认证认可在实施军民融合发展战略中的重要作用

宗习均

摘要：认证认可是军民融合国家战略的重要内容。本文深入分析了认证认可在实施军民融合发展战略中的重要作用，明确了认证认可发展水平与军民融合深度发展要求存在差距，并就深入推进认证认可军民融合跨越式发展提出了政策建议。

Abstract： Certification and accreditation is an important part of the national strategy of military-civilian integration. This paper deeply analyzes the important role of certification and accreditation in the implementation of the military-civilian integration development strategy， clarifies the gap between the certification and development level and the development requirements of deep military-civilian integration， and puts forward policy recommendations for deepening the leaping development of the certification and recognition in military-civilian integration.

关键词：认证认可；军民融合；重要作用

Key words： certification and accreditation；military-civilian integration；important role

中图分类号：E25 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）29-0030-03

0 引言

认证认可是军民融合国家战略的重要内容。《国务院关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》（国发〔2018〕3号）提出，构建服务军民融合产业发展的通用检验检测认证体系，打造军转民、民参军的能力验证“直通车”。我们应从服务军民融合国家战略的高度，强化认证认可能力建设，让认证认可成为助推军民深度融合的制度性基础。

1 强化认证认可是坚定实施军民融合发展战略的必然要求

强化认证认可有利于提高军民融合效率和效益。认证认可是市场经济条件下加强质量管理、提高市场效率的基础性制度。军民融合使用认证认可工具，采信认证认可结果，既可以缩短军品采购时间，降低军品采购成本，也可以保障参军企业的利益，提高企业的积极性。美国在国防工业转轨过程中充分发挥了认证认可的作用。合格产品目录制度（QPL）和合格供应商目录制度（QML）就是美国国防部采信认证结果的典型制度安排。美国法典第10卷第145章2452节授予军事部门建立、发布、评审和修订QPL的权力。美国国防部文件DOD4120.3-M《国防标准化和规范大纲方针与程序》规定了QPL和QML的目的、用途、限制、程序和格式。采購进入QPL目录的产品只须对产品的批质量进行检验，缩短了采购时间，节省了采购成本。同时，QPL目录中的产品享有优先选用权，提高了制造商参与产品鉴定的积极性，也维护了军品生产的连续性。美国还加大了对民用标准、成功认证项目的认可力度，利用市场手段为国防建设提供经济、优质的技术和产品。在《“十三五”期间推进军队采购军民融合深度发展意见》中，“实现军地‘两库资源共享共用”，“引入国家节能、环保产品清单”，“完善军队药材采购适用地方政府采购结果制度”等举措，事实上就是军队采购采信政府认证的一种方式，既拓展了军队采购的范围，也节约了军队采购成本。

强化认证认可有利于保障国防工业的质量。质量是国防工业的生命线，建立完善的安全审查、监管和质量保证制度，是防范和控制军民融合质量安全风险的基础。认证认可作为社会通用的现代质量管理手段，在国防领域发挥着敲门砖和通行证的重要作用。美国根据产品的技术复杂程度及其重要性将对承包商的质量保证要求进行分级管理。比如，复杂昂贵的武器系统执行MILQ9858A《质量大纲要求》，要求建立全面的质量保证体系；简单的武器系统执行MILI45208A《检验系统要求》；对承包商规定的最低级控制要求是承包商承担提供合格产品的职责，不提质量管理的要求。①美国从2004年开始开展“可信代工项目”，并拓展为“可信供应商”项目，以确保集成电路领域先进工艺可信赖和老旧工艺可获得。认证也成为美国可信国防系统战略的重要组成部分。②在军民融合时代，民口企业参与国防建设的数量大幅增加。截至2017年4月末，国内已有2054家民营企业获得武器装备科研生产许可证，比2010年增长近3倍。2017年，在全军武器装备采购信息网注册的企业已达到11791家，现场认证5716家，其中民营企业3709家，占64.9%。③在民营企业质量参差不齐的背景下，强化认证认可有利于提高民营企业的质量和技术水平，保障民参军的质量。目前，承担大量任务和重要任务的民口配套单位以传统的老牌国有企业、院所为主，供应链管理相对落后和封闭。因此，强化认证认可能力建设，针对不同类型和层级的供应商建立适宜的准入要求和质量管理体系，有利于提高供应商的供货水平。

强化认证认可有利于增强军民融合市场的开放性和包容性。军民融合要求建设系统集成商、专业承包商和市场供应商体系，大力推动竞争性采购。发达国家注重通过营造公平、公正、公开的竞争环境，调动广大承包商的积极性和创造力。比如，美国国防部采取“承包商身份识别、自由注册，国防部分类审查”的方式，确保了创新型企业能够公平进入武器装备市场，有效破除了武器装备市场的“弹簧门”、“玻璃门”和“旋转门”。截止2013年11月，美国小企业承担的新兴战略领域项目约占国防部项目总数的15%，2012年约占20%。我国武器装备科研生产绝大部分由国有军工企业完成，军民间尚未建立权威、畅通的信息交互机制，民营企业对市场、产品需求信息掌握不足或滞后，装备采购部门则不了解民营企业科研生产能力。权威统一的认证认可体系能够有效传递企业的质量状况和管理水平，为军民融合发展提供真实、可靠的质量信息，有效解决军民融合领域存在的信息不对称难题。推进认证认可军民融合，事实上在军民系统间开辟出一个开放平台，让更多军民企业同台竞技，在客观上形成了一种同等能力同等对待的公平竞争机制和公开透明的市场竞争环境，为进一步深化军民融合体制机制改革创造有利条件。

2 认证认可发展水平与军民融合深度发展要求存在差距

近年来，我国认证认可发展突飞猛进，在服务军民融合方面发挥了重要作用，但是与全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展要求相比，我国认证认可军民融合还存在短板和不足。

一是碎片化的认证管理增加企业运行成本。“武器装备质量管理体系认证”与“装备承制单位资格审查”两证融合管理，简化了企业的准入流程，降低了企业的准入门槛。但是，阻碍军民深度融合的制度障碍依然存在。《中国人民解放军装备条例》规定，军品承制组织必须通过军工质量体系认证，质量体系评定不合格的单位不能承担装备科研、生产和维修任务。国军标质量体系认证具有事实上的强制性，不认证就不能承担军品任务。除了“军工四证”以外，各领域、各部门乃至军工企业也都设置了相应的门槛，审查和认证多头管理，认证范围不兼容、不通用，认证程序复杂，增加了企业负担。④对于从事军民两用产品的生产企业而言，除了建立军工质量体系以外，还要建立适应市场需求的质量管理体系，双体系或者多体系并行，增加了企业质量管理的复杂度和管理成本。20世纪90年代以前，美军采办当局根据项目来要求承包商选用何种质量管理体系，也造成在同一个承包商的企业中运行不同质量管理体系的问题。l995年国防部颁布了“通用系统/ISO/EBC”备忘录和“单一程序建议”备忘录，要求在同一承包商范围内采用单一质量管理程序，避免在同一企业范围内，为了相同的质量目标运行多种质量管理体系。⑤英国国防部推行“适宜的认证”政策，国防部要求与其有业务往来的承包商必须获得一种质量管理体系认证证书，但对具体执行的质量管理体系标准没有做统一的、唯一性的规定。我国军民融合深度发展需要进一步推动不同领域质量管理体系的精简、融合，最终形成权威、高效的质量认证制度。

二是认证认可权威性和公信力不足。近年来，我国民参军企业数量快速增加，但是在参与广度和深度方面依然受限。民营企业主要承担军工装备部分元件或外围设备的制造，扮演着为国有大型军工集团提供辅助功能的角色。民营企业参与广度深度受限，除了自身规模小、人才技术储备不足、企业发展不稳定等因素以外，信任传递机制缺乏也是重要原因。我国长期形成了国企、民企分离的二元结构，国企是国防建设的主力军，民营企业则不被信任。军民融合深度发展必须解决横亘在国防建设与民营企业之间的信任传递问题。在国际上，认证认可是传递信任的重要手段。目前，我国认证认可的权威性和公信力严重不足。无论是自愿性的还是强制性的认证都没有国外的认可度高，在自愿性认证方面存在的问题尤为突出。深入推进军民融合，必须解决认证市场存在的部分认证机构重利轻责，虚假证明泛滥；部分企业重证轻质，管理体系运行低效；市场规制重准入轻监管，企业违法成本低；认证人员能力不足，责任不强等问题。

三是高端认证认可供给能力不足。在国家深度推进军民融合发展的背景下，越来越多的民口配套单位参与到国防经济建设，并逐渐成为了一个重要组成部分。民口配套单位在装备配套产品的研制、生产成本构成中有超过60%的是来自外部供应商的原材料和组件，因此，配套产品的原材料采购和供应商、供应链管理对民口配套单位产品质量、进度的保证、持续供应能力、成本的降低极其重要。⑥随着技术、产品日益复杂和全球化生产，供应链的质量管理问题更加突出。近年来，美国国防部、美国商务部等部门发布的报告认为，伪冒元器件已大量进入美军武器装备。2012年美国参议院军事委员会发布的《国防供应链伪冒元器件调查》报告中称，其调查的1800件伪冒元器件案件中，发现总数超过100万片的伪冒元器件已进入美军现役装备。⑦目前，我国国防信息化是军工需求最大和民企参与最多的领域。在国家军民融合公共服务平台发布的181项军民融合的需求中，航空、电子和信息化方面的需求分别为54、48和44项，合计占到总需求项目的70%。我国的先进工艺线以外资、合资为主，并且缺乏可信认证，掩膜版制备、封装和测试过程中暗藏巨大安全隐患。⑧倪光南院士就曾呼吁加强网络安全相关的评测认证，确保供应链的自主可控。⑨军民融合急需加快网络安全等特殊领域认证认可能力、认可项目建设，增加高端认证认可能力供给。

四是认证认可军民融合法律法规不健全。认证认可活动有一套严格的国际标准和国家标准要求，其从业机构、人员、工作程序都必须严格遵守相关标准的规定，并承担相应的法律责任。但是，作为我国认证认可领域全局性和基础性法律依据的《认证认可条例》是一部行政法规，法律位阶较低，对军民融合也缺乏明确的规定。在法律责任方面，如果在企业认证过程中，出具了虚假证明或者出现了证明不实的情况，获得认证资格的企业生产的产品实际不符合该标准，产品存在缺陷，处罚力度也不够，违法成本过低，不利于发挥认证法律制度的作用。

3 深入推进认证认可军民融合跨越式发展

一是强化认证认可军民融合顶层设计。《产品质量法》《军民融合促进法》等国家法律法规的制修订要以提升认证认可的公正和公信力为核心，强化对质量认证体系建设的统筹规划和顶层设计，形成有利于认证认可军民融合的标准体系、组织体系、监管体系和公共服务体系。争取5到10年内逐步实现面向社会的第三方技术评价活动逐步向国家统一的认证制度转变，遵循通用准则和标准，避免多头管理和重复评价，维护质量认证制度的统一性和权威性，降低企业认证认可成本。发挥军品认证和民品认证的优势，建立互认體系。加强政府、军队采购领域认证认可的采信制度设计，健全政府、行业、社会等多层面的认证采信机制。

二是实施通用检验检测认证军民融合工程。政府和军方联合实施通用检验检测认证军民融合工程，建立认证认可军民融合长效机制，加快形成服务军民融合产业发展的通用检验检测认证体系。围绕半导体集成电路、北斗卫星导航等重点领域，开展军民通用检验检测认证体系建设。开展军民共用质量技术指标的检测、试验、鉴定与评价。完善装备科研生产许可证制度和质量认证体系，确保民营企业所生产装备的质量符合军队要求。开展军民通用基础产品认证，建立健全合格产品目录动态调整机制和合格供应商分类分级管理模式，优化认证程序，降低企业制度性交易成本。加强质量基础建设，推广质量管理标准和质量认证手段，鼓励认证机构为军民融合企业提供“一体化”解决方案和“一站式”服务。建立军民互用质量人员鉴定体系。建立网络空间安全的职业培训、认证和评价体系。

三是加强认证活动事中事后监管。完善“法律规范、行政监管、认可约束、行业自律、社会监督”五位一体监管体系。加强认证监管能力建设，充实军民融合认证监管力量，推进部门联动监管。清理、整合、规范现有认证事项，取消不合理收费，坚决治理认证乱象。加强对检验检测认证机构和获证企业、产品的联动监管，严厉打击非法从事检验检测认证活动和伪造、冒用、买卖认证证书或者认证标志等行为，确保认证有效性和公信力。

四是严格落实从业机构及人员责任。严格落实从业机构对检验检测认证结果的主体责任、对产品质量的连带责任。健全对参与检验检测认证活动从业人员的全过程责任追究机制，建立出证人对检验检测认证结果负总责制度，落实“谁出证，谁负责；谁签字，谁担责”。推行从业机构公开承诺和信息公示制度，建立从业机构及从业人员的诚信档案，完善永久退出和终身禁入等失信惩戒机制，提高违法失信成本。

注释：

①莫年春.美国国防部采办质量政策研究.2004年10月20日.http：//www.defence.org.cn/article-13-47228.html。

②张倩，冯园园.《GAO报告指出美国防可信先进微电子制造能力前景不明》，载于《防务视点》，2016年6期。

③北广投发展.军民融合上升为国家战略，产业进入红利释放期—军民融合专题报告.http：//www.weinvestmentdevelopment.com/index.php/yanjiu/detail/id/444。

④梁文艳.军转民还需“接地气”，民转军待破“三重门”，2015年10月3日http：//chuansong.me/n/420542651161。

⑤韩晓光：《美军装备质量管理体系透视》，载于《国防技术基础》，2004年3期。

⑥张俊禹：《关于推进建立民口配套单位合格供应商体系的思考与建议》，载于《全国流通经济》，2017年11期。

⑦張倩，刘智成：《美国如何保证国防电子元器件供应链安全》，载于《现代军事》，2017年10期。

⑧刘从，马亭：《集成电路产业军民融合深度发展路径探索》，载于《中国电子科学研究院学报》，2017年12卷第5期。

⑨丁丁.倪光南：加强评测认证，防止假国产威胁国家安全，2015年7月17日.http：//www.sohu.com/a/23209613_115561。

参考文献：

[1]许增德.国家质量基础：认证认可事业的发展[J].上海质量，2015（12）.

[2]高国钧.强制性产品认证制度的创新与完善[D].西南政法大学，2016.

[3]游光荣，闫宏，赵旭.军民融合发展政策制度体系建设：现状、问题及对策[J].中国科技论坛，2017（01）.