省以下事权和支出责任划分问题研究综述

摘要：合理划分省以下事权和支出责任，健全省以下财政体制，对推进地方基本公共服务均等化具有重要意义。文章对省以下事权和支出责任相关文献在理论框架、存在问题和改革方案三个方面进行了梳理，并对研究现状进行了评价，提出省以下事权和支出责任划分问题进一步的研究方向。

关键词：省以下；事权和支出责任；研究综述

一、 引言

地方政府间财政关系问题是推进基本公共服务均等化的重要议题，提供均等化的公共服务有益于改善居民生活，实现公平分配。事权和支出责任划分问题又是地方政府间财政关系的逻辑起点。教育事权、医疗卫生事权和环保事权等事权项目归属于哪一级政府，相应的支出责任由哪一级政府承担，是理顺省以下各级政府分税和分权关系的首要问题。相对于中央和地方事权和支出责任划分问题，省以下事权和支出责任划分涉及的政府级次更多，牵入的利益主体更多，需要平衡的财政关系也更多，值得深入思考和探讨。

自十八大以来，中央政府也对事权和支出责任划分问题给予了高度重视，出台一系列的政府规范性文件指导事权和支出责任改革的稳步推进。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》指出“合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”。《意见》强调中央和地方事权和支出责任的匹配，扭转资源错配的现象，提高地方政府的治理能力。十九大报告关于财税体制改革的论述提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责明晰，财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。国务院办公厅发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》提出通过合理划分共同事权，建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。

梳理省以下事权和支出责任的文献具有重要的现实意义，有益于为后续研究提供研究范式，开阔政府间财政关系的学术研究空间，进而为政府科学的制定地方财政政策，进行资源优化配置提供初步规划。当前，学界对省以下事权和支出责任划分的研究主要有三种视角：一是理论剖析，追溯到研究财政事权划分的西方经典理论，在理论框架内展开进一步的研究；二是定性分析，探讨省以下事权和支出责任划分中存在的问题和难点，并针对问题给出相应的政策建议；三是定量分析，通过对本省事权划分现状的分析总结存在的问题，给出合理的解决方案，或者针对某一项特定的事权，如教育、环境等，实证分析事权划分绩效情况，并给出政策建议。本文将对相关文献进行梳理整合，并在此基础上展望未来可能的研究方向。

二、 省以下事权和支出责任划分理论研究

政府间事权和支出责任划分的理论框架源于财政分权理论。财政分权理论集中探讨了中央和地方财政关系问题，但其基本分析框架同样适用于地方各级政府间财政关系。

第一代财政分权理论的核心观点是将资源配置类事权更大程度的委派给地方政府，获取更多财政收入的激励下，地方政府间开展财政竞争，更关注辖区居民的真实偏好。Tiebout（1956）提出“以足投票”的公共物品供给理论，该理论以人口自由流动为前提，每个地区提供的公共物品和征税方式有差异，居民可通过自由选择居住地的方式表露自己的偏好，得到使自身效用最大化的公共物品。在此基础上，Stigler（1957）发展出最优分权模式菜单理论，认为地方政府更能了解居民效用，组织公共服务的投票表决事项成本更低。Oates（1972）提出财政分权定理，不考虑外部性的条件下，每一级政府提供的公共产品满足帕累托最优的前提下，由地方政府提供比上级政府更有效率。Tresch（1981）提出“偏好误识论”，认为中央政府会对地方居民的公共服务需求产生认知偏差，地方政府在了解居民偏好上比中央政府更有优势。不同于此，Gordon（1983）和Wellisch（1999）认为通过改进信息收集方法，中央政府也可以根据居民的偏好，实现公共产品和服务的区域间多样化供应，中央政府还可以避免由于分散决策而产生的各种外部问题。上述理论框架并不与中国式分权下的事权和支出责任划分完全一致，但可为研究中国省以下政府间财政关系问题提供理论模型和基础。

三、 省以下事权和支出责任划分存在问题研究

国内学者基于各省实际情况进行定性分析，总结了我国省以下事权和支出责任划分目前存在的问题，主要包括以下几个方面：

1. 县级财政支出责任过大。我国政府级次分为“中央、省、市、县、乡”五个层级，各级政府应把控好自身职能定位，对省级政府来说，管理地方整体的政治经济活动，发挥收入分配作用，同时协调好各项事权在下级政府之间的分配；市级政府在“省直管县”改革后职能弱化，但市辖区内必要的公共服务提供仍需履行。县级政府是省以下财政体制中支出责任最大的一级政府，上级政府只管下达命令，不承担相应的支出责任，形成了“上级点菜，下级买单”的情形。陶勇（2016）以1992年～2013年全国五级政府财政支出数据为基础，验证了这一现象的存在。他还以安徽省为例，发现2013年年内安徽省的县乡级政府承担了教育、医疗卫生、农林支出等方面过半的支出责任，这进一步说明省级政府和县乡政府之间存在事权和支出责任“错位”，基层承担的支出责任过大。李祥云（2016）针对教育事权的划分现状展开分析，发现学前教育教师工资、公用经费和师资培训支出均由市县财政承担，市县财力保障机制不健全，而省级未承担相应的支出责任，造成学前教育支出的财政投入力度不够。广西财政厅课题组（2015）基于广西省数据，发现县级政府在公共卫生、养老保障等共同事权上承担的支出责任过重，财力不足的情况下难以保证惠民政策的实施。类似地，杨润星（2014）以广东省高州市事权划分现状为实例，同样发现基层财政压力过大的问题。刘伟华（2017）也发现县级财政存在支出责任过重和基本财力保障机制不明显的问题。

2. 各级政府之间事权边界不明晰。省以下各级政府负担辖区内公共服务的提供，而随着经济的发展，各级政府提供公共服务的能力在提升，但某一项新增加的公共服务具体由哪一级政府承担尚不明确，多省存在新增事权和支出责任在各级政府间边界不明确的状况。一方面是政府与市场边界不明确。寇明风（2015）指出政府直接投资到竞争性领域带来资源配置的越位。另一方面是政府间事权范围不明晰。张强（2017）基于“一带一路”大政策背景，发现省以下各级政府公共支出需求随政策变动而增加，必然导致政府事权范围的进一步扩张，各级政府间边界不明的问题更加凸显。刘承礼（2016）基于浙江省和甘肃省的权力责任清单对比分析，发现政府事权存在交叉重构现象，特别是在教育、社会保障等民生领域。关于边界不明晰问题产生的原因，陶勇（2016）認为这源于中央政府没有出台统一的政策标准，省内改革需要在中央和省级改革的框架下才能完成，否则省级的规范性改革可能因为政策性变动而失效。浙江省财政厅课题组（2016）基于2009年～2012年浙江财政实践，发现浙江省省、市和县之间事权边界模糊，突出表现在独立事权少、共同事权多，而且共同事权的分担比例尚不明确。

3. 缺乏事权和支出责任划分的法律框架。目前，我国各省省以下事权和支出责任的划定标准多由省政府出台政策性文件来确定。而这些政策性文件主要意图是为省以下事权划分改革提供一个总体导向。而具体的事权和支出责任划分中，缺乏刚性的约束机制既定各级政府的事权范围。浙江省财政厅课题组（2016）基于浙江省实践，发现由于浙江省事权划分缺乏统一的法律框架，省级政府向基层政府委派事权具有随机性，基层政府对上级政府出台的文件只能被动接受，这种被动事权通常会转化为基层政府的财政压力。

4. 省以下共同事权和支出责任划分是难点。国务院办公厅发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》旨在确定共同事权范围，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。学界对省以下共同事权支出责任划分问题一直有所关注。傅志华等（2018）基于山东省等东部五省省以下改革方案，发现共同事权改革进程中难点有：共同事权和相似事权难以区分，相似事权不需要各级政府之间的责任共担，混为共同事权降低了财政效率；临时性政策会导致支出责任范围的变化，如天津市“煤改气”加大了区级政府的支出责任，使得基层财政困难，但这理应是一项涉及整个市内环境保护的共同事权。有学者就某项具体的共同事权展开了分析，卢振家（2017）以广东省2014年教育共同事权和支出责任划分现状，发现存在下级政府过度依赖上级转移支付、基层政府之间财力差异带来教育共同服务提供差异和外来人口教育权利难以保障的问题。

此外，还有学者认为省以下事权和支出责任存在配套措施不完善问题，主要是省以下政府间转移支付机制不健全最为明显。贾晓俊、岳希明、王怡璞（2015）基于河北省县级数据，发现上级政府的专项转移支付会增加县级政府的教育支出，这表明共同事权中，各级政府承担相应责任同时上级政府给予转移支付方式更有效。

四、 省以下事权和支出责任划分改革方案研究

基于各省经济社会条件差异，省以下事权和支出责任划分改革方案具有针对性和特殊性。《指导意见》提供了事权和支出责任划分改革的总体思路框架，即边界调整、财政赋权、体制协商和法治化。学者在总体框架范围内并结合所研究省份实践提出政策建议。

1. 强化省级支出责任，减轻县级财政压力。学界对解决基层财政困难问题的方案主要有省级上收事权和政府级次扁平化两种。卢振家（2017）认为省级政府该负担的项目应积极负担，减少支出责任转嫁的情形。省级政府应以自身负担或委托市县政府负担为原则，加大对市县政府的转移支付，从而减轻县级财政压力。白景明（2016）表示对于覆盖全省的公共服务，省级政府应适当上收，担负整个辖区内支出调配、均衡财力差距的责任。陶勇（2016）、寇明风（2015）、许梦博、王泽彩（2014）认为应推动政府级次的扁平化，将五级政府减少到三级政府，提高政府的行政效率，减少事权划分的利益分割主体。孙克竟（2017）、汪德华（2017）认为应均衡省以下财力分配，适度提高省级政府支出责任分配比例。

2. 明晰政府事权边界。明晰政府事权边界包含两个方面的内容，一方面要正确处理政府与市场的关系，将市场的决定性作用发挥出来。吕凯波（2016）指出政府应从竞争领域退出，只参与到市场失灵领域，避免越位现象发生。陶勇（2016）认为政府应退出市场能够自动调节的竞争性领域，而将财政资金转投到养老、教育和医疗等公共服务领域。除此之外，财政科研协作课题组（2015）还提出改变政府财政资金调控经济的模式，尝试PPP等模式来协调社会资源配置。另一方面要明确省级政府、市县政府的事权范围，避免事权交叉和职责同构现象的产生。梁红梅（2015）认为切实做到进一步细化省级、市级、县级和乡级政府的事权范围，明确规范独立事权和共同事权目录清单。傅光明（2017）提出省以下事权划分应充分考虑地方财政体制和财力状况的特殊性。

学界还探讨了政府间事权和支出责任划分的原则，楼继伟（2013）提出划分政府间支出责任的外部性、信息处理复杂性和激励相容三大效率原则。陶勇（2016）针对省以下更复杂的情形，提出正确处理政府与市场关系原则、效率原则、受益原则和稳定性与动态性相结合的原则。

3. 规范性法律法规的出台。当前，政府间事权和支出范围划分的政策依据是1993年底国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，这项文件出台已久，已经与经济发展实际相互脱节，需要有新的法律框架作为刚性约束规范省以下事权改革。白景明等（2016）认为应推进政府间事权和支出责任改革的法治化进程。可从四个方面着手：一是修改宪法中对各级政府职能范围的规定，以根本法形式約束政府行为；二是制定具体规范各级政府独立事权和共同事权的法律方案，将各级政府的事权以法律条文的形式确定下来；三是制定财政管理体制的相关法律法规；四是修改《预算法》有关事权和支出责任划分的相关规定。除此之外，靳继东（2015）提出应完善《地方组织法》和转移支付相关法律法规，使政府间转移支付规范化，更好配合财政体制的改革。

4. 共同事权的改革方案。总体框架下的共同事权划分思路有：白景明（2016）对东北三省的改革建议是共建类事权应由省市县共同负担，如基础设施建设等。经庭如（2016）基于委托代理模型，分析了在各级政府共同事权划分中，首先应保障上下级政府之间有效的信息沟通，应该尽量降低基层政府的代理成本，充分考虑基层政府的利益诉求，以此提高基层政府的努力成本系数，实现最优的委托代理机制设计。庞明礼（2017）基于激励相容框架，认为应明确省和市县的共同支出责任，特别是有外部性公共物品的支出责任。具体某项共同事权划分思路为：李祥云（2016）以湖北省教育事权划分为例，认为各级政府应按比例分担义务教育教师工资支出。上海市财政厅（2017）就上海市河道管理共同事权展开分析，指出河道治理事物中，市级政府应该发挥统筹规划作用，区级政府按上级命令严格执行。

从配套措施来看，学界的研究强调了转移支付制度的重要性。许梦博、王泽彩（2014）认为应建立完善转移支付制度。财政科研协作课题组（2015）认为应优化转移支付的机构，调整一般性和专项比重，同时完善转移支付在各市县的分配办法。

五、 研究述评

已有文献在省以下事权和支出责任划分的理论框架、内涵界定、存在问题及解决对策方面展开分析，并对教育、社会保障和医疗等民生导向的支出责任做出详细的探讨，还包括对省以下政府间支出责任分配绩效评价研究。省以下事权和支出责任问题尚有一定的研究空间，未来可能的研究方向如下：

1. 省以下共同事权和支出责任划分清单设计有待进一步研究。国办发[2018]6号文件明确了中央和地方共同事权范围，包括义务教育、基本就业服务和基本养老保险等八大类公共服务领域，未来也将出台详细的共同事权改革方案。省以下共同事权范围划分更具复杂性，实现政府提供公共服务的帕累托效率的最优化分配方案值得进一步研究。未来应以大样本的地市县财政数据和微观企业和家庭调查数据为基础，力图在省以下共同事权划分清单设计以及省际比较研究方面取得一些重要突破。

2. 基于委托代理理论框架下的省以下事权和支出责任划分问题有待进一步研究。委托代理模型是政府间财政关系的重要理论模型，对如何规范基层政府行为调动其积极性有重要意义。但学界这一理论框架下的研究尚少，且多为忽略外部条件的研究模式。委托代理模型还可进一步的拓展，将转移支付等参量作为外生变量和内生变量引入模型，结合博弈论相关理论，求解配套机制完善时委托人和代理人最优的行为模式。

3. 省以下事权和支出责任的实证分析有待进一步突破。目前，学界对省以下事权和支出责任划分问题多为定性研究和基于财政支出经验数据的描述性统计分析，实证分析地方政府间事权划分问题的文献尚少，且已有实证文献中对内生性问题解决尚不完善。未来有两种可能的研究思路：一是使用双重差分、断点回归分析和倾向得分匹配等方法解决财政事权划分和公共服务增长之间的内生性问题，构建更科学的绩效评价体系。二是借助微观模拟政策分析工具，结合区域差异，对不同政策方案进行动态模拟，寻找省、市和县事权和支出责任的最优分担比例。

参考文献：

[1] 《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任改革的指导意见》（国发[2016]49号）.

[2] 《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（國办发[2018]6号）.

[3] 白景明，朱长才，叶翠青，朱克俊，程丹润，汪文志.建立事权与支出责任相适应财税制度操作层面研究[J].经济研究参考，2015，（43）：3-91.

[4] 傅志华，赵福昌，李成威，张鹏，陈龙，闫晓茗，于智媛.地方事权与支出责任划分的改革进程与问题分析——基于东部地区的调研[J].财政科学，2018，（1）：1-14.

作者简介：薛畅（1991-），女，汉族，内蒙古自治区赤峰市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财政理论与实践。

收稿日期：2018-04-14。