财税政策促进自然资源合理利用的若干思考

李媛媛

(大庆师范学院 经济管理学院, 黑龙江 大庆 163712)

引 言

中共十九大报告中指出，我国要坚持节约资源和保护环境的基本国策，要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度。这既是生态文明建设的内在要求，也是实现经济可持续增长的重要途径。要实现自然资源的合理利用，归根结底就是推动自然资源利用方式的根本转变。为此，本文将合理利用自然资源的范围界定为促进自然资源的节约、集约、循环利用，着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展。具体包括三个方面：一是促进资源节约，主要是推进矿产资源、土地资源、水资源和森林资源的全面节约利用。节约利用矿产资源、土地资源和水资源是我国“十三五”规划明确提出的要求。之所以将森林资源加入进来，主要是从生态环境保护的角度考虑，充分发挥森林资源对自然生态系统恢复和环境保护的重要作用。二是促进资源集约利用，其实质是转变矿产资源、水资源、土地资源、森林资源的利用模式，更加注重产出效益、集约效益。通过创新资源利用方式，切实降低单位产出的能源消耗，高效利用土地资源、水资源和森林资源，全面提高资源利用的综合效益。三是促进资源循环利用，就是改变以往“大量生产、大量消费、大量废弃”的资源利用模式，减少生产、流通、消费等各环节资源消耗量和废弃物产生，鼓励和支持循环经济的发展，推动资源再生利用产业化，将“污染物”、“废弃物”全部转化为可用的资源，实现资源的永续循环利用。

要充分保证节约和高效利用资源政策的有效性，我们就必须对资源节约活动有更为深入的理解。由于合理利用资源活动极具外部性和公益性，仅仅依靠市场机制本身，必然面临“公地的悲剧”。因此，政府有必要运用财税政策对自然资源利用行为进行干预，避免资源利用的负外部性和市场失灵，促进资源、经济、社会、环境的和谐发展。有鉴于此，本文从综合分析财税政策促进自然资源合理利用作用机制入手，对我国现有促进自然资源合理利用财税政策进行梳理，找出其中存在的问题，并提出具体的解决方案，以期为解决我国资源环境问题、实现经济的可持续发展提供有益的借鉴。

一、财税政策促进自然资源合理利用的作用机制

概括而言，一个完整的财税政策体系通常包括财税政策主体、目标、实施手段和传导机制等四个部分。毋容置疑，促进自然资源合理利用财税政策的主体自然是各级政府[1]，因此，本文所做的财税政策作用机制研究仅对财税政策的目标、实施手段及其传导机制予以阐述，具体内容如图1所示。

促进自然资源合理利用的财税政策目标主要有两个：一是经济目标，其遵循“成本—效益”原则，分析自然资源利用对经济的影响，从而制定财税政策的经济目标；二是社会目标，在不干扰市场经济正常运行的前提下，把资源的利用量控制在环境所能承载的范围之内，确保资源满足人类的可持续利用。

促进自然资源合理利用的手段主要分为税费政策和财政支出政策两大类。税费政策主要通过作用于微观领域发挥作用；而财政支出政策则是同时作用于宏观和微观两个领域。虽然实施手段和作用领域有所不同，但最终都将达到促进自然资源合理利用的政策目标。具体来说，财税政策工具传导机制如下：(1)税费政策。就税费政策而言，促进自然资源合理利用的作用机制主要有征税、税收优惠和收费等三个手段。税收优惠和征税一般都是通过微观个体(生产者或消费者)发挥作用的，但二者作用的方向正好相反。征税使得生产高能耗产品厂商产生的负外部成本内部化，增加其生产成本，促使企业改变生产结构，转而进行资源节约产品的生产。税收优惠则是对节约资源产品实行减免税措施，降低该类企业的生产成本，增加其税后收益，进而提高企业促进自然资源合理利用的积极性。收费是对滥用资源行为的惩罚措施，其作用机制与税收十分相似。加之“费改税”已经成为一种必然趋势，故将收费机制在税费政策中予以体现。(2)财政支出政策.从财政支出政策的作用机制来看，主要有政府投资、财政补贴、政府采购三个政策手段。财政补贴一般是通过生产者和消费者等微观主体发挥作用。无论是对节约资源产品的生产者还是消费者予以补贴，都会对促进自然资源合理利用行为产生正面的积极引导。而政府采购则是通过宏观层面和微观层面共同起作用的。在宏观经济层面，政府采购通过购买性支出乘数发挥经济调节作用。在微观层面，政府采购可以扩大节约资源产品的需求量，进而调节社会产品结构，最终促进自然资源的合理利用。政府投资主要作用于宏观经济层面，政府投资所产生的效应，并不局限于其投资本身，而是作为一种诱发性投资，将压抑的民间资本潜力释放出来，使得促进资源合理利用投资达到更大的规模。

二、现行促进自然资源合理利用财税政策的实施情况

在系统地梳理我国促进自然资源合理利用财税政策的基础上，分别从矿产资源、水资源、森林资源、土地资源、环境保护等角度对现有财税政策工具运用进行评述。在设定自然资源种类和财税政策工具的基础上，按照财税政策工具相应政策文件数量的不同，将现有促进自然资源合理利用财税政策工具运用划分为多、中、少、无四个等级，分别用★、◆、▲、●四个符号表示，分析结果见表1。需要说明的是，考虑到环境保护在促进资源合理利用中的重要性，故将“环境保护”作为一类特殊的资源予以单独反映。此外，受所收集数据资料的限制，无法单独反映政府投资在每类资源中的具体使用数额，故对政府投资政策的运用情况暂不予评价。

表1 合理利用自然资源财税政策工具运用情况分析

如表1所示，为了更好地促进自然资源的合理利用，我国对矿产资源、森林资源等各类资源采用不同的财税政策组合。但从现有财税政策的实施情况来看，矿产资源财税政策较为全面，环保领域、水资源正在实施“费改税”，土地资源、森林资源财税政策仍不规范，具体分析如下：

1.矿产资源。矿产资源所涉及的财税政策比较全面，主要以税费政策为主，财政补贴和政府采购为辅。首先，涉及矿产资源的税收政策较多(见表2)。既有资源税、消费税等专门税收进行调节，也有增值税、城市维护建设税、关税、车辆购置税和车船税等一般税种予以支持，更有分布在企业所得税、城镇土地使用税中的税收优惠政策予以辅助。由此可见，税收政策对于促进矿产资源合理利用发挥着决定作用。其次，矿产资源收费项目种类多，有一些地方性收费如山西省煤炭可持续发展基金等已经取消[注]为适应煤炭资源税改革的需要，自2014年12月1日起，在全国范围内取消煤炭可持续发展基金(山西省)、原生矿产品生态补偿费(青海省)、煤炭资源地方经济发展费(新疆维吾尔自治区)。，矿产资源补偿费费率降低为零，矿区使用费、探矿权采矿权使用费和价款以及石油特别收益金等项目仍在征收。再次，财政补贴主要针对煤层气、页岩气等矿产资源的综合利用以及节能奖励，2013年制定的《矿产资源节约与综合利用专项资金使用办法》对节约与综合利用专项资金的使用做出明确规定，以切实提高财政专项资金的使用效益。最后，促进矿产资源合理利用的政府采购政策工具运用不多，主要是节能环保产品的绿色采购。随着我国政府采购制度的不断完善，这一政策有力推动了我国矿产资源的节约利用。

表2 自然资源税收政策实施情况

2.森林资源。森林资源所涉及财税政策主要以财政补贴政策为主，辅之以收费和税收优惠政策。目前，我国涉及森林资源的收费项目主要有育林基金、野生动植物进出口管理费、森林植被恢复费、林业权证工本费和勘探费等。但在政策实际执行过程中，各地方政府还向林业经营者征收林业养路费、护林防火费、木材检测费等项目。各收费项目之间征收标准不统一，存在重复交叉，不利于林业的可持续发展。关于林业的财政补贴制度发展较快，最早出台的文件是《边境森林防火隔离带补助费管理办法》(财农〔1997〕144号)，随后关于林业有害生物防治补助、森林生态效益补偿、林业补贴、森林公安、国有林场改革等专项补助陆续出台。特别是2014年出台的《中央财政林业补助资金管理办法》将以往分散的专项补助予以统一，标志着我国林业补助进入规范管理的新阶段。关于林业的税收优惠政策主要零星分布在一些小税种中，如城镇土地使用税对林业生产用地免税，房产税中规定2020年之前对国家天然林资源保护二期工程实施企业和单位免税。

3.水资源。水资源所涉及财税政策正在进行“费改税”，以财政补贴、税收优惠为辅。水资源费从20世纪80年代开始设立，到2008年《水资源费征收使用管理办法》出台，标志着我国水资源费的征收依据、资金使用及管理规范基本形成。但由于各地水资源条件、经济发展水平和社会承受能力的不同，水资源费征收标准的区域差异仍然很大，亟需加以规范。为了从根本上解决这一问题，我国于2016年7月1日起在河北省率先开展水资源税改革试点。2017年12月1日，北京、天津、山西等9省份也开征水资源税，水资源税改革试点首次扩围。随着水资源税改革的不断推进，全面实行水资源“费改税”指日可待。涉及水资源的税收优惠主要集中在企业所得税中节水项目所得的优惠政策。此外，促进水资源节约利用的财政补贴政策主要包括购买节水器具、用水精准补贴和节水奖励等。虽然购买节水器具政策实施时间较晚，一些落后地方的节水器普及率还比较低，但这一政策对于促进我国水资源的节约利用却发挥着重要作用。

4.土地资源。土地资源所涉及财税政策以税收和收费制度为主，税收优惠和财政补贴为辅。首先，从表2可以看出，促进土地资源合理利用的税收有耕地占用税和城镇土地使用税，涉及土地资源的税收优惠政策分散在城镇土地使用税中。尽管这两个税种都属于小税种，其占地方财政收入的比重不是很大，但却对促进我国土地资源的有效利用发挥着重要的调节作用。其次，有关土地资源的收费项目一般都由中央政府制定指导性文件，各省级政府制定相应的实施办法，主要有土地复垦费、土地补偿费、土地闲置费、征地管理费、水土流失防治与补偿费等。再次，土地资源财政补贴政策主要集中在土地流转补贴方面，特别是对农村土地流转的财政补贴，这一政策优化了土地资源配置，大幅提高了农业劳动生产率。

5.环境保护。环境保护涉及的财税政策正在实施“费改税”，政府采购、财政补贴仍发挥重要作用。我国环境保护税的前身是1982年正式开始征收的排污费，排污收费制度几经调整，对于防治我国环境污染发挥着重要作用。但排污费在征收过程中仍存在刚性不强和地方干预等问题，为此，我国于2018年1月1日正式开征环保税，同时停止征收排污费。环保税虽然已经开始征收，但一些具体征管工作尚需要进一步落实。而涉及环境保护的税收优惠主要体现在企业所得税相关政策中。再从现有政府采购政策来看，已将“环境保护”产品纳入采购范围，并对环境保护发挥着积极的促进作用。以2015年为例，全国优先采购环保产品规模达到1360亿元，占同类产品采购规模的81.5%。另外，涉及环境保护的财政补贴政策主要体现在对生产、销售环境保护产品的厂商以及购买环境保护产品的消费者给予的补贴。这一系列政策使得全民环境保护的自觉性显著增强，生态环境得到改善。

三、现有促进自然资源合理利用财税政策存在的问题

近年来，我国促进自然资源合理利用的财税政策体系不断完善，尤其是十八大以来，以资源税、增值税改革为代表的税制改革的不断推进，有力促进了我国资源的全面节约，大幅降低了能源消耗强度，使得我国生态环境状况得到改善。尽管如此，我国现有促进自然资源合理利用财税政策设计仍存在一些突出问题，亟需加以完善。

1.自然资源税费关系错位。从我国合理利用自然资源财税政策的实施情况来看，税费政策确实发挥着主导作用。但就现有税费制度本身而言，合理利用自然资源的税费关系错位，亟需加以完善。

一是专门税费占自然资源税费的比重偏小。根据对2004～2008年河北省209家矿产企业总体税负调研进行整理可知，矿山企业整体税负居于中等偏高，其中，资源税、资源补偿费、矿业权费等专门税费所占比重仅为5.84%，增值税、企业所得税、关税等一般税费所占比重达到了84.65%[2]，呈现 “专门税费税负偏轻，一般税费偏重”的格局。

二是政府收费名目繁多。政府有权根据受益原则在提供特殊公共服务时收取一定的费用。但在现实生活中，政府资源收费具有很大的随意性，收费名目繁多且规模巨大，出现“费挤税”现象。这些不合理收费不仅会加重企业负担，还会造成资源开采企业之间的不公平竞争，甚至可能引发寻租行为，为政府官员滋生腐败行为提供土壤。

三是缺乏有效的税收支撑。首先，资源税是最符合合理利用自然资源目的的税种，但因其存在设立的理论依据模糊、课征范围过窄、征收标准低等问题，资源税调控资源合理利用的作用发挥并不理想。其次，城镇土地使用税和耕地占用税作为保护土地资源的主要税种，对于保护土地资源的作用却十分有限，对抑制房价快速增长的作用更是微乎其微[注]国家为加强对房地产开发商和房地产交易市场的调控开征了土地增值税，但因土地增值税征收数额比较小，并没有切实起到保护土地资源的作用。。再次，消费税税制设计不能满足合理利用资源的需要，税率设计不尽合理、采用价内税方式计税，都在一定程度上削弱了其应有的消费导向作用。最后，新开征的环境保护税税目设置过于狭窄，税率偏低，缺乏开放性，加之相应的征管准备工作不到位，尚未实现真正意义上的“污染者付费”。[3]此外，增值税、城市维护建设税、关税、车辆购置税和车船税等税种间接调控资源合理利用的作用就更显不足。

四是税收优惠政策作用十分有限。首先，我国体现合理利用自然资源目的的税收优惠政策主要集中在增值税和企业所得税中，零星分布在房产税、车船税等小税种中，税收优惠政策适用的范围较窄。其次，现行的税收优惠政策中多以直接优惠政策为主，而国际上通用的加速折旧、延期纳税等间接优惠方式应用较少，政策形式较为单一。再次，促进资源合理利用税收政策非常分散，缺乏系统性，政策效果不理想。

2.财政资金支持力度不够。近年来，我国政府逐步加大在节能、减排、可再生能源领域的资金投入力度，旨在促进自然资源的合理利用。但从政策的实际执行情况来看，财政资金支持力度仍然不够，主要表现在两方面：一方面，财政资金整体投入不足。根据国际经验，当环保支出占GDP的比重达到1%～1.5%时，可以控制环境污染的趋势，当这一比例达到2%～3%时，环境污染恶化得到改善。从我国实际运行情况来看，2015年我国环保支出占GDP的比重仅为0.70%，依靠财政投入来控制环境污染依然任重而道远。另一方面，财政资金构成不合理。据统计，2007～2015年间，地方环保支出占环保总支出的比重都在90%以上，地方政府在环保领域承担着主体责任。加之我国各地社会经济发展的不均衡，地方政府间环保支出的数额差距很大。经济比较发达地区财政收入多，环保投入也会相对较多。而对于资源丰富但经济欠发达地区来说，产业转型升级需要大量资金支持，地方政府的环保支出严重不足。以2015年为例，广东、北京等地环保财政支出均已超过300亿元大关，而云南、安徽、吉林等地的平均环保支出仅在120亿元左右，环保方面财政支出的差距十分明显。

3.财政补贴制度设计不合理。促进自然资源合理利用工作是一个涉及面广、环节多的复杂工程，这就要求财政补贴政策设计必须要尽可能科学、全面、有效。鉴于合理利用资源财政补贴管理实际，主要存在以下四个问题：

一是补贴覆盖范围较窄。就矿产资源而言，国家安排专项资金用于煤层气、页岩气等非常规油气资源的补贴，并专门出台文件[注]主要指《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》(财建〔2012〕847号)及《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》(国办发〔2013〕93号)两个文件。对这部分资金的使用进行管理。而对于黑色金属综合利用、有色金属综合利用等领域来说，财政补贴力度明显不足。就节能补贴而言，从投入环节上看，生产环节投入较多，技术研发及消费环节投入相对较少。从投入领域来看，工业领域节能支持政策较多，建筑领域次之，交通领域最少。节能财政支持的覆盖面窄，影响了节能财政补贴政策效应的充分发挥。[4]

二是补贴对象不明确。尽管我国已出台一些支持自然资源合理利用的财政补贴政策，但对享受补贴的行业、企业范围尚未予以明确。现有的财政补贴政策很大程度上用于支持常规的节能技术，而对创新项目的支持力度严重不足。一些企业因其特殊的节能方式并不符合现有财政资金支持的条件，因而无法获得国家的专项补助。

三是补贴标准不统一。现有财政补贴政策对补贴标准规定不统一，具体补贴金额处于模糊状态。很多中央专项补贴要求地方政府提供配套资金，而各地政府提供配套资金的能力则成为影响财政补贴大小的关键因素。通常是一个地区一个标准，人为操作性较大，随意性很强。[5]也就是说，地方政府间财力差异直接影响了促进资源合理利用财政资金的稳定性。

四是补贴资金使用效率低下。目前，我国财政补贴资金主要是按部门、项目工程进行分配。这种做法虽然操作简便，但却使得补贴资金受限于项目工程的期限，缺乏长期性，不利于发挥财政资金的整体效益。此外，现有制度对财政补贴资金使用的监管不利，一些企业将本应用在合理利用资源领域的财政资金用于其他生产领域，违背了政府进行财政补贴的初衷。

4.政府绿色采购制度不健全。随着我国政府采购制度的不断完善，政府采购的行为日益规范，政府绿色采购制度也正在推行。但从促进自然资源合理利用整体效果来看，还存在一些需要解决的问题。

首先，政府绿色采购范围有限。一方面，我国已正式发布的政府采购文件[注]财政部与国家发展与改革委员会联合发布的《节能产品政府采购实施意见》、财政部与国家环保总局联合发布的《关于环境标志产品政府采购实施意见》等文件。要求各级政府在同等情况下，应当优先采购环境标志清单和节能清单中所列的产品。但清单中所涵盖的节能环境标志产品范围较窄，节能产品整体规模偏小。另一方面，政府绿色采购中节能服务采购涉及很少。合同能源管理、节能审计等节能服务仅依靠自身力量很难立足，必须依靠政府出台的节能采购服务政策予以扶持。[6]

其次，节能产品认证问题凸显。具体来说，一是节能产品认证周期长，滞后于产品更新速度；二是节能产品认证清单发布时间不固定，给各地政府采购中心执行采购清单带来不便；三是节能产品存在重复认证和认证结果不能互认的问题。

最后，缺乏有效的绩效考评机制。现行的政府绩效考评体系中既没有对资源节约产品采购的评价指标，也没有对资源节约效果的评价制度，无法直接评估政府采购政策对促进自然资源合理利用的有效性，更不能为政府采购监督工作提供充分的依据。

四、创新财税政策促进我国自然资源合理利用的政策选择

在坚持公平与效率相协调、总量和强度双控、成本效益、保持整体性与稳定性等原则的基础上，立足我国社会经济发展的实际，充分发挥财税政策的组合效应，着手进行促进我国自然资源合理利用财税政策的整体设计。

1.促进税费政策的全面“绿化”。税收改革“牵一发而动全身”，因此，要实现税费政策的全面“绿化”，首先必须从整体上科学设计我国现有税收制度，然后采用“渐进式”的改革路径，将原有税种进行程度更大、范围更广、影响力更强的全面“绿化”。

首先，整合现有合理利用自然资源的税种，特别要加快资源税、城镇土地使用税和耕地占用税的改革力度，尽快完成水资源、环保领域的“费改税”，以发挥专门税种在促进资源合理利用中的主导作用。同时完善消费税、车船税和车辆购置税以引导消费者节约资源的行为，调整增值税、关税和城建税以鼓励资源综合利用，完善环境保护税以防治滥用资源造成的环境污染。

其次，进一步完善税收优惠政策。为充分发挥税收优惠政策的激励效用，应逐步扩大与资源合理利用相关产业的税收减免范围。同时，制定税收优惠政策时多采用加速折旧、投资抵免等间接优惠的方法，鼓励企业主动进行节约资源技术的引进、节约资源产品的研发、转让和推广使用。

最后，规范资源收费项目的管理。各级政府要树立资源收费项目管理新理念，对现有收费项目“分流归位”，严格执行资源收费项目的审批制度，合理控制收费项目的规模，并不断提高资源收费征管水平，保证这部分政府非税收入及时、足额上缴国库，切实加强资源收费项目的管理。

2.构建促进自然资源合理利用财政支出体系。促进自然资源合理利用关键在于促进资源利用方式的转变，要实现这一转变，必须充分发挥财政支出政策的调控作用。

一是继续增加合理利用资源资金投入。从政府层面来说，应建立中央和地方政府共投机制，并以立法的形式规定促进资源合理利用预算投入的额度和增长幅度，切实加大政府预算投入力度。此外，还要积极探索多样化的资金投入手段，如出台优惠政策引入社会资本，建立专项基金，推进PPP模式等，为合理利用自然资源提供充足的资金保障。

二是科学设计合理利用资源财政补贴制度。一方面，拓宽财政补贴覆盖范围，将资源节约、集约、循环利用领域的技术研发、创新，节约资源产品的推广和使用以及节能服务产业发展都纳入其中。另一方面，加强对财政补贴资金的管理，科学确定重点补贴对象，规范补贴的金额标准，提高补贴资金的监管水平。

三是增强政府绿色采购的支持功能。首先，政府必须逐步扩大政府采购覆盖的范围，将更多节约资源产品、集约资源产品和循环利用资源产品及节能服务纳入到政府绿色采购中。其次，改革政府采购绿色清单制度，改变清单的列举方式，固定清单的发布时间，以确保政府采购工作的顺利进行。最后，建立完备的政府采购考评机制，制定一套能够科学反映政府绿色采购情况的考核指标，力求从多维度跟踪反馈、评价政府绿色采购制度绩效。

3.促进自然资源合理利用财税政策配套措施。促进自然资源合理利用，单纯依靠财税政策本身的改革是不够的，必须建立完备的配套政策予以保证。

一是转变经济增长方式。经济增长方式的转变不单是指向集约型增长方式转变，还要赋予它更加丰富、深刻的内涵，如由出口拉动向出口、消费、投资协调发展转变、由第二产业带动向三大产业协调发展转变。与此同时，国民经济核算体系也要发生相应的变化。时机成熟时，在现行政府政绩考核中加入绿色GDP的因素，并在重要的生态保护区率先实行绿色GDP核算。

二是深化财政体制改革。政府统筹规划资源节约工作，做好整体规划。坚持“谁受益、谁补偿”的原则，合理、明确划分各级政府促进资源合理利用的支出责任，并进一步理顺中央与地方政府的财政收入分享机制，完善政府间的转移支付制度，确立合理有序的财力格局。

三是完善市场机制建设。积极推动能源价格改革，减少政府对价格形成的干预，使得资源价格能够真正反映资源价值、稀缺程度和环境成本。同时，建立科学的生态补偿机制，实现“生态环境”的生产者与消费者之间的公平。

四是加快推进法制进程。各级政府要将合理利用资源提升到战略地位，加快《循环经济法》等相关法律的修订进程，同时，推动与资源节约利用法律配套的行政法规建设，并加大资源节约执法监督的力度，切实做到有法可依、有法必依。

五是树立节约集约循环利用的资源观。政府应以身作则，并通过公益广告、新闻媒体等多种方式进行宣传，积极开展各行业、各阶层的全面节约和高效利用资源活动，促使社会公众自觉合理利用资源。