外地车驶入长安街被处罚事件的宪法学思考

摘 要 如今北京、天津、上海、杭州、广州等大中城市均不同程度地制定和实施了道路交通限行措施，毫无疑问，对居民所持有的机动车采取限行措施会影响到宪法和法律所规定的相关公民权利，主要包括公民的财产权利、平等权、机动车持有人的驾车通行权等等。2004修正的《宪法》第22条，确认了民众私有的财产权相关条款和结构，因此从宪法学角度对限行政策及其相关问题进行思考和反省十分重要，我们应维护宪法的尊严和权威。

关键词 限行 宪法 财产权 平等权

作者简介：毛彦琪，浙江大学光华法学院，研究生。

中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.181

近几年来，北京、杭州、上海等各大城市机动车保有数量快速提升，因此需解决交通拥堵及空气污染等相关问题，需要职能部门制定措施对机动车的数量做有效地制约，对机动车无序的出行进行调整。基于此出台了相应对策即限行。“限行”指的是经政策制定一定的标准，如规定车牌号，是否本地车等。对部分车辆在规定的时间、范围中可按规通行的措施。限行虽然对城市交通拥堵、大气污染等产生了一定的积极作用，但在法律层面上也充满争议。

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效益，因此从宪法学的层面对城市限行的相关问题进行审视和思考非常有必要。

一、事件梗概

2016年10月，王女士驾驶山东牌照小汽车驶入北京长安街，因违反“每天6时至22时，禁止外省、区、市核发号牌（含临时号牌）的载客汽车在长安街及延长线新兴桥（不含）至国贸桥（不含）之间等路段通行”的规定被交警罚款100元、并记3分。王女士随后以该规定区别性对待公民，违反了《宪法》第33条的平等原则为由向法院提起行政诉讼。2017年2月，该案在东城区人民法院开庭审理。

现今国内几十个城市都实行了机动车限行政策，限行是否侵犯了公民的权利如财产权、平等权等，这是一个值得思考的问题。

二、財产权视角的考察

2004年，我国《宪法》修正第22条：“民众合法权益中的私有财产权不应被侵犯”、“按法律规定对公民私有财产权同继承权予以保护”、“国家为公共利益需求，依法规补偿对公民私有财产实行征收或征用引起的损失”。该条修正法案确定了比较完整的公众私有财产权条款和结构，由此克服了未修正条款中的结构缺陷。宪法中以上三款将对民众私有财产权的保护分成：一是不得侵犯，二是积极保护，三是合法补偿等几个方面，从而强化了国家宪法体制对于民众私有财产权的有效保障。

就北京限行政策来说，这其实是对公民财产权的征用。“法律概念中的财产权，指的是财产所有人自由并且不被别人干涉的对财产资源的权利。”王女士开外地牌照进北京长安街被处罚一案中，机动车属于王女士的私人财产，但是因为限行被剥夺了上路的自由行使权，即丧失了对公民公共资源之一的道路使用权失去了权利。

显而易见，机动车是私人财产，它最重要的功能即其属于便捷交通工具，使人类出行更加方便。若此价值不能良好地发挥，其价值也就大打折扣。那么民众购买车辆时，已经走过缴纳相关税费，以及按章付费获得机动车号及行车证件等程序，应该确认此机动车能够正常使用，上路行驶，代步出行。但限行措施导致公民对自身私有财产使用权被限。

也就是说，“限行令”导致民众的便捷出行被限，使购车者对车辆的使用预期大打折扣。这是对民众物权的限制，让公民所有物使用价值难以完全体现，民众合法的财产权被损害，因此也就侵犯了民众的合法财产权。

北京市制定的“机动车限行令”属于公共政策，北京市颁布此政策的意图是缓解公共资源紧张的问题，并使公众需要同公共资源的配给不协调的矛盾得到一定的疏导，使北京愈来愈拥挤的城市交通同愈来愈恶化的城市空气环境情况得到改善，并促使公共交通得以良性循环运行，使空气质量得到改善。基于此目的，可以说其有一定的公益性。可机动车的限行政策并未针对所有公民，仅针对有车群体。

所以从结果而言，使得民众私有财产权被侵害，这可以说是有车民众为公共利益的牺牲，对民众的特别牺牲，而且北京市曾出台如税费减免等措施方面的补偿。例2008年北京举办奥运会时，政府发布了《关于2008年北京奥运会、残奥会期间对本市机动车采取临时交通管制通告》，其中规定了在会期间，对因此停驶的机动车予以减征车船税及养路费等方面的补偿。因此北京市对机动车的限行政策，本质而言属于征用了部分公民财产，一定程度上侵犯了公民的财产权，因此应当落实好相关补偿机制和措施，把对私有财产权的保障落到实处，真真正正地落实好宪法对民众财产权的保护的相关规定。

三、平等权视角的考察

如此案所述，王女士驾驶山东牌照小汽车驶入北京长安街，因违反“每天6时至22时，禁止外省、区、市核发号牌（含临时号牌）的载客汽车在长安街及延长线新兴桥（不含）至国贸桥（不含）之间等路段通行”的规定被交警罚款100元、并记3分。该限行措施，没有对本市牌照车辆进行限行，对外地牌照的机动车不分号牌采取一律限行的措施。这样进行区别对待，若并无正当且合理的根据，那么就形成了对外地号牌车辆的歧视，不但是对调和目的同手段间的平衡比例原则的一种违反，还是对《宪法》中第33条相关平等权的规定的违反，“中华人民共和国所有公民法律面前一律平等”也会在这里成为一句空话。但是我国宪法规定的平等权是一种价值理念，不是绝对的无差别，不意味着所有人毫无差别的平等，我国宪法的该条规定不在于阐述一种事实，而是描述一种理想状态，我国宪法规定的公民拥有的平等权是相对的无差别的平等。

因此，民众平等权并非所有民众全部得到公权力相同对待，而应是允许一定范围内公权力将公民实行不同对待，可这种区别对待须具备合理且正确的根据，并必须严格执行。如果制定的差别对待有合理的考量依据的话，就可以看做合理的差别对待，也即不违反规定的平等原则。比如按正当合理考量的要求，划分至相同范围的民众，公权力须进行同等的对待。

从技术上说，怎样考量某行政行为正当合理考量的依据是否充足，比例原则是非常重要的检验标准。如限行措施区别本、外地机动车同比例原则内的必要性原则是否符合。很明显限行政策主要的目的为缓解北京市交通拥堵的状况。即区别本、外地机动车是否能够达成这缓解拥堵目的的，并基于符合必要性原则要求的基础，可看到若将外地车与交通高峰时拒之门外，那就明显对缓解北京市区交通的拥堵有作用。因此限行政策符合必要性相关原则。

此外，也需要考虑如果将本、外地的机动车进行有区别的对待，那就必须考查是否符合适当性的原则。也就是区分两者带来的收益能不能高于成本支出。收益是很显然的，在城区拥堵道路上缓解拥堵问题，交警来以后，发现车牌鉴别本、外地车辆并不难，而执行此政策的成本也并不高。所们似乎能初步认识和区分相关措施也同适当性的原则相符。

另外，必须考察是不是符合最小化损害的原则。并应慎重调研，要获得相似效果，是否只有对本、外地车牌照进行区分这一种方式？应该并不是仅此一种方式，比如即便不区分本外地号牌车辆，仅增加单日限行车号的数量也可实现，或者把之前“周一尾号1或6的禁行”改成“周一尾号1或3、6的禁行”，也可达到使符合条件的车主此日使用其他交通方式出行，并因此降低城區的拥堵，且可避免区分本地外地机动车号牌限行，引发的对民众平等权的侵害，也可有效保持改进效果，降低对民众自由用车权的损害。

因此，北京市实行限行，对本地及外地车的限行制度并未通过比例原则审批，因此制度同比例原则相悖，所以欠缺实际的合法性。同时未找到采取此类区别对待限行的合理根据，也对《宪法》中平等权的条款是一种违反，影响了公民享有平等权。

四、结语

总之，分析了“北京限行政策”的事案之后，基于公民财产权视角而言，实行机动车的限行措施，其实并未完全限制民众财产权，但是从内容及效果等方面均造成对普通民众财产权征用。所以，需对民众作出适当补偿。而基于平等权视角而言，北京市的机动车限行制度没有通过比例原则的审查，违反了《宪法》上的平等权条款。

我国宪法虽然有一些不够完美的地方，但是其他国家的宪法也并非尽善尽美，实际上没有绝对完美的存在。可我国的根本大法已经为保障民众的平等权及财产权，采取了许多有效措施，因此我们需基于宪法视角，认真严肃地观察问题，采用严谨的态度来审视问题，根据宪法规定来对问题进行评价，严格根据宪法的规定解决问题。必须这样才可保障宪法的有效实行，保证民众权益。

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