论美国海洋保护区制度

摘 要 海洋是国际竞争的重要空间，更是人类文明产生的摇篮。随着工业革命的兴起，社会经济发展和生产生活需要的大幅增加，人类更加无休止的对海洋资源开发利用。导致生态失衡、生物多样性破坏、气候恶性发展等现象，对海洋生物以及环境造成了难以磨灭的伤害。为了人类社会的长足发展以及生态秩序的恢复，保护海洋环境势在必行。本文依据美国海洋保护区制度的理论与实践，分四部分对美国海洋保护区制度进行了系统的研究。

关键词 公海 海洋保护区 法律依据 社会影响

作者简介：姜晓宇，大连海事大学法学院海商法研究生。

中图分类号：D9712 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.126

一、海洋保护区制度概述

（一）海洋保护区的基本内涵

海洋保护区一词于1962年世界国家公园大会首次被提出，但至今为止，国际上对其概念仍未达成共识。中国在《全国功能区划》中将其定义为：“专供海洋资源、环境和生态保护的海域，包括海洋自然保护区、海洋特别保护区。”国际自然保护联盟（IU CN）则对其定义较为宽泛，即任何通过法律或其他程序建立的，予以部分或全部保护的任何潮间带或潮下带封闭海区。美国对于海洋保护区的定义与IUCN较为接近，即任何通过联邦、州、领地、地方法律或规章保留的，对其内的部分或全部自然和文化资源提供持续的保护的海洋环境区域。

（二）美国海洋保护区制度现状

至今为止，美国已经建立了近1800个海洋保护区，面积从不到2.6平方公里到超过362073平方公里，地点位于从北极到南太平洋、从缅因州到加勒比海，甚至西部直到菲律宾海之间的广袤区域 。

2014年6月17日，奥巴马政府宣布在太平洋建世界最大的海洋保护区，把美国太平洋偏远岛屿国家海洋保护区的面积从8.7万平方海里扩大到大约78.2万平方海里，包括从美国控制的岛屿向外延伸200海里的水域，并禁止各国在此区域内的捕捞、资源开采等行为。这一做法在国际上引起轩然大波，世界各国及国际组织对其做法褒贬不一，其合理性以及合法性都值得进行进一步探讨。

1.美国海洋保护区的类型

美国国家海洋保护区中心的发展目标是：加强海洋保护区规划、管理和评估能力，建立有效、有科学依据的全国海洋保护区。因保护范围不同，美国海洋保护区大致分为国家野生生物庇护区、国家海洋公园、渔业管理区、国家河口研究保护区、国家海洋庇护区、州立自然保护区等。

2.美国海洋保护区的管理体系

（1）海洋保护区的设立。美国素来有权力分立的传统，海洋自然保护区制度也不例外。美国海洋保护区的设立由商务部负责，在与国务卿、国防部长等负责人商榷并听取各州意见后，提请总统批准，批准后交由海洋和河口管理处实施。

（2）海洋保护区的管理。根据美国1953年制定的《外大陆架土地法》和《水下土地法》 规定，0-3海里范围内的海洋保护区由州政府管辖，3-200海里范围内由联邦政府相关部门管辖。但德克萨斯州与佛罗里达州为特例，0-9海里范围内由州政府管辖，9-200海里范围内由联邦政府管辖，而州属海域和联邦管辖海域范围重合处则要在双方相互协商下管理。

其中，国家海洋与大气管理局（NOAA）下设的国家海洋自然保护区中心为最主要的管理部门，负责执行商务部的命令，利用科学技术、信息共享等方式为政府提供制定保护区管理措施的相关信息。

（3）海洋保护区的监测与评估。这方面由NOAA负责，分为全国、区域与独立保护区监测。主要工作是分析人类活动对海洋保护区的影响以及保护区内的资源变化趋势，为海洋保护区政策的有效制定提供依据。为评估海洋保护区的现实效用，海洋和河口管理处还会定期收集数据，对已划定的海洋保护区做出评价。

二、美国海洋保护区制度的法律依据

（一）美国海洋保护区制度的立法发展

从20世纪初到70年代，由于海洋保护区制度发展尚未成熟，立法主要趋向于综合性。如1964年的《自然保护区法》只是对自然保护区的治理做出原则性规定，但并未提出具体要求。

从20世纪70年代至今，随着美国海洋保护区建设的发展，相关法律规定也更加详细具体。1972年颁布了《国家海洋自然保护区法》、《海洋哺乳动物保护法》以及《海岸带管理法》，1973年颁布了《濒危物种保护法》。直到2000年海洋保护区总统令的出台，这些相关法律都对美国海洋保护区的建设和保护起到了重要保障作用。

（二）美國海洋保护区制度的立法现状

1.国内法依据

随着一般法到单行法的颁布，美国海洋保护区的法律体系建设现已相对完善。《国家海洋自然保护区法》作为专项立法，规定了NOAA负责海洋保护区的管理，并对生物多样性和海洋文化遗产等养护和保护都做出了相应规定。此外，美国一些州还根据各地实际情况制定了适用于各州的海洋保护区法规，如华盛顿州、加利福尼亚州和马萨诸塞州等。

依据美国1906年颁布的《古物法》，总统可以宣布建设国家纪念物，设立提案于美国总统签署时即刻生效，并且可以当年予以实施。实践中，美国马里亚纳海沟国家海洋保护区、玫瑰环礁国家海洋保护区以及太平洋偏远岛屿国家海洋保护区等也都是通过上述方式设立的。

2.国际法依据

（1）IUCN《环境与发展国际盟约（草案）》。为协调众多在特别法基础上形成的国际环境法，IUCN积极推动制定了一项“硬法”性质的框架性国际公约。1995年，世界自然保护联盟环境法委员会与环境法国际理事会合作起草了《环境与发展国际盟约（草案）》第一版，至今已经更新到了第四版。《盟约（草案）》规定，缔约国应采取各种措施保护生物多样性，适当时设立保护区系统，这也恰恰成为了美国建设海洋保护区的国际法依据。

（2）《21世纪议程》。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》明确了各国应当可持续地利用公海海洋生物资源，为此必须“保存生境和其他生态上敏感的地区”。以此为基础，国际社会在2002年第一届可持续发展世界首脑会议中承诺，维持包括国家管辖范围外地区海洋及其生物多样性，根据国际法和科学信息建立海洋保护区，包括到2012年建立有代表性的保护区网络以及时间/区域封闭以便保护育苗场和周期性的鱼类。

三、美国海洋保护区制度的社会影响

（一）美国海洋保护区制度的消极影响

1.对国际海洋法的影响

美国尚未加入《联合国海洋法公约》，而只批准生效了《公海公约》、《大陆架公约》、《领海及毗连区公约》以及《公海捕魚和生物资源养护公约》这四个相关国际海洋法公约。然而这四个公约事实上并不能成为美国大面积扩大太平洋海洋保护区的依据。同时，美国也不承认专属经济区制度，认为专属经济区属于公海，不应纳入各国管辖范围。

实践中，美国却一直通过建立渔业区以及海洋保护区的方式来弥补自己未划定专属经济区造成的损失。美国划设的太平洋海洋保护区范围与普遍意义上的专属经济区的范围基本一致，如果美国加入了《联合国海洋法公约》，便能够享受到专属经济区的相关权利，在一定范围内具有管辖权。但由于美国并不是公约缔约国，未划定专属经济区，此范围仍属于公海性质。即便美国加入了公约，也不能通过划设海洋保护区这一方式来扩大管辖权范围。

目前世界上已有150多个国家签署并批准了《联合国海洋法公约》。倘若承认了美国提出的该项主张，相当于认可美国以及其他未加入《联合国海洋法公约》的国家将公海范围划归为海洋保护区以代替专属经济区的行为，使其逃避了条约义务，却变相享受到了条约权利。这种做法违背了国际法的基本原则，对国际安全体系也将造成不小的影响。

2.对世界其他国家的影响

日本是第一波的受冲击者，日本人最喜欢吃的金枪鱼，有不少就捕捞于这一带海域。美国这一举措将原定离岸约80公里的禁捕区扩大到约320公里，使沿岸地区捕鱼量大大降低，侵害了沿岸国在公海地区合法的捕鱼权，违背了公海自由原则。

德国《法兰克福汇报》表示，美国大幅扩大太平洋海洋保护区的面积意味着，其在夏威夷群岛附近的现有保护区应该差不多增加10倍，达到200多万平方公里，这并不一定能促进海洋生态系统的发展。

中国现代国际关系研究院研究员牛新春分析说，由于美国对太平洋上岛屿的管辖，在过去大半个世纪，享有在太平洋上出入自由的绝对权力。太平洋上的中途岛、威克岛等等岛屿都曾是军用基地，海洋保护区的扩大也对民用活动加以更多限制，不得不让人怀疑美国在太平洋保护区上的军事企图 。

2007 年 10 月，一些政府和非政府组织在 IUCN 的支持下成立了“公海管辖工作小组”，以共同商讨对国家管辖权之外的公海海域保护制度。为了维护国际法规则以及国际秩序，在国际法所允许的范围内建立海洋保护区才是合理方式，美国不能打着保护环境的名义豪取强夺，侵犯其他国家的合法权益。

（二）美国海洋保护区制度的积极影响

1.保护海洋生物多样性

由于海洋保护区内禁止开发和捕鱼活动，所以在这一范围内可以有效减少人类对海洋生物的干预，恢复生物多样性和栖息地的自然结构。面对巨大的生态和经济效益，各国也纷纷效仿美国，在世界各地建立海洋保护区。据世界自然保护联盟与联合国环境规划署世界保护监测中心发布的资料显示，目前全球海洋保护区的数量已经达到1.5万个，超过1850万平方千米，面积占全球海洋的5.1%，同时呼吁国际社会，力争在2020年前达到海洋保护区面积占全球海洋的10%的目标。

2.推动国际公海保护区制度完善

美国单边在太平洋建立世界最大海洋保护区这一做法，大大提高了国际社会对于在公海设立以及管理海洋保护区的法律依据与法律程序的重视程度。2015年6月联大会议上通过的A/69/L.65号决议就要求国家之间正式就保护公海生物多样性的条约启动谈判。谈判分为两部分，2016-2017年成立专门的委员会负责筹备工作，2017年底决定是否在2018年召集条约的谈判会议，翻开了公海保护的新篇章。

四、美国海洋保护区制度对我国的启示

（一）完善海洋保护区法律体系

目前为止，我国与海洋保护区相关的法律规定只有《海洋环境保护法》、《自然保护区条例》以及一些地方性法规，主要对海洋环境与自然保护区的建设和管理进行概括性调整，但并未对海洋保护区做出全面细致的规定，导致实践中对其管理缺乏法律依据，可操作性不强。因此，为了更好的保护海洋环境，亟需制定一部专门的《海洋保护区法》。

为此，我国需要借鉴发达国家的立法经验，根据不同保护区的发展状态及特点满足其特定需要，制定出相对完备的法律制度。例如美国根据《海洋自然保护区法》的具体条文规定颁布《法拉荣湾国家海洋自然保护区选定方案》、《格雷斯礁国家海洋保护区选定方案》等单独条例，以适应不同保护区的管理。在尊重海洋生态规律和保护海洋生物多样性的基础上发展海洋经济，二者相互协调，均衡发展。

（二）发挥联合国作用，维护国际秩序

针对美国单边在太平洋设立海洋保护区这一行径，我国应积极发挥联合国的作用，制定一系列措施，维护世界和平与安全。

首先，制定相关法律与政策，完善公海海洋保护区制度。在联合国国际法委员会的组织下，以法律形式在各国协商一致的基础上规定保护区的设立条件与程序等相关事项，在平衡各方利益的前提下公平合理的分配公海资源利用方面的权利义务，防止倾向性立法的产生，损害小国的合法权益。

其次，设定专门机构管理公海秩序。随着世界各国对于公海资源的开发与利用，公海环境问题日趋严重，各国对于公海权利的争夺也更加激烈。为了规范公海管理与秩序，应当进一步提高公海海洋主管机关的管理水平，必要时设立专门机构加以针对性管理。

五、结论

美国海洋保护区的建立在保护海洋生态环境方面做出了贡献，在生物多样性的维持、大气环境的保护以及海洋科学研究等方面对其他国家都有相当的借鉴意义。但利弊总是相对的，如果不能恰当利用，它将会成为人类自我毁灭的种子。美国以“绿色”的名义在公海建立海洋保护区，实行霸权主义和强权政治，侵吞海洋利益，威胁国际和平。从理论上看，美国这一做法虽然不一定要靠国际公约支持，但至少要与其他国家进行磋商与谈判，得到世界多数国家的认可。但美国在未与其他国家商榷的前提下独自实施这一举措，从而引发一系列政治问题，这一做法也是值得深思的。因此，我国应当与世界其他国家一道，在积极维护国际秩序的前提下保护海洋环境，并对违背国际法的行为予以打击和制裁。

注释：

国家地理中文网.http：//www.nationalgeographic.com.cn/environment/the_ocean/8 98.html.访问时间：2017年6月.

Outer Continental Shelf Lands Act， in Nosanman， Waters， et al.， Study of Outer Continental Shelf. Lands of the United States （Los Angeles： Public Land Law Review Commision， 1969）， Volume I， p486. John R.Clark， Coastal Zone Management Handbok （Lewis Publishers， 1996）.96.

王曉易.美国在公海划设世界最大海洋保护区.荆楚网-湖北日报.http：//news.163.com/14/0623/10/9VDTV4B700014AEE.html.访问时间2017年6月.

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