深度透视“电视问政”热潮下的我国新型监督模式

2018-09-19王碧

法制与社会 2018年11期

摘要继2008年我国开启网络问政之后，“电视问政”这种由公众借助电视媒介对于政府进行质询的新型监督模式在国内许多省市掀起了不小的热潮。在“电视问政”的模式下，利用电视这样一种极具渲染力、波及面广、家喻户晓的传播媒介，不仅有利于激发民众充分参政议政的积极性，由于电视产生的更强大的曝光度，对于揭露政府人员在执行公务及日常运行时存在的问题通常毫不留情，尖刻犀利，使负责该领域的政府人员通过民众的质问更容易认识到问题背后的严重性，从而下定决心解决问题。在当前的“电视问政”热潮下，已有学者认识到这种模式在实践中暴露出诸多的缺陷。在实际操作中，外在的行政因素对现场的互动往往形成了无形的制约，导致为了不过度损害政府的形象，现场问题的曝光度以及后来的质询必然会在某种程度有所保留，政府人员与主持人是否会存在事先的“串台词”使得问政节目最终成了“政治真人秀”。一些地方的“电视问政”作为新的监督模式仅仅属于一种针对社会热点而临时开展的问政活动，节目既没有形成常态化和制度化，也没有法律法规进行具体的规范。针对这些缺陷进行完善，最大限度发挥“电视问政”的价值，从而真正达到公众监督的效果，是我们要深入思考的。

关键词电视问政网络问政公众监督公众参与监督模式

作者简介：王碧，西安交通大学法学院博士研究生，研究方向：法理学、立法学。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.173

在我国的典籍《中庸》关于哀公问政于孔子的记述中，首次出现“问政”一词，这时的“问政”是指执政者就为政之道自上而下地向相关人士进行咨询。如今则是公众面对执政者就公共行政事务进行发问，其问政的主体与对象也早已变迁。“电视问政”节目的兴起具有多方面的原因，但最为核心的动机在于它是我国公民权利意识不断觉醒、参与公共事务的热情不断高涨的突出表现之一，是中国现代民主化进程的产物。问政的重要价值在于它在国家权力中枢和社会公众之间架设了一道增进相互沟通的桥梁，增强了政治体系的开放性和包容性，从而能够最大限度地倾听民声、反映民意、凝聚民智，增进互信，实现政府与社会的双赢或共赢。

“电视问政”是一种公众以电视这类传媒媒介为载体，针对政府行政决策、行政行为、执政水平进行监督和探讨，从而督促政府加快改进工作中存在的各项问题，致力于改善民生，造福社会的新型监督模式。通过对各省市《电视问政》播出节目的调研，我们发现，现有电视问政涉及的层面既有民众衣食住行等民生基本问题，也有政府日常管理中的行政不作为、乱作为问题，甚至还有牵涉到城市建设规划、房屋拆迁等影响力较大的项目中存在的违法问题。一般先是由民众在节目直播之前反映问题，媒体暗访拍摄短片挖掘问题，在问政直播过程中，大众媒体也起着搭建沟通桥梁和舆论监督的作用，现场了解民生民情，在聚光灯下现场回应公众质询、承诺解决问题的则是专职负责的政府官员。由于“电视问政”类节目具有贴近百姓生活、服务特质明显、报道领域宽泛、区域特征明显等优势，近年来呈遍地开花的趋势，同质化的问题亦渐渐显现出来。想要脱离同质化做好节目，就必须要从创新思维、创新手段、加大舆论监督、提高媒体公信力等方面入手，突破发展瓶颈，达到节目质量和受众收视率的双赢。

一、“电视问政”的兴起及发展

我国的“电视问政”是继“网络问政”之后兴起的一种公众借助媒体针对政府运行的监督模式。网络问政发端于2003年深圳市长于幼军与网民的“世纪对话”，时任中央总书记的胡锦涛同志在2008年6月通过“人民网”与网友在线交流，针对网友们提出的一些意见和建议做出反馈，这一年就被称为“网络问政元年”。近年来，虽然互联网已经普及，但是若论百姓的接受能力，电视却比网络更早走进百姓的生活，也更为各年龄阶层的百姓所接受，因此，在社会意识形态领域，电视媒体也必然居于“政府喉舌”的重要地位，它向下传递国家和政府的政策，为社会提供信息服务，向上对公共权力进行监督。“电视问政”通过采取“刮骨疗伤”的手段，传达了“新闻执政”的理念，更是顺应国家推进治理体系、治理能力现代化、实现善治和实现民主化的有力佐证，目的是转变作风，推进工作。

在我国，诸如“电视问政”类节目遵循着如下的总体成长轨迹：2005年，广播问政类节目《行风连线》开播；到了2006年，《行风连线》推出电视直播版；2007年，“电视问政”正式取代“广播问政”，形成了以“对话、互动、点评”为基本主线的节目范式；2008年，《行风面对面》引入现场办公理念，深入民生，回应质疑、化解矛盾；2009年，《区长百姓面对面》初步实现进社区活动与演播室访谈两者的有機衔接；2010年推出的大型《电视问政》直播节目获得了中央媒体《东方时空》、《共同关注》的强力推介，其影响力遍及全国；2011年，《兑现承诺优化环境——2011十个突出问题整改电视问政》意味着“电视问政”向新闻执政的过渡；2012年《电视问政》已经正式成为党和政府工作的一个重要平台。2012年6月至7月，武汉再度主办五场“电视问政”直播，对武汉市委常委、副市长、区长等官员进行问政。

截止到2017年年底，湖北、山西、浙江、上海等不同省份和直辖市的电视台详细推出电视问政直播节目，大批的行政官员和领导干部被问责，极大地激发了公众参与行政和社会治理的积极性。现有的“电视问政”采用以下三种模式：一是公众问责式（以武汉市为典型），该模式以暴露问题为目的，一般每年安排2期特别节目，以责任单位一把手为主体，呈现群众发问犀利火爆，被问对象面红耳赤的现场直播，由于这种模式能够最大程度暴露问题，因而成为当下主流；二是沟通会议式，该模式采取录播或准直播方式，以分管特定领域的中层干部为中流砥柱，以“解读国家政策、传达民情民意”为重要宗旨，实现政府与公民的有效交流其基调相对第一种更为温和理性，杭州、广州市多采取这类模式；还有一种则以录播形式进行问政，整体基调较为严厉；或是以电视直播的形式进行相对柔和、平缓的讨论与交流，这种模式介于两者之间。由于这类节目具有贴近百姓生活、服务特质明显、报道领域宽泛、区域特征明显等优势，近年来呈遍地开花的趋势，同质化的问题亦渐渐显现出来。

二、我国“电视问政”模式的特点及优势

电视问政由政府组织，以电脑重要媒介，吸引公民主要参与政治生活，从而实现对政务的监督，是公民利益表达和维护的新渠道，也是我国公民政治参与的新形式。这种全新的新闻电视节目监督方式，实现了媒体监督、行政监督、公众监督三个方面的有机结合，为政府与公众进行沟通和交流搭建了一个透明的平台，既有利于政府提高执政水平，又能够发挥出媒体的监督作用，最终为人民群众谋求利益。

在国外，通过电视直播让公众参与到地区政治生活的模式早有先例。美国就有专门负责直播各种政务、政治会议电视节目，NBC的《与新闻界对话》、CBS的《面向全国》等节目也为美国的舆论和民众提供了一个监督政府的机会，政府也为政策行动争取支持。20世纪90年代初，美国堪萨斯州地方电视台KSNW -TV与《威奇托鹰报》会同当地电台KNSS Radio一起开展了累积用时长达10周的系列报道“人民计划”，聚焦当地居民所关注的教育、犯罪、医疗服务等各种问题。与西方国家相比，我国“电视问政”类节目的特点如下：

1. 我国“电视问政”的衍生过程有别于西方，作为网络问政的追随者，“电视问政”的产生客观上要晚于网络问政。因此，我国“电视问政”类节目存在浓厚的行政色彩。在节目的一系列过程中，均由行政力量主导，具体包括嘉宾的选择、节目的模式等。而在西方“电视问政”节目中，占据主导权的为民众，民众自行对讨论的问题进行选择，同时政府也鼓励民众主动提供解决问题的相关方案。而我国的“电视问政”中，专家的意见具有很大的影响性。

2. 纵观近年来我国各省市“电视问政”类节目的主办方和参与主体，栏目的主办方一般包括市委、市政府、人大、政协这类的决策机构，有时，其他具体的职能部门如纪检监察部门、纠风办等也会加入主办行列；政府职能部门的官员、相关利益方以及公众代表则作为节目的参与主体。可见“电视问政”类节目在实际运行中，电视媒体并不是作为主办方或是参与主体之一而存在的，只是一个媒介。

“电视问政”从根本上不是由电视媒体来“问”的，它来源于国家强力的行政推导，借助于媒体发酵来放大和扩展其影响力。2011年起，武汉举办的“电视问政”节目数量达到24场，对不同领域的突出问题、热点事件进行曝光和解读，超过200位政府工作人员接受来自于人民的问政。依据“治庸问责办”的规定，将于1日内向出现问题的责任单位下达文件要求整改。

3.电视问政节目的流程如下：被问政部门简要介绍和阐述自身的年初工作计划，由记者以明访、暗访监督等不同形式前往基层进行调查，借助网络媒体、电视预告等方式向社会发出关于征集问题的公告。在现场直播时，电视台将采访到的事实经过筛选和取舍，通过现场开放的全媒体通道，逐一全屏播放揭露问题的电视短片；有主持人或现场的官场向被问政官员提出问题，被问政官员进行解答，主持人犀利的提问和调查性报道相得益彰；节目的结尾为现场观众举牌表达态度、专家评论或主持人总结。现场观众的举牌情况，将影响政府职能部门的年度考核成绩。根据搜集的资料显示，几乎每一场问政直播的次日都会有专门的关于反馈问题得到解决的消息报道。

三、我国“电视问政”监督模式的缺陷

（一）“问政”流程过于跳跃，缺乏逻辑上的衔接

通过对我国现有“问政”类节目的思路归纳，在节目的运行环节中，绝大多数都是按照发现问题、分析问题、解决问题这样的逻辑层次中展开的，但是如果抛开对于“为什么”的分析和“怎么办”的阐释，问政从整体逻辑上就会呈现出跳跃式，显得很生硬，观众甚至会感觉到被问政的领导只是在喊口号，表决心而已，对于此次问政的效果也产生怀疑。

另外，在问政的过程中，百姓对于城市治理上存在的各类问题通常是从个人的利益出发的且与日常生活紧密相关的，他们的看法也不可避免的趋于感性，它的好处是问题很具体、很鲜活，容易引发关注，但是，现场问题往往呈现出零散化，缺少由具体问题引出深层根源的环节，提出的问题很可能琐碎、肤浅，使问政的效能大打折扣。例如x市的某次问政中，有群众表达了对道路交通中的两处不满，结果，“问政”刚刚结束，对此负责的局长就直奔现场整改两处问题地段，难道耗费诸多人力财力物力的“电视问政”，其目的就是为了解决这样两个具体的问题？

以上例子折射出一种颇具讽刺意味的现象：之前被反映过多次却始终未能解决的问题，就因为上了“电视问政”即刻得到解决。这一定程度上反映了我国政府公务存在的问题。如果不彻底处理好这个深层次的问题，就无法真正将为民服务落实到实处，群众上访无门、上访无效的现象就得不到解決。

（二）“电视问政”中存在着无形的干预色彩

由于目前我国“电视问政”节目的主办方多为政府或行政职能部门，依托于地方党政机关而生存，而这样的依托关系意味着它必须接受各级党政机关的管控，导致被问政的行政部门人员某种程度上是背负着政府的信誉而来，部分问政官员的“权力意识”根深蒂固，他们对“电视问政”的形式和内容有着自己的底限，始终将问政的主动权把握在自己的手中，事先审定问政中的问题，并严重审核电视播出剪辑内容，从而维修自身的权威和形象。在浓厚的干预色彩下，“电视问政”避重就轻、自娱自乐，变成宣传问政官员政绩的节目，难以得到观众的好评。另外，在电视问政节目组织的具体过程中，尽管所呈现的电视效果中不同阶层的人群慷慨激昂、踊跃交流，但问政内容多为一些无关痛痒的小问题，并未触及到真正关系全社会价值观念的体制性问题、制度性问题。

电视台为节目提前录制的问题短片，无论制作还是剪辑都是由自身操刀上马，至于谁来监管这种拍摄或暗访却并未有明确的规定。由此带来的结果是，搜集问题短片的过程在各地区或各部门间是否做到客观，短片拍摄者是否带着某种情感倾向有意放大特定群体的诉求，成为值得商榷的问题。与此同时，现场主持人往往会潜移默化地受到现场观众反映、专家学者的评论意见、官员的回答态度的影响，主持人如何保持客观立场，实现理性、公正的价值引导和舆论监督，在现有公开资料中，以一个普通公民的角度，很难找到上述问题的解答。

（三）现有制度缺乏对“电视问政”的有效规制

“电视问政”归根到底是一种以媒体作为媒介的监督。在监督过程中，参与主体众多，相互关系复杂，背后的各类因素也在细节上干预问政的进行。这种情况下，如果没有比较完善的法律或者是制度，那么参与主体尤其是政府部门的一些人员就可能钻法律或制度的空子，特别是领导干部对于群众提出的问题，采取将相关员工就地免职等不合法手段进行处理，试图缓和民众的愤怒情绪，或者是阳奉阴违，欺骗群众，使本该解决的问题悬而不决。

针对地方政府机关的负责人由于下属问题的曝光，出于表达改正的决心和缓解与民众的矛盾，当场批示将相关公务人员免职或开除的做法，依据我国相关法律的规定：在处分公务员时，应当基于正常合法的程序，对其进行完备调查，确保证据确凿、真实，由处分决定机关调查并核实相关违纪情况后，向公务员本人告知违纪事实及认定依据。在一定期限内，依照相关法律和规定程度进行处分决定。辞退公务员的具体条件为：“在年度考核中超过2年被定性为不称职；亵渎现职工作，不接受其他安排；由于机关合并、撤销等原因需对公务员规模进行调整时，不接受上级合理方案，不对工作进行调整的；不履行自身工作职责，经过教育后仍存在问题，不宜继续在地方政府机关从业的；因公事外出请假逾期15天不回归岗位的；一年内旷工达到30天以上的。”从以上规定来看，这种就地免职的做法显然既不合法，同时也侵犯到下属员工作为劳动者的权利。通过问政找出问题，对于工作人员已经犯的错，就要依法处理，这些行为恰恰反映了政府领导干部法律意识淡薄，不依法办事的工作意识。

四、关于“电视问政”的完善性建议

经过十多年的发展，电视问政形成了较为固定的节目模式和覆盖全国的电视频道的收视格局，产生了广泛而又深刻的社会影响。从传播效果来看，电视问政既有真人秀节目的叫座，又有政务公开平台的叫好。作为一种政务公开平台，电视问政一方面推进了公民政治文化的发展，和其他真人秀节目所不同的是，电视问政是基于公共服务的泛娱乐化电视节目。但是，电视问政的政治价值也很容易受到政治消费主义文化的消解，必须从政府观念、问政模式、法律规制和问题落实四个方面来进行思考。

1. 政府部门对于“电视问政”这种监督方式应树立正确的观念。只有树立这些观念，才能够以客观理性的态度面对质疑。第一，树立大局意识，要全力解决目前能被解决的问题，防止矛盾激化、民怨沸腾、官民对立；第二，坚持以事实为依据，在暗访监督的过程中，证据充分、准确才能下结论；第三，形成追踪意识。对于问题的解决必须及时跟进，铸就群众和媒体与政府的良性关系；第四，树立理性意识。政府要意识到问政并非发泄情绪、激化矛盾，而是发现和推动问题解决。政府要跳出对戏剧性、冲突性的片面追求，寓理性于感性之中，成为可循之道。理性和智慧应该是“电视问政”节目需要凸显的亮点，在分析问题和完成决策的环节上要有“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”的表现。在节目中引入其它城市的经验，并让“他山之石”融入整个的决策过程而不是游离在外，可以大大提升“电视问政”的可看性和有用性。

2. 将“问”的主动权归还民众。第一，“电视问政”必须反映公众的心声，参与”电视问政”的群众具有广泛的代表性，要让不同职业、领域、阶层的群众都参与到问政中来。尽管目前问政的现场有市民代表，有行风监督员代表，有媒体观察员代表，但真正在“问”的还是代言人，也就是“电视问政”的主持人。第二，在问政过程中尽可能实现对言论的放权，针对群众代表提问不应设“底线”和“高压线”，要让群众代表放下顾虑，充分揭露目前政府工作中存在的重大问题和重大隐患。若只允许市民“唱赞歌”或者是单纯地督促政府进行整改，难以增强公众参与政治生活的智慧与判断力。在双方讨论的过程中，应当给予民众各抒己见的渠道，既要发挥专家评论员在讨论中的点拨作用，还要避免现场成为专家论坛。因此要避免理性思考只成为专家专利，通过专家的点拨进一步引发民众理性思考，主持人也可以通过层层设问方式引导民众学会深入思考。由于只有将公共问题于背景材料中才是达到理性思考深度的重要途径。节目组在录制的过程中不仅要尽可能将未来所要讨论事件的背景材料提供给民众，还要促成民众主动收集背景材料的兴趣。

3. 加强针对“电视问政”的法律规制。首先，作为公民参与政治的新型渠道，我国尚未出台关于“电视问政”的法律规范，也缺乏规范“电视问政”的制度和文件，在节目筹备及短片录制的过程中缺乏有效监管，外界因素过度干预并影响问政的客观公正性。针对以上问题，我们认为在未来的“电视问政”节目中，依照相关的法律规定来选择曝光问题的短片范围，广泛搜集素材后，由第三方的评估部门对暗访短片的制作、电视问政节目的剪辑进行监督。要想发挥出电视问政类节目的真正价值，呼吁公众积极、有序的参与公共政府社会就要站在立法的高度，为“电视问政”制定相适应的法律细则和规章制度，制定相配套的政策措施。

4.对于“电视问政”暴露的问题注重落实。要想让“电视问政”不至于沦为新的形式主义，就必须做到“问政重在问责”。目前面对“电视问政”中一些官员表现出的敷衍塞责的态度，一些人甚至公开表示所谓的“电视问政”就是一档“真人秀”栏目，仅仅是打破了人们的政治神秘感，而在问政过后，饱受民众诟病的问题依然得不到及时整改，如此结果反而更加剧市民对政府的失望，由于价值被否定随之也就带来该类节目的生存危机，因此，要想真正发挥“电视问政”的价值，落实整改是国内“电视问政”专栏的核心所在。

在问政后的落实整改中，作为主办方的纪检、监察、督查等部门，要做到责任到人，无论是基层普通工作人员，还是中层领导干部，针对所反映问题的整改、涉事官员的问责等情况的调查和通报力度，特别是对于其中涉及的贪腐、受贿等情况一经查实且应当被追究刑事责任的必须及时启动司法程序，绝不姑息；也有学者建议在各种传播媒介中设立具有较强时效性、信息渠道通常的通报平台。基于此平台，为群众、媒体监督公共事物提供一个相对自由、安全的平台。在深化改革阶段，由制度缺失所造成的問题则由专业的政策研究机构及相关领域展开探讨。

注释：

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