房屋拆迁案件中“公共利益”概念的分析

余佳钧

摘 要：我国现行法律体系之中对于“公共利益”概念的界定存在诸多问题。这些问题相对集中的体现在房屋拆迁案件之中。本文对我国房屋拆迁案件中“公共利益”概念进行分析，并通过研究案例总结了我国法院对“公共利益”概念的基本态度与观点，最后结合具体实践对我国现行法律体系之下的与“公共利益”概念相关的公民基本权利保障提出了一些建议。

关键词：房屋拆迁；公共利益；公民基本权利

一、理论基础

（一）“公共利益”概念简述

在我国法律体系中，“公共利益”概念首先出现在我国宪法的第十条第四款与第十三条第三款。而在宪法之下，包括刑法、民法、行政法在内的诸多法律均对“公共利益”这一概念有所提及。本文所讨论之“公共利益”概念仅为宪法之下行政法领域内的“公共利益”，与其他领域无关。

“公共利益”，顾名思义，即为公共的利益，又可简称之为公益。 “共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。”【1】此概念之内涵看起来十分的简单，然而它的外延却极其的复杂。这种复杂表现为两个方面的不确定性：

一是利益内容的不确定性。对于“公共”而言，何为有利，涉及主体的价值判断，具有较强的主观性，且这种利益本身就不仅仅涉及物质层面，在实践中极难把握。

二是受益对象的不确定性。这里所说之“不确定”主要是由对于“公共”一词的不同理解所引发的，这也是对于此概念的讨论中最为主要和最为复杂的问题。依德国学者F-J.Neumann之观点，可将公益分为主观上的公益与客观上的公益两种，前者为不确定的多数（成员）之利益，也叫做团体内各成员之直接利益，后者为基于国家、社会所需之目标而所求之利益，即“公共”一词被理解为了“不确定的多数”与“国家和社会”。【2】然而，这种界定方法远远不能我们在实践中理解与运用“公共利益”这一概念的需要。

（二）有效界定房屋拆迁案件中“公共利益”概念的意义

在我国宪法中与“公共利益”相关的两个条款均与房屋拆迁有关。第十条第四款与土地的征收或征用有关，第十三条第三款与公民私有财产的征收或征用有关。而这两项条款均为对国家（确切的说是国家机关）的授权性条款，并且，涉及对于公民基本权利的限制。而立宪主义的核心在于限制政府權力与保证公民基本权利。若不能对于这两项条款中的“公共利益”一词进行有效的界定，国家恣意地对此概念进行解释，可能将在看似合法的形式之下对公民的基本权利进行侵害。

当然，对“公共利益”这一概念进行的界定首先应当依据现行的法律法规。而同房屋拆迁案件中“公共利益”概念联系最为紧密的法律法规当属国务院于2011年1月21日发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下简称《征收与补偿条例》）。该条例的第八条较为详细的将“公共利益的需要”表述为国防和外交、基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改建（依城乡规划法）以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。而这些相对指向确定的“公共利益”在实践中也存在着概念模糊的问题。

综上所述，有效界定房屋拆迁案件中“公共利益”概念有助于在相关实践中规范政府行使职权，推动政府依法行政，进一步保障公民基本权利不受侵害。

二、案例分析

笔者于2017年6月26日在中国裁判文书网，以“行政判决”、“房屋拆迁”与“公共利益”为关键词进行搜索，得1253个结果。随机查阅了其中20个案例（篇幅所限）之后，选取其中6个案例（为增强说明力度，所选案件均为终审判决）制作了下图，以进行分析。

首先，看似指向明确的“公共利益”其内容实则并不明确。所列6个案例的判决书中“法院认为”部分所指“公共利益”的内容大多为在本文第一部分所介绍的客观的公益，即基于国家、社会所需之目标而所求之利益。相对应的，在所列6个案例的法院意见中仅有案例1的“公共利益”概念是部分指向具体、确定的人群的。也就是说，其他案例的法院意见中的“公共利益”所指向的均为抽象的群体，而当政府基于这些抽象群体的利益实施具体行政行为之时，相关行政行为所带来利益的多少与流向是根本无法考量的。以案例2为例，辽阳市人民政府出于对老城区改建的目的的需要对上诉人所在区域房屋进行拆迁，其行政行为符合《征收与补偿条例》第八条第四项之规定。然而，对老城区改建的目的之需要这一公共利益所指向的群体并不明确。其指向的群体到底是老城区的居民，还是全市的居民，甚至是全省乃至全国的居民呢？亦或是参与建设的开发商？这没有，当然，目前似乎也不需要这样一个确切的答案。

其次，笔者查阅与选取的案例大部分判决结果均为行政相对人或利害关系人败诉，而这也是将公共利益概念“具体化”为类似“社会发展需要”、“城市建设需要”等等内容所带来的必然后果。在这种理念之下，只要政府在实施相关具体行政行为之时程序合法，其行为也就往往是合法的。且这种类似的行为往往有着“一个较大的帽子”，若非行政机关违法较为明显，法院一般不会判令行政机关败诉。甚至一些地方法院（高院）在判案时带有明显的主观倾向。请读者注意案例4的法院意见原文部分。该法院在论证兴宁市人民政府房屋征收行为合法性时，将《征收与补偿条例》所列的四项“应当符合”的条件（也即必要条件）作为了判断该政府房屋征收行为符合公共利益的充分条件（“只要符合……，应当认定”）。再看案例5，河南省高级人民法院直接将“公共利益”与“提高郑州市城市品位和改善城市环境的需要”相提并论。这一做法，使得“公共利益”这一概念带有了一种宣传式与标语式的色彩，与判决文书的规范性和严谨性格格不入。

最后，在笔者所查阅的20个案件中有7篇的判决结果是行政相对人或利害关系人胜诉，但它们的案情基本相同，均是以行政机关补救但不撤销决定为最终结果，其中，笔者选取了案例1与案例6进行分析。这两个案件中安丘市住房和城乡建设局与湛江市赤坎区人民政府在房屋征收过程中程序违法，但根据相关的司法解释，出于保护公共利益的需要，法院对于程序违法的相关具体行政行为并不会判令撤销而是判令进行相应的补救。此处所提及的公共利益，在案例1中所指向的是被上诉人华安公司、未参加诉讼的众多被拆迁户、基于政府对天下客片区二期建设目的的需要的利益，前两者是相对确定的，后者则是相对无法确定的。而在案例6中的“公共利益”，则是指政府组织实施交通基础设施建设的需要的利益，同样是抽象意义上的、无法确定的。

总的来说，在房屋拆迁案件中，当涉及到“公共利益”这一概念时，法院倾向于将此概念的内容理解为“相关政府组织建设和发展社会的需要的利益”而并非具体的“团体内不确定多数成员的利益”。与这种理解相对应的是，在我所选取的所有案例中，不论行政机关的具体行政行为是否合法，其作出的行为均未被法院撤销。从某种程度上，这也反映了我国法院在处理行政诉讼案件时往往采取自我谦抑的态度。

三、结论

近几年来，由房屋拆迁所引发的众多恶性案件无不涉及到相关的“公共利益”以及对于“公共利益”这个概念的界定。

首先，通过本文第二部分的分析可知，我国法院倾向于将“公共利益”作抽象意義层面上的理解，换言之，即将一个“不确定的概念”理解为另一个“不确定的概念”，而这种不确定性，为政府留下了极大的行为空间，是与立宪主义和行政法律的基本精神相违背的。

其次，作为同房屋拆迁案件中的“公共利益”概念直接相关的《征收与补偿条例》的第八条与第九条对于“公共利益”概念的界定并不明确，同样需要政府自身来自具体决策的制定与实施过程中进一步加以确定。 这种具体决策往往容易脱离法律的控制。该条例第九条指出了征收房屋的建设活动应当符合的四项规划（当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划），以及这四项规划“应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”而在具体的行政诉讼案件中，这四项规划作为抽象性行政行为，其制定程序与本身的合法性是无法审查的，换言之，当政府有意或者无意地在这四项规划中对公共利益作错误的界定，并作出相应的错误的具体行政行为之时，受错误行为侵害的公民的合法权利往往是无法得到救济的。

最后，我国宪法的第十条第四款与第十三条第三款作为授权性条款授予了国家依据公共利益可对公民基本权利进行限制的权力。“法治国家对授权前提的限制，亦可借着对授权内容的规范而达到其目的。”【3】因此，对于“公共利益”概念的界定，直接关系到对于公民基本权利的限制。而《征收与补偿条例》作为国务院颁布的行政法规，在本身不完全界定“公共利益”概念的同时，还将“公共利益”概念界定的权限又赋予了地方各级人民政府，明显违反了法律保留原则。

综上所述，我国相关国家机关（主要指立法机关）应当认识到对“公共利益”概念界定的重要性，适时地出台相应的法律，从而以法律的形式确定政府对公民基本权利限制的限制【4】，有效规范我国行政机关权力的行使，进而进一步保障我国公民的基本权利。

参考文献

[1] 【英】边沁著，时殷弘译.道德与立法原理导论[M].北京：商务印书馆.2000：59.

[2] 陈新民.德国公法学基础理论（增订新版·上卷）[M].北京：法律出版社.2010：229-234.[3] 陈新民.公法学札记[M].北京：法律出版社.2010：102.

[4] 林来梵.宪法学讲义[M].北京：法律出版社.2015：332.

注释

[1]【英】边沁著，时殷弘译.道德与立法原理导论[M].北京：商务印书馆.2000：59.

[2]陈新民.德国公法学基础理论（增订新版·上卷）[M].北京：法律出版社.2010：229-234.

[3]陈新民.公法学札记[M].北京：法律出版社.2010：102.

[4]林来梵.宪法学讲义[M].北京：法律出版社.2015：332.

（作者单位：甘肃政法学院法学院）