特色小镇用PPP还是土地捆绑出让的研究

2018-09-20范文辉

价值工程 2018年29期

范文辉

摘要：PPP（政府和社会资本合作）作为基础设施和公共服务的先进模式，成为众多社会资本和地方政府青睐的模式，近年发展已有成效。但在特色小镇领域，由于其的“特”性，一部分特色小镇的参与者举足不定，一部分跃跃欲试，干劲十足。以下结合当下特色小镇的发展趋势、政企双方的需求匹配情况，简要探讨、说明特色小镇不用PPP可能更好。

Abstract： PPP （Public-Private Partnership）， as an advanced model of infrastructure and public services， has become a model favored by many social capitals and local governments. In recent years， development has achieved results. However， in the area of characteristic towns， due to its "special" nature， some of the participants in the characteristic towns are uncertain， and some are eager to try and be full of energy. In the following， combined with the development trend of the current characteristic towns and the matching of the needs of both government and enterprises， it briefly discusses and explains that it is better for the characteristic towns not to use PPP.

关键词：特色小镇；PPP；土地捆绑出让招商模式；需求匹配

Key words： characteristic town；PPP；land bundling transfer investment model；demand matching

中图分类号：F281 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）29-0113-02

0 引言

根据2017年12月4日国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委针对特色小镇发展现状联合发表的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称“意见”），“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇”。

从2016年年初吹响建设特色小镇的号角，到2017年的深度摸索、产业规划、政策指导，第三批特色小镇申报结束前，已批复403个国家级特色小镇，以及96个全国运动休闲特色小镇。预计2018年将迎来新一批特色小镇的落地实践。PPP（政府和社会资本合作）作为基础设施和公共服务的先进模式，成为众多社会资本和地方政府青睐的模式，近年发展已有成效。但在特色小镇领域，由于其的“特”性，一部分特色小镇的参与者举足不定，一部分跃跃欲试，干劲十足。以下结合当下特色小镇的发展趋势，简要探讨PPP模式和土地捆绑出让招商模式下，政企双方的需求匹配情况，说明特色小镇不用PPP可能更好。

1 特色小镇的发展趋势

1.1 产业为特色小镇的核心

特色小镇建设始终坚持产业先导原则，已成为业内共识。产业的发展前景和特色直接决定了未来“特色小镇”的活力，未来将主要围绕健康、旅游、体育、文化、农业、高科技等几个产业方向发展。

1.2 入场投资人的模式初显

2016-2017年，一批具备长远战略规划、产业资源优势的地产开发商、产业运营商等投资人变身特色小镇的建设者、开发商和运营商，业内专家把房企转型特色小镇的模式分为四种，“以碧桂园、时代地产为代表的科技型服务小镇，以绿城、蓝城为代表的农业小镇、以华侨城为代表的文旅小镇、以华夏幸福为代表的产业小镇”。

1.3 缺乏资金、产业资源、运营能力的投资人将提前退场

在国家鼓励政策带动下，“特色小镇”一词成为近几年的热词，化身为风口上的猪，各路投资人纷纷入场，唯恐赶不上这一波热潮。其中，房地產发家的企业表现非常抢眼，大举进军特色小镇项目、拿地。

绿城中国董事会联席主席宋卫平认为，“从房产行业转型做小镇，具有先天优势”；“中国终将由城市建设转向为城镇建设、乡村建设多元一体化时代，最后做成一些唯美的、功能齐全的、非常现实悠扬、具有梦幻色彩的天堂小镇，这是下一个阶段中国社会发展的趋势，一定是这样的，不可能有第二个选择”。

但是特色小镇不是特色房地产，特色小镇的建设的房地产化倾向引起了政府部门的警惕。2017年5月26日，住建部办公厅下发了《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》（以下简称“通知”），这份通知中明确要求，“对存在以房地产为单一产业，镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇名义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇不得推荐”。

随着时间、政策的发展，很多人意识到，没有足够的资本后盾、占据优势地位的产业资源、良好的产业招商及运营能力，想分到特色小镇的一杯羹难度很大，即使侥幸获得了开发机会也是非常冒险的事情。

在当前政策背景下，仍然以传统房地产商的思维来开发特色小镇的想法是脱离实际的，如果缺乏清晰、长远的产业规划和战略发展思路，这样的小镇缺乏特色产业，缺乏生命力、核心竞争力，岌岌危矣。

2 特色小镇项目主要参与方——政企两方各自的诉求

2.1 政府方的诉求

政府的文件提到“坚持以人民为中心，坚持贯彻新发展理念，把特色小镇和小城镇建设作为供给侧结构性改革的重要平台，以发展产业特色鲜明、服务便捷高效、文化浓郁深厚、环境美丽宜人、体制机制灵活的特色小镇和小城镇，促进新型城镇化建设和经济转型升级”。

特色小镇的投资巨大，少则十几亿，多则上百亿，特色小镇初期盈利效果不明显，目前严控政府债务规模，不得增加财政压力，故需投资人资金实力雄厚、融资能力强。

特色小镇的核心在于产业运营，持续、稳健、具有吸引力的产业才有生命力，创造社会、经济、生态、文化等综合效益，形成核心竞争力。产业物业建设、产业招商运营等项目，相对基础设施和公共服务设施来说，不是最缺资金的领域，故要形成良性循环，达到规模效应，降低成本，提高效率，带动整个小镇的发展，实现投资人投资回报和社会效益的平衡，需投资人具有强大的产业资源、产业运营能力，以降低和分散政府风险，达到投资人、政府双赢局面。

2.2 投资人的诉求

作为目前特色小镇的主要投资人类别，本文章重点探讨房地产企业的诉求。

中国城市化的进展伴随着房地产行业的快速发展，但是大城市建设用地越来越稀缺，各种地王层出不穷涌现，高地价、高房价使普通民众焦虑的同时，房地产企业也处于焦虑状态，寻求下一个业绩的转折点、增长点。

国家提出要在2020年前培育1000个左右各具特色的特色小镇，由此也为中国城市化发展路径提供了方向，也为碧桂园、华夏幸福、绿城等一批领先房地产企业指出了转型升级的“明路”。比如2016年8月，碧桂园提出了“产城融合”战略，推出科技创新智慧生态小镇计划。

政府的各项政策对项目的发展也有至关重要的影响，作为项目投资人，希望政策较为稳定，能够多方面落实优惠政策，包括土地、税收、信贷支持、财政政策等方面，降低投资风险，这也是无可厚非的。

政府在特色小镇项目里，除了扮演行政管理、监督、执法的角色，也可能以民事主体的角色参与到项目中，在不同的角色中，投资人都希望政府有良好的履约兑现能力。

商人是逐利的，房地产企业在商言商，前期付出资金、精力、时间、人力，在项目建设、运营过程中，承担较大的决策、建设、运营风险，必然存在盈利的需求，希望获得回报。

3 PPP模式与土地捆绑出让招商模式下诉求匹配分析

综合以上诉求，在理想的投资人和政府的前提下，我们分析两者存在匹配难度的主要方面。

不管政府和投资人采用哪种合作方式，PPP模式或者土地捆绑出让招商模式，都是一定程度上的市场化行为。

经济利益方面，PPP模式希望建立一种利益共享、风险共担的机制。其中，利益共享指双方可共享项目的社会成果的同时，社会资本也可获得较好的经济收益，但是绝对不会存在暴利。而且按照目前的PPP相关政策，政府禁止对投资人作出兜底承诺、固定回报。PPP模式下，合理利润逻辑与利润最大化逻辑存在冲突。以景观、交通路桥以及综合管廊等三个行业为例，北京荣邦瑞明投资管理有限公司总经理、财政部PPP专家库专家陈民在参与2017第五届清华同衡学术周“产业引领特色小镇健康发展”分论坛时提出，“在过去一年中，以上项目的市场成交回报水平大概在6%-7%之间，而地产企业对城市运营回报的期望水平通常在12%-15%，比一般传统的城镇规划项目要高一倍”。

土地捆绑出让招商模式下，政府在以招拍挂的方式出让土地时，可在竞买人资格处，提出对拟引入的投资人的资格要求、投资要求，在土地出让环节，即可达到筛选掉不符合政府预期的投资人的目的。并在完成土地出让后，与投资人就产业开发、小镇建设及产业运营的合作事宜，签署相关合同，具体约定各自权利与义务。此种模式下，投资人的经济利益主要与自身的产业资源、运营能力挂钩，故需投资人在土地竞拍环节充分论证项目投资的可行性，以降低投资风险，避免盲目投资，在自身实力尚可的前提下，达到追求利益的最大化的目标。

在项目回报机制的设置上，PPP模式下还存在一个限制，根据《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号），“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作為项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。

除此之外，项目产权也存在差别。PPP模式下较为常见的BOT模式，项目所有权一般归属于政府，项目公司只在项目合作期内拥有项目的建设、运营管理权及收益权，政府在合作期内负有监督管理的责任。项目所有权与使用权分开，项目公司不拥有实际产权，需在合作期满或合同终止时，完成项目移交工作，且移交时，相关设施应不存在任何抵押、质押等担保权益或产权约束，也不得存在任何种类和性质的索赔权。而土地捆绑出让招商模式下，投资人作为特色小镇项目的产权方，在不违反与政府、其他第三方签订的合同的前提下，投资人对资产拥有绝对的处置权，且没有合作期限的约束。

基于以上，初步判断特色小镇不用PPP可能更好。