黄山区集体林权流转现状、问题及对策

孟庆霞

摘 要：该文介绍了黄山区集体林权流转现状，分析了存在的主要问题，提出了推进黄山区集体林权流转的对策建议。

关键词：林权；经营权；现状；对策；黄山区

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）12-0079-2

1 黄山区集体林权流转基本情况

黄山区是安徽省21个重点山区县之一，全区集体林地面积12.4万hm2，集体林地中农村家庭承包使用林地面积11.6万hm2，家庭承包经营率达94%。2006年黄山区在全省率先开展了集体林权制度改革，截至2007年底，全面完成了集体林地确权发证工作。集体林权主体改革完成后，黄山区又开展了林权流转、林权抵押贷款、政策性森林保险、森林资源评估机构建设、新型经营主体培育、林业费金零征收理等一系列配套改革，有力促进了集体林权流转和集体林业的发展。截至2017年底，全区集体林地流转面积为1.93万hm2，占集体林地面积的15.5%。其中，集体统管山流转面积1266.67hm2，占集体统管山场面积的13.7%；林农家庭承包林地流转面积1.74万hm2，占林地家庭承包总面积的15%。流转方式上，出租、转包林地面积506.67hm2，占2.6%；入股合作面積3513.33hm2，占18.2%；转让林地面积1.53hm2，占79.2%。林业专业合作社、家庭合作林场、专业大户、林业企业等新型林业经营主体迅速速发展到190个。

2 存在的主要问题

2.1 林地使用权内涵不明 黄山区林农家庭承包经营的集体林地其使用权转流转时一般均在合同上明确约定流转期满后林地使用权归还林地承包人，流转期间林农家庭与村组集体之间关于林地的承包关系不变，承包合同主体不变。因此，家庭承包林地其使用权流转上实质上是保留林地承包权的基础上的林地经营权流转。但在林权登记管理上，黄山区一直按现行的全国统一式样林权证分林地所有权、林地使用权、森林林木所有权、森林林木使用权等4种权利类型进行林权初始登记和林权流转变更登记。林农的林地承包经营权流转前后均笼统登记为林地使用权，不能有效体现林农保留林地承包权、流转林地经营权的意愿和实际做法。

2.2 权益保护有待加强 一些林农流转林权时，自身没有准确估价的能力，又不进行森林资源资产价值评估，不选择在林权流转平台上公开交易，致使确定林权流转价格时存在一定的盲目性。村组或政府的不当参于也致使少数林农利益受损。一些林农将其林权流转后，不愿信守合约，出现阻挠现林权权利人自主经营的行为，致使经营权权利人的权益受到损害。

2.3 监管困难 林权流转双方作为独立的民事主体，往往不愿意主动接受林业部门的指导、监督，而是自行协商，造成合同不规范、权利义务不明，容易引发新的林权纠纷。

3 对策建议

3.1 实施“三权分置” 中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。黄山区应根据“三权分置”的要求进一步完善集体林权流转的政策做法，推行林地承包权、经营权分离流转。在国家、省未对林地经营权流转证和经营权流转登记管理做出统一规定前，流转双方当事人申请林权变更登记时，可采取以下具体做法：在流出方林权证变更登记栏内载明流出方保留土地承包权、流出土地经营权并注明流转方式；在流入方林权证注记栏内载明证本所登林地使用权为林地经营权，林地承包权仍归原承包人所有并注明流转方式。将原来出租、入股、转包等方式流转林地经营权不办理林权变更登记，林地经营权转让时注销出让方林地使用权，重新登记受让方林地使用权的做法调整为细化林农承包林地使用权权能，使承包权、经营权分离并在流转双方林权证上明确记载，从根本上保护承包权、放活经营权，也为林业部门管理林权提供基础保障。

3.2 厘清林地、林木权属关系 林权所指对象包括林地和林木。林地上附属的各类林木为动产，其所有权和使用权具有高度的统一性，而林地承包经营权是基于不动产形成的用益物权，集体林地经营权流转与林木流转如混为一谈，则难以厘清相关法律关系。应当适应具体流转实践灵活多样的实际，开展林地、林木权属分离流转，如发展林下经济时可单纯将林下空地的经营权进行流转；开发利用商品林时，不论林地经营权以何种方式流转，地表附属的林木其所有权和使用权应当以转让方式进行流转，切实保障经营者对林木或林产品的占有、处置、收益的权利。

3.3 开展“三变”改革 黄山区仍有0.73万hm2集体林地未分山到户，由农村集体经济组织组建为林场统一经营管理。应当按照“资源变资产、资金变股金、农户变股东”的“三变”改革要求，将集体林场的林权以股权形式量化到户，股权证发放到户，提高林农的财产性收入。“三权分置”改革前已经通过拍卖、公开协商等方式将集体林场发包给集体经济组织成员以外的单位和个人的，为确保改革的延续性、稳定性，应待其承包期满后，再按“三变”改革要求将股权量化到户。

3.4 加强服务管理 发挥黄山区林权管理中心的做用，为林农提供林权流转信息发布、森林资源资产评估、林权登记管理、林权档案管理等服务。可通过减免费用的方式鼓励引导林农到江南林业产权交易所、黄山区农村产权交易中心等公开市场上进行林权流转交易，通过市场竞争形成流转价格，保护林农利益。推广使用集体林权流转合同示范文本，加强林权流转合同管理，引导流转双方当事人在基层林业站或林权交易平台面签合同。鼓励林农通过经营权流转发展农民林业专业合作社、家庭合作林场和股份制林场等林业合作组织，并在林业经营项目、政策性森林保险、林权抵押贷款、林业贷款贴息给予适当政策扶持和倾斜，促进林地联合经营、规模经营。加强对林权流转的监管，避免林权流转后森林资源遭到掠夺式采伐利用等急功近利行为的发生；防止以流转林权为名，从事其他商业性开发，改变林地用途；做好林权流转过程中的纠纷的调处工作，确保不因林权流转影响林区秩序的稳定。

3.5 完善集体林权制度 新时期推进集体林权流转，应按照“三权分置”的要求在实践中逐步理顺农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在林权流转中的权利边界及相互权利关系等问题。考虑“三权分置”改革现实中的复杂性，黄山区于2004年出台的林权流转管理暂行办法和集体林权制度改革期间一些做法已不再适应现实需求。“三权分置”下，黄山区在林权流转主体、程序、方式、范围、林权登记、林权流转报批备案、林权管理服务体系上需进一步深入探索，不断总结经验做法，逐步完善集体林权制度，促进集体林权流转的健康、规范发展。

4 结语

推进集体林权的规范、有序流转，是实现林业规模化、集约化经营，充分发挥集体林业生态、经济和社会效益的的重要举措。为更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，应在“三权分置”理论指导下进一步完善集体林权流转的具体做法，完善集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。

（责编：张宏民）