构建“为官不为”的问责与容错机制

摘 要 从行为动机角度看，“为官不为”的症结一方面在于紧迫感不强，另一方面在于规避风险的心理。为此，可以从两个方面加以解决：一是施以威慑，“不为”将受到惩戒，二是以人为本，惩戒例外。要实现对“为官不为”的有效治理，就要建立问责机制和容错机制。问责机制的完善要厘清主体责任，进行统一立法和层次，问责情形类型化，细化归责原则。容错机制建立要围绕从容什么错、怎样容错、谁来容错做文章。另外，要建立问责与容错二者在机制上的有效衔接。

关键词 为官不为 问责 容错

中图分类号：D630 文献标识码：A

“为官不为”是公职人员不及时、尽力、高效履行职责，或不能与时俱进、主动创新而错失良机的庸懒懈怠、效率低下的行为。它背离为民服务宗旨，降低管理效率，损害公共诚信，败坏公共形象，破坏政治生态。治理“庸懒无为”是十九大之后习近平总书记提出的“作风建设永远在路上”的重要内容，是新时代“信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬”的重要选项。它关系到党的生死存亡，是摆在我们面前的一项重大而紧迫的任务，只有进行时，没有完成时。

从效率性和专业性的角度出发，行政问责可能是治理“为官不为”难题目前可行性较强的路子，也是亟待加强的工作。无论从理论界，还是从实务界看，该难题的解决之道集中在“问责”，而忽视了“容错”。“为官不为”产生的原因不能排除一些官员“规避风险”的心理，同时行政过程受外在影响的因素较多，仅仅从“结果”上归责有失偏颇，不能搞惯常“一刀切”，应该问责精细化，建立容错机制。

1“为官不为”现象剖析

“为官不为”问题具体表现为四个方面：（1）“不会为”，工作能力差，没主见、没思路，束手无策；（2）“不敢为”，没底气、没勇气、没信心，减轻躲重避风险，推脱责任图清闲；（3）“不愿为”：应付凑合、弄虚作假，有声势、无行动；漠视实际，不愿吃苦受累；（4）“不想为”：只做官、不做事，事不关己、高高挂起，精神颓废、缺乏热情。

如果以行为动机作为分析点，可以对“为官不为”进行如下分类：（1）“混饭”型，混进公共部门的庸才素质低、才能小；（2）“守摊”型，“老同志”晋升无望，凭经验工作；（3）“平安”型，认定“刷碗打碗效应”，职责少担，工作少干；（4）“老好”型，无原则地你好我好、不办实事；（5）“投机”型，工作做给领导看，善做表面文章；（6）“享受”型，怕吃苦劳神、怕困难风险、怕接触实际；（7）“蒙混”型，迫于反腐强势，担心“露马脚”，当“缩头乌龟”，应付工作；（8）“颓废”型，无大志、无良策，不求上进。

“为官不为”何以治理？根据其问题具体表现和行为动机的分析，可以从两个方面加以解决：一是施以威慑，“不为”将受到惩戒，二是以人为本，惩戒例外。这样，一推一拉双管齐下，相互结合，有效治理“为官不为”问题。为此，就要建立问责机制和容错机制。

2构建“为官不为”的问责机制

通过对现有有关问责制研究成果进行分析，归纳学界的观点，大体上学界对问责制存在问题有以下四点，一是重“有过”问责，轻“无功”问责；二是重同体问责，轻异体问责；三是重副职问责，轻正职问责；四是重从重问责，轻从轻问责。因此，要使问责在治理“为官不为”发挥更大作用，就必须完善现有的问责机制。

2.1厘清主体责任

问责主体是指问责制中能够合法合理地承擔问责功能的组织、群体或个人，是问责行为的主动发起者。简单来说，就是由谁来发现问题并启动对问题官员进行责任追究的程序。具体包括上级政府及党委、纪律检查委员会、人们代表大会、司法机关以及社会实体。在现实操作过程中，这些问责主体并没有发挥相似程度的作用，而是在体制环境的影响下，有的发挥了主要的作用，而有的问责主体则依然处于边缘位置。由于中国的体制特征，这五个方面问责主体的活动基本上最终汇聚到党委。这种问责模式或许看似有序，却有很重要的以下缺憾：给违法乱纪者留下活动空间（包括掩盖自己行为的时空间）；难以避免“官官相护”的嫌疑；不利于分散责任，即所有的责任集中于党委；与政务公开原则存在差距；最重要的是侵蚀了公民和社会问政府责任的权利等。因此问责主体应该是多层级的多元主体，包括正式和非正式的以及高低不同层级和多种形式，从而将承担公共事务的政府置于多视角的监控之下。

问责对象是问责制的重要组成部分，也是体现问责制公平、公正的基础保证，因此，问责对象明确是问责制有效实施的前提条件。问责对象的首要之义是责任清晰明确，但由于我国体制架构的复杂，组织结构和人事设置的交叠，权力、利益的纷争，以及法制化程度还不高，使得各级政府及其领导的责任模糊，问责对象难以明确。问责对象是在政府行为过程中出现问题时的责任承担者，因此对其最为重要的即是要明确责任并施以制度化的问责标准，才能保证问责制的公平正义并维持其问责实效。当然，也有制度化程度较低的问责依据，如社会普遍认为的作为政府官员的不当行为，但如果这种问责依据具备有效性的条件不完善（如媒体或社会组织有效运行等），那么制度化的问责标准是必需的。对于责任配置及相应的问责标准应该通过法律等制度形式给予明确规定，对于党政领导之间、正副职之间和上下级之间各自的责任要进行清晰合理的划分。制度化的问责标准要遵循清晰、准确、稳定、公平的原则，即在对问题的责任人进行明确界定的基础上，用于追究责任人的标准必须是清晰不模糊的、准确而无较大偏差的、是稳定而不是变换不定的、对同类事故的责任人是一视同仁的。以此保证在问责机制启动时能够依据制度化的标准并针对明确的对象进行，进而达到维持正常的问责秩序的目的。

2.2统一立法和层次

健全的法律法规制度是地方政府问责的操作指南，至少要包括两个方面的要求：一是文本结构上，无论是单一文本还是多个文本，应该形成体系化，不存在重复、交叉、缺失等问题；二是制度的制定要以国家基本法律为依据，制定过程要有相关利益主体充分参与讨论，符合合法性和合理性要求；三是制度的内容要全面，将“问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、责任体系、问责后果”等基本方面予以明确的规定，能够清楚地告诉公众“什么是问责”、“因何问责”、“如何问责”、“问责后续”等核心方面。

我国问责制中央立法稍显滞后，而地方立法称谓繁多。《关于党政干部问责的暂行规定》虽然在一定程度上弥补了行政问责法律缺失的不足，但在其性质上它仍然是一部行政法规。而《中国共产党问责条例》虽然影响很大，但它是党中央的规范性文件。在制约范围和效力上与全国人大制定的法律有一定的差距，在实践中也有局限性。在地方，有关行政问责地方性立法多为政府规章，而地方规章在我国法律体系中效力还低于行政法规，在具体适用中缺乏权威性。而实践中，大量的问责规章对立法技术、立法程序等要求较低，问责范围不清晰，问责方式与问责情形的对接不明确，其规范性和操作性较差，一些规定甚至违背了相关法律的规定。另外，由于各地对问责的看法不一样以及“发展的需要”，地方相关行政立法标准依据难免不一致，内容差异较大，使得我国问责行政立法发展很不平衡。当前，我国行政问责法律体系很不完善，全国还没有一部《行政问责法》，这是一切问题的原因所在。因此，单靠《暂行规定》和地方政府规章已然不能适应当前问责制发展的需要，地方立法混乱不一也亟需全国人民代表大会制定专门的《行政问责法》予以规范和统一。另外，如果从政治与行政的角度考虑统一立法问题，理论上分析，党内问责规范文件必须以相关行政问责立法为基础，尤其是在我们一再强调“依宪执政”、“依法治国”的大背景下，《行政问责法》的出台也有利于我国党政关系的规范化。

2.3问责情形类型化

问责情形实质上本身是一种问责客体行为或行为结果。问责情形类型化研究可以借鉴西方国家行政行为的类型研究以及问责范围的类别。科学合理的分类有利于我们剖析研究对象的特点，也可能增强实践上的可操作性。从有关问责立法的规范文本看，其中问责情形虽然采用分类的方法进行描述，但是无论从多个文本还是单个文本看，都存在着分类标准不统一，类别间独立性不强、分类与归责不相适应等问题，导致分类实践中实际效果不足。

问责情形不仅仅划定出明确的问责边界，而且要为归责提供便利。归责除了取决于问责主体采用何种归责原则外，也取决于问责依据。“法无授权不可为，法定职责必须为”，公务人员行为的依据便是法律（广义）和纪律。因此，我们依据官员行为触碰的规则，将问责情形划分为违法、违规、违令、违纪、违德5个类别。违法就是违反了国家相关法律，违规就是违反了行政法规和规章，违令就是违反了上级的文件和命令，违纪就是违反了党的纪律和公务员纪律，违德就是违反社会道德标准准则。在此分类基础上细化问责情形。然而，不能不考虑到问责实践中另外一种情形，即行政行为并没有违反现有的规则，行政人员主观上未必故意，但是结果的负面影响较大。在这种情况下，是否应该以“结果”作为单一的问责情形呢？实际上，法律（广义）具有滞后性和片面性，不可能列举出现实中所有相关情形，另外，有些行政行为的违法或过错也具有十分的隐蔽性。从问责的“回应”功能看，在以上分类之外，还应该以“结果”为兜底性条款。

2.4细化归责原则

细化归责原则在“度”的选择上，可以借鉴1794年《普鲁士民法典》的做法，将过错区分为故意、重大过失、一般过失和轻过失。在问责实践中根据问责案例的具体情况，分别采用故意、重大过失标准。之所以如此，是因为实践中问责情形极其复杂，难以采用同一标准。同样是决策失误、用人失误、用人失管、处置不当等过错，可能是官员自身追名逐利，互相袒护，故意为之，对此可以采取运用比较严厉的问责手段。显然可以采用较严厉的问责形式。对于某些客观因素导致的过错，诸如，决策失误是对政策负效应预见不足，没有经常性过问下属的履职情况，或者出现某种“警报”而没有追问到底，可以以一般过失问责，并采用较轻的问责形式。目前采用一般过失甚至轻过失原则，固然可以使官员恪尽职守、勤勉履职，“狠刹”不良“官风”以回应民意压力，但也容易使官员履职战战兢兢，如履薄冰，甚至令“官不聊生”。

3构建“为官不为”的容错机制

由于技术、资源和其他客观条件的限制，对政府和领导干部的行政过错行为都进行责任追究，既不现实也不必要。通常情况下，容错机制应该作为一种激励权力“有所为”的创新机制而存在。为了调动和保护干部勇于担当干事的积极性，有必要建立健全容错机制。为此，就要厘清容错的边界、细化标准、严格把关，重点解决好三个问题：

3.1“容什么”错

2016年1月18日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中针对解决“为官不为”问题，提出了“三个区分开来”，这为容错机制的建立做了方向性指导。可以从工作出发点、工作方法、工作成效、法规依据、性质后果方面确定识别标准。看工作出发点是为公还是为私，看工作方法是科学决策还是拍脑袋决策，看工作成效是执行到位还是敷衍了事，看法律措施是未明令禁止还是有所规定，看性质后果是轻微失误还是不可挽回。

这种行政上的容错机制运行应该有以下几种情况，一是错误不是由官员“主观意愿造成的”。在创新的过程中，谁也不能保证没有任何失误。二是集体决策失误。倘若决策过程合规合矩，公开透明，符合程序正义的原则，这样的话即使出了问题，也不能对官员个人进行问责。三是能及时纠正错误。发现问题及时弥补，不是一味的错下去，一条道儿走到黑。那么，这种情况也是可以采取宽大处理的。在这里需要说明的是，这种容错机制仅限于行政问责，对于政治问责和道德问责未必能用。

更进一步说，就是要明确容错内容、界限和对象。可以免责容错的是改革過程中不确定性之下可能出现的失败；是在制度不完善的情况下形成的前瞻性决策；是在坚定党性之下对滞后制度与政策的突破。明确容错界限。容错机制容的是不可避免的错误，是能够重新完善改正、没有造成恶劣影响的错误，而那些因为工作失误违反了党纪国法、损害了群众利益、破坏了党和政府形象的错误，不但不能容错，而且要严肃问责处理。明确容错对象。容错机制是为了给勇于改革创新的干部提供保障，不能沦为部分党员干部犯了错误就（下转第9页）（上接第2页）躲进去的“保护伞”。

3.2“怎么容”错

要健全完善包括评估、申诉、透明、保护等在内的容错配套制度，规范程序，既要建立先行先试者、改革创新者、锐意进取者的强大后盾，又要公开透明，最大限度的降低对社会的负面影响。在落实容错机制时，应按照“谁问责，谁容错”的原则，启动程序以干部个人提出申请或问责机构自觉重新认定为准。问责机构调查核实后，出具调查报告，所在党政组织进行认定，并向上级纪检部门报告。纪检监察机关在具体操作中，应重点把握好四个环节：一是集体研判，二是及时反馈，三是信息沟通，四是结果公开。

容错认定引入社会力量的参与。对公职人员容错是一个比较敏感的问题，倘若容错成为官员“保护伞”，某些部门的“包庇伞”，将对社会造成二次伤害，也损害党和政府的公信力。因此，对于社会关注的焦点事件容错，应该引入社会力量的参与。可以探索通過专家论证、公众听证、第三方评估等方式，对有关改革创新工作进行必要性、不可抗拒因素、民意认可等相关问题进行评价，以分清责任和对象，不冤枉好人，不找替罪羊。

3.3“谁来容”错

党政组织消除干部干事的后顾之忧。要保护敢于担当的干部，所在党政组织应在考核体系内设置针对敢于担当干部的“特别条款”，对因敢抓敢管而触犯某些人利益、造成民主测评结果不理想的干部，其测评结果不作为考核评价的依据，促使敢于担当的干部不再为“票”“分”苦恼纠结，心无旁骛谋发展、专心致志干事业。

上级纪检监察机关要适时及时发声。对于外界的举报信或者干部个人的容错申请，纪检监察机关应及时开展评估核实，符合“容错免责”条件的，在落实党风廉政建设责任制考核中，免予扣分和“一票否决”；在干部选拔任用、评优评先等党风廉政意见回复中，不作为影响依据；需追究党纪政纪责任的，可根据党纪政纪相关规定给予从轻或免予处分。

4结语

容错机制构建必须将其置于问责制中去考察，二者应该是相辅相成的关系。以现有问责制为观察点，审视容错纠错机制建立和设计问题，建立二者在制度上的衔接，为各地容错纠错机制建设提供新思路。容错机制建立的关键在于问责机制的建设。在某种程度上，容错正是“问责情形”的例外，二者也是逆向的。

基金项目：2017年河南省政府决策研究招标课题“构建防治“为官不为、懒政、怠政”的长效化机制”（2017B441）。

作者简介：李松林（1978- ），男，行政管理博士，河南工程学院教师，主要研究方向是公共责任与实践。

参考文献

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