆市的高山生态扶贫搬迁等，丰富了易地扶贫搬迁的内涵。

发展特色产业“换穷业”，培育绿色发展能力。依托特色城镇、传统村落，积极发展文化旅游和生态旅游，分享乡村旅游潮带来的财富机会；布局特色农产品生产及加工基地，建设产出强度和产业集中度较高的特色生态工业园。四川省鼓励农民培育林下药材、森林蔬菜和林下生态养殖业，形成立体林业和循环经济。甘肃省陇南市以“线上+线下+ 融合”模式开启“智慧乡村旅游”，该地出产的核桃、花椒、木耳等农副土特产品深受欢迎。重庆市依托三峡库区“自然景观、历史文化、高峡平湖”，渝东南少数民族地区“民族风情、山水景观、红色旅游”优势，发展生态文化旅游。

强化基础设施“拔穷根”，突破内生发展瓶颈。通过推进行政村畅通工程、农村信息化“最后一公里”工程、农村安全饮水工程、乡村环境整治工程等，极大地改善了贫困地区的基础设施，疏通了阻塞贫困地区经济发展和社会进步的毛细血管。云南高黎贡山独龙江公路隧道的贯通，结束了独龙江乡一年中半年与世隔绝的历史。甘肃省陇南市采取有线无线结合的办法扩大网络覆盖面，畅通贫困乡村信息流通渠道。重庆市着力实施贫困区县大中小型水源工程，将长江水源涵养目标与美丽乡村建设深度融合。

构建贫困群众“安全网”，解决移民后顾之忧。通过增加搬迁农户基础文化补习强度、加大职业教育培训力度、实行贫困家庭子女全学业阶段资助等，着力实现扶贫先扶智，阻断贫困的代际传递；推动医疗资源向乡村倾斜，大力兴建村卫生室，方便就医的同时降低医疗成本，着力防止因病致贫；为缴费困难的重度残疾人全额代缴养老保险费用，对城乡低保、农村五保等医疗救助對象参加城乡居民合作医疗保险的个人缴费予以资助，着力完善贫困群众社会保障制度。重庆市以全科教师为抓手强化乡村教师队伍建设。青海省启动贫困人口就医“一减七免”、医疗精准扶贫“十覆盖”。内蒙古实行农村牧区基本公共服务“十个全覆盖”。

创新精准识别机制，切实做到扶真贫。创新工作方式，将精准扶贫转化为可度量、易操作的具体形式。青海省总结出“先看房、次看粮、再看学生郎，四看技能强不强，五看有没有残疾重病躺在床”，以精准识别扶贫对象。四川省实施“五大扶贫工程”，精准安排扶贫项目。内蒙古的规划到村到户、项目到村到户、干部到村到户的“三到村三到户”措施，实现措施到户精准、因村派人精准。重庆市实行村两委会认定、“第一书记”认定、驻村工作队认定、对口帮扶单位认定、乡镇政府认定“五方认定”，精准考核脱贫成效。

2018年，政府工作报告明确了今年完成易地扶贫搬迁280万人的任务。我国西部深度贫困地区是实施易地扶贫搬迁的主阵地，必须深度对接乡村振兴战略，以新发展理念引领易地扶贫搬迁工作更上新台阶。

作者简介

何 伟 中共重庆市委党校、重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心教授