论中国农村生活污水和村庄非点源管理

■文 / 宋国君 时钰

中国大部制改革组建生态环境部，结束了多年以来环境污染多头治理的混乱局面，统一了过去分散在各部的污染防治监管职责。随着原农业部的农业农村污染防治职能划归到生态环境部，农村水污染管理的部门化应当让位于专业化，按照点源与非点源排放管理模式进行管理。长期以来，中国农村环境保护职责涉及原环保部、原农业部、原国土资源部、住建部、以及林业、卫生、水利、发改委等多个部门。由于中国上位法中没有明确规定，导致监管职责交叉重复、多头治理，出了问题责任不明晰；监管者和执行者没有很好地区分，既是“运动员”又是“裁判员”。中国农村环境保护领域的机制体制方面存在的这一问题，严重影响了农村环境的治理与保护。

2018年3月，中国组建生态环境部，将原属于农业部的监督指导农业面源污染治理的职责划归到生态环境部。原环保部对农村污水治理的重视程度远远不够，一直没有针对性的管理制度和办法。而原农业部开展的水污染防治工作是跟着产业走，按照畜禽水产养殖、化肥、农药、农作物秸秆和废旧地膜等农业产业污染进行治理，在产业发展的过程中对污染物排放提出了一些相关要求，对提高农村生活垃圾和生活污水处理利用率作出了要求。但这些粗略的描述还不足以明确农业和农村的水环境管理模式。

随着中国农村水污染防治职能的统一，其管理模式需要从原来的部门化转向专业化。污染防治管的是污染源，在水污染管理体系中，保护水质的关键就是要控制污染物排入受纳水体，对排入受纳水体的污染物的管理就是对点源和非点源排放的管理。

对农村水污染物排放的管理就是对农村生活污水和非点源的管理。农村生活污水主要指农民日常生活中产生的粪尿水、洗衣水、厨房水等，这些生活污水经过收集管网集中处理后作为点源排放。农村非点源污染是指农村社区生活和生产中，溶解的或固体的污染物（农村畜禽粪便与生活垃圾等有机或无机污染物）从非特定的地域，在雨水的冲击和淋溶作用下，通过农村地表径流、沟渠排水和地下渗漏等方式，使大量污染物进入受纳水体（如河流、湖泊、水库等）所引起的水体污染。本文针对管理模式的转变，提出农村生活污水和村庄非点源的管理建议。由于中国已将牲畜饲养、家禽饲养和水产品加工业纳入《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，对农业污染按照点源排污许可证制度进行管理，农业污染不在本文的讨论范围。

一、农村生活污水集中排放应申请点源排污许可证

和污水组成情况选择不同的设施和工艺，污水处理量较大的选择常规的生物法治理工艺，规模较小农户家庭的原位治理可以采用日本个人家庭污水处理的净化槽设施等。

生活污水集中治理设施按照点源排污许可证制度的规定可申请排污许可证，规模小的也可以申请简易排污许可证。排污许可证制度是点源排放控制的综合性管理制度，包括排放控制单元的排放限值和描述性要求、排放监测方案、监测管理记录和守法报告要求等各项内容。排污许可证是典型的行政许可，是点源排放控制的执法和守法文件。按照排污许可证制度进行管理，避免了责任主体意识不强、责权范围不清晰等问题，从而可有效避免污水治理设施无人维护，处理效率降低导致排放不达标。村委会是排污许可证的申请者。

另外，排污许可证制度的核心是排放标准，中国要尽快出台农村生活污水治理设施的排放标准，将需要控制的污染物、污染物排放限值、监测和报告要求明确规定，并通过排污许可证落实执行。农村的污染物监测和处理水平不高，污染物控制项目的选取不宜过多，选择可操作、标准可达性强的监测评价指标，构建监测网络，通过排污许可证使农村生活污水排放的监测常态化，确保排入受纳水体的污染物得到控制，保护地表水质。

中国农村生活污水处理率极低，生活污水收集系统覆盖范围小，一些地区即使建立了生活污水集中治理设施，后期也可能会因为管理不到位、缺乏维护等原因造成治理效率降低，导致农村生活污水没有得到全部处理后就排放。

对中国农村生活污水的治理，首先要建立完善的农村生活污水收集管网以及合适的污水集中处理设施。中国的农村与发达国家的农村不同，人口数量有几个亿，自然村的个数达到了200万以上，进行农村污水治理是一项十分庞大的工程。在进行农村生活污水治理时，可根据地形地貌、居住密度和村落规模选择不同的污水治理设施进行布局。较大规模的村落可以划分成几个片区，按照片区建设生活污水收集系统集中处理；小规模的村庄可以直接对所有住户的生活污水进行收集，建设一个污水处理设施集中处理；在山村或其他建设收集管网难度较大的村落时，可以视情况进行原位治理。集中污水治理设施可以根据规模

二、村庄非点源执行非点源排污许可证

村庄非点源污染来源复杂多样，包括未被收集的农村生活污水、零散养殖污染和农村生活垃圾等，具有时空分散性、随机性强、影响因子多等特点，其监测、控制和管理难度非常大，是中国农村水环境管理的天然障碍。建议村庄非点源的管理采用管理实践的办法，在污染产生的源头以及传输过程，采取全面有效的管理措施对排放进行控制，使进入地表和地下水体的污染物降到最少。

村庄非点源污染物排放应申请非点源排污许可证，结合各村庄自身情况，选择最佳管理实践办法，将内容和要求明确地写在许可证上，村庄按照具体的文件要求执行管理规定。

在农村，非点源的管理实践办法包括农户不得随地倾倒生活污水、进行农村生活垃圾分类等。中国浙江金华市乡镇长期进行农村生活垃圾分类试点，探索出了符合农村实际、成本低、推广价值高、效果好的“金华模式”。该模式首先由农户以能否腐烂为标准将垃圾分别投放到不同颜色的密闭垃圾桶中，再由村保洁员通过分类收集车集中运输并二次分类。易腐烂的垃圾投入堆肥间堆肥，不腐烂的垃圾如废旧塑料、玻璃等由可再生资源利用公司定时上门回收；剩下的由乡镇集中转运到县（市、区）统一处理。这种分类回收方式不仅实现了垃圾的资源化利用，而且全程密闭，大大降低垃圾在村庄环境中暴露的机会，从而有效减少雨水冲击时的漂浮物。

此外，村民零散养殖也是造成中国村庄非点源污染的一大来源。为了减少这种污染，中国一些省市采取了划定禁养区的办法，对散养户进行清退，这种做法有待商榷。因大部分农村散养户对环境污染的管理没有意识，需要对其养殖行为进行规范而不是禁止，另外，这种做法对于没有造成污染的散养户也十分不公平。农民本就是弱势群体，不能以保护环境的名义妨害农民的基本权益。禁养的做法也违反了《水污染防治法》中 “畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用”的规定。

零散养殖造成非点源污染的主要原因是养殖区域不合理并且没有对粪便进行收集处理。零散养殖造成的污染可以通过管理实践措施得到控制，如避免零散养殖的场地选择在与洁净水接触的区域；收集动物粪便、指定接收地点并对产生的粪肥数量和处置方法进行记录；对死亡动物进行管理，不得使其对地下水和地表水产生有害影响等。

采用非点源排污许可证的管理办法，对农户零散养殖做出规定。将零散养殖的管理规定和具体要求写在非点源排污许可证当中，若农户能够满足管理规定，则其养殖活动不需要禁止。由农户自由选择是否要按照许可证上的规定继续养殖，保护农户的权益。另外，由于农民受教育程度普遍较低，环保意识不强。因此，需要由当地政府和村委会负责对农民进行非点源最佳管理实践的知识教育以及培训，保障农村非点源排污许可证的有效执行。

三、管理和资金机制

涉及跨行政区的流域水污染治理时会产生正外部性，地方政府因为考虑到其他未付出成本的行政区也会受益，可能不会积极采用严格的水污染物排放控制政策。上下游矛盾冲突提高交易成本，造成流域综合管理失效，因此，点源与非点源的排污许可证应由流域水质管理机构（建议由省环保厅组建流域水质局）负责管理。

排污许可证是具有法律效应的管理文件，在具体执行时需要明确守法责任，落实到具体责任人。农村是行政村，其排污许可证应由村委会向流域水质管理局进行申请。为了降低管理成本，也可以将农村点源与非点源的管理要求合并在一张排污许可证中，便于统一管理。

农村点源排污许可证的执行需要健全的生活污水收集管网和治理设施系统， 这些设施建设需要投入大量的资金。中国农村地区经济水平低，有限的财政会更多地选择用于农村发展。中国虽建立了农村环境保护专项资金，但目前该资金严重不足，并且也没有规定具体的使用去向，只要是解决农村环境问题的项目均可使用。农村污染治理各个方面都需要资金，用于生活污水处理系统建设的资金无法得到有效保障，因此，中央财政需要成立专项资金，专门用于农村生活污水的收集管网及污水治理基础设施的建设。

另外，从流域水污染防治的外部性角度来看，污水通过集中处理后排水，会使下游地区的水质得到改善，但无法改变本地区取水上游的来水水质。因此，农村居民可能会更关注生活污水是否被收集从而不影响自己的居住环境，但对于排入受纳水体前污水是否经过处理就没有那么关心了。而地方政府从利益的角度出发，也不会积极出资进行污水治理。污水处理厂的服务人群涵盖了流域内的众多城市和乡村，作为一个公共物品，按照布雷顿（Breton）最优区域配置理论，需要中央政府对提供该产品的职能负责。

农村生活污水处理基础设施的建设，应当是中国农村扶贫工作和美丽乡村建设的一部分，其专项资金的来源可以是将这部分工作原有的相关资金进行整合。在相关资金的使用方式上，主要是对地方基础设施建设进行补贴，也应根据各地区情况要求省和地方政府提供一定的配套资金，从而缓解中央的资金压力。用于其他项目的经费不得使用此资金，为保证资金不被挪用、转用，也可以在工程启动后予以下拨。

总之，专项资金的目标是要保障农村生活污水可以得到有效和全部的处理，不会因资金的缺乏导致收集系统和治理设施不健全，从而保障点源连续达标排放，使农村生活污水得到有效治理。

结语：中国大部制改革组建生态环境部，结束了多年以来环境污染多头治理的混乱局面，统一了过去分散在各部的污染防治监管职责。随着原农业部的农业农村污染防治职能划归到生态环境部，农村水污染管理的部门化应当让位于专业化，按照点源与非点源排放管理模式进行管理。