重大工程项目中政府信任与公众可接受度内在关联的实证分析

白鹭

摘 要：本文以Z省H县秦山核电站为个案，通过交互分析、方差分析、Logistic回归分析等统计分析方法，对政府信任与公众对于重大工程项目可接受度进行了实证分析。研究发现：政府信任与公众对于重大工程项目可接受度之间有密切关联且呈正相关关系；在公众各人口统计变量中，仅公众的健康状况对政府信任有显著影响，而性别、年龄、民族、教育程度、职业等其他因素对政府信任没有显著影响。在此基础上，本文探讨了提高公众对政府信任从而提高公众对于重大工程项目可接受度的有效途径。

关键词：重大工程项目；政府信任；公众可接受度；实证分析

近年来，从厦门、大连、宁波、昆明、茂名等地的“PX事件”，到什邡的“钼铜事件”、江门的“反核事件”、杭州的“垃圾焚烧厂事件”，各地因重大工程建设引发的群体性事件呈现出不断上升的趋势和“一叫就停”的局面，已经日益成为影响我国社会稳定的重要因素。各种邻壁型项目由于自身特殊性导致污名化，仅以核电站为例，由于核能首先被用于战争，因而在被人们认识之初就被冠上了“出身不好”的恶名。在我国，早在2006年，计划建在威海的乳山核电站就因当地居民和投资人士的联名反对而摘牌，2010年江西万安烟家山核电项目在网络论坛引起了广泛的争议和关注， 2011年发生的彭泽核电站风波则是我国第一次由政府正式出面发起的“反核”行动①，2013年发生在广州江门的“核风波”最终也以项目取消而告终②。公众对于核电站等重大工程项目的强烈反对，是建立在公众感知到的风险的基础之上的，而公众感知到的风险既包括工程项目可能引发的客观风险，也包括公众从自身出发感知到的主观风险，其中主观风险在很大程度上引导着公众的行为并起着放大的作用。在公众感知到的主观风险中，公众对于政府的信任也有很大的作用，政府信任对于公众的态度呈现着潜在或者显在的影响，值得我们去探究。

一、文獻回顾与研究概况

国内外学者对政府与公众之间信任的研究很丰富，国外学者如什托姆普卡（Piotr Sztompak）、罗森布鲁姆（David H. Rosenbloom）、赫梅尔（RalphHummel）、汤普森（Vic-torThompsonl）、古德塞尔（Charles Ooodsell）等人在其著作中都对有关政府与公民的信任关系作过较深入的研究。国内学者对于政府信任的研究从政府与公众的角度可以分为三类，首先是从政府角度出发，认为政府信任是一种社会资源，张康之③根据农业社会、工业社会和后工业社会的基本历史形态以及熟人社会和陌生人社会的交往和人际历史形态，提出将信任区分为“习俗型信任”、“契约型信任”和“合作型信任”三种类型，信任作为一种资源是最具有开发价值的，因为这种资源不会因为使用而消耗，反而会在使用中迅速增长。特别是对于人类即将迈进的后工业社会来说，信任与物质资源、知识资源等等基础性的资源一样，是一种必不可少的社会资源。其次是从公众角度出发，认为政府信任即是公众对政府的信任，徐彬④将政府信任分为强信任、弱信任和不信任三个层面，强政府指公众盲目充分信任政府，对政府的决策不质疑并惟命是从；不信任指公众对政府的任何决策持否定态度，拒不执行，即政府的信任危机；弱信任是介于强信任和不信任之间的状态，表现为民众对政府的政策的理性怀疑和选择性遵从。并从一般理论分析提出政府信任决定于政权性质、政府形象、行政能力和制度导向四个方面，构建了政府信任度评价指标，然而其评价指标太过笼统，并不能很好地应用于实证研究。吴梅、刘桂花⑤基于心理学家、社会学家、经济学家和政治学家从自身领域出发对信任不同视角的研究，认为民众与政府间达成信任的过程，同样存在理性成分和非理性成分。信任是一种建立在对被信任方未来行为的积极预期基础之上的心理状态，施信方愿意与被信任方维持某种关系，即便这种关系会带来一定的风险也选择坚持这种关系的存续。最后是从公众与政府双方的角度出发来分析政府信任，王浩斌、王飞南⑥在对中西方相关政府信任研究梳理的基础上，提出中国社会的政府信任问题在本质上是一个依法治国和以德治国的问题，指的是政府与社会之间为了实现社会的进步以及人的全面发展和可持续发展而达成的共识或信任状态。曹文宏⑦认为政府作为从社会中分化出来的产物，它所反映的是一种权力委托与利益互动关系，政府信任应当包含政府信用与政府信任两个向度，政府信用即政府对公众的承诺与政府的实际产出的正相关，政府信任即公众对政府所获得的信用的一种肯定，是狭义上的政府信任。本文基于上述三种观点，认为作为政府的一种社会资源，政府信任是在政府行为过程中公众对于其能力及信用的主观感受，并在政府后续行为中有所体现。

然而，对于公众对政府的信任度是否以及在多大程度上会对公众对于政府行为的可接受度产生影响这一重要问题，国内外学者似乎缺少必要的关注，对我国有些地方做实证层面的分析则更为少见。

本文以xx核电站所在地Z省H县为研究个案，通过了解真实世界中公众对于重大工程项目可接受度的现状，探讨政府信任与公众可接受度的内在关联，挖掘出影响和制约政府与公众之间信任关系的深层原因及其背后的逻辑。这有利于为其他邻壁型工程项目中政府与公民之间信任与合作互动的建构提供一个基本分析框架和可资借鉴的模式选择，有利于丰富政府信任理论的研究视角，拓展政府信任理论的研究范围，进一步促进公共管理理论的发展。

本研究针对xx核电站附近的居民进行核电政府信任与公众可接受度综合问卷调研，共发放400份问卷，回收387份问卷。在剔除逻辑明显矛盾的问卷后，有效问卷达到374份，有效率为96.6%。通过信度分析，我们得到研究所需变量的Cronbach's Alpha系数为0.830，说明本研究测量题项具有良好的内部一致性。通过对政府信任变量三个题项进行因子分析，得到KMO=0.738，Bartlett球形检验显著。提取首个公因子（即政府信任因子）的方差贡献率为79.6%，每个题项的因子载荷均大于0.85。说明问卷具有良好的效度。

在本次调查的对象中，性别方面，男性占59.1%，女性占40.9%，男性高于女性；在年龄构成方面，以中青年为主20～40岁的占被试的51.9%；在职业构成中，以当地的工人为主，比例达到48.3%，涉及职业较为多样、广泛；在教育程度方面，样本的受教育程度普遍为中学及其以上，其中中学（初中、高中）占39.1%，大学（含大专）达到54.0%，所以被试的教育程度较高；有无16岁子女的被试比例基本相当，分别为46.8%，53.2%；家庭平均年收入方面，以平均年收入10000～20000元、20000～30000元为主，分别占46.8%、34.8%，二者总计占81.6%，这与海盐县统计局2014年4月公布的海盐县2013年国民经济和社会发展统计公报中的城镇居民人均可支配收入41262元、农村居民人均可支配收入20683元相比较为一致；在身体健康状况方面，认为健康状况达到一般及其以上的占96.3%，被试者绝大多数身体状况良好；居住地与最近的核设施距离基本处于5～15公里之间，其中5～10公里者最多，约占53.7%，其次是10～15公里者占30.7%，被试的居住地与核设施距离在30公里以内的占到98.4%，可见本次调研所选取的被试是与核设施关系密切的群体，因此本次调研的被试更具针对性及利益群体的代表性，对重大工程项目中公众可接受度及政府信任等实际方面更凸显其实用性。

二、研究分析与研究发现

邻避效应指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果，而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。对邻避效应的认识、引导和克服，是各国现代化过程中公共政策决策面临的一般性挑战。⑧有关核废料的储存选址问题，在英国、瑞典、荷兰等欧洲国家逐渐成为公众议题，并不同程度地受到了选址地方的邻避抗议和更广义的环境运动的挑战。在中国内地，随着近十年来城市化进程加速和公民权利意识的兴起，邻避冲突也正在成为一个突出现象。⑨因此，重大工程项目中，对于公众可接受度的研究有很大意义。在可以直接表明对核电站的接受态度的题项分析中，对其选择情况进行频率统计，由结果得出：29.1%的公众持完全不同意在当地建立核电站的强硬态度；57.5%的公众持不同意的接受在当地建立核电站；仅有3.2%的公众由于不清楚，没有是否愿意接受在当地建立核电站的明确意见；只有9.9%的公众表示同意接受在当地建立核电站，仅有0.3%的公众表示完全同意接受在当地建立核电站。可以看到，有且只有极少数的公众对在当地建立核电站持有完全支持的态度。由此可见，重大工程项目中各类群体性事件与公众的项目可接受度有很大关系，如果在重大工程项目上马之前公众对项目可接受度较低，后续工作极易引发公众与政府、企业之间的各类抵抗冲突，甚至导致群体性事件的爆发。

在对公众对于重大工程项目的可接受情况进行分析后，有必要通过交互分析来考察公众对政府信任与其可接受度之间的关联性。从重大工程项目建设运营过程角度出发，将公众的可接受度由重大工程项目上马前政府提供信息、建设过程中政府监督指导及运行过程中出现事故时政府的应对能力三个方面来衡量体现。

如表1所示，在公众对“政府所提供的核能方面的信息客观、可靠”这种说法的认同度与公众对于“项目可接受度”的交互分析中，X2检验说明对这种说法认同度不同的公众在对于“项目可接受度”方面有显著的差异。从交互分析表可以看出，对于这种说法表示“同意”或“完全同意”的公众，对于重大工程项目的可接受度也较高；而对于这种说法表示“完全不同意”或“不同意”的公众中，对于重大工程项目的可接受度也相对较低。

如表2所示，在公众对“政府能够有效监督和指导核电站建设”这种说法的认同度与公众对于“项目可接受度”的交互分析中，X2检验说明对这种说法认同度不同的公众在对于“项目可接受度”方面有显著的差异。从交互分析表可以看出，对于这种说法表示“同意”或“完全同意”的公众，对于重大工程项目的可接受度也较高；而对于这种说法表示“完全不同意”或“不同意”的公眾中，对于重大工程项目的可接受度也相对较低。

同理如表3，在公众对“政府能够有效地应对和解决核事故”这种说法的认同度与公众对于“项目可接受度”的交互分析中，X2检验说明对这种说法认同度不同的公众在对于项目可接受度方面有显著的差异。从交互分析表可以看出，对于这种说法表示“同意”或“完全同意”的公众，对于重大工程项目的可接受度也较高；而对于这种说法表示“完全不同意”或“不同意”的公众中，对于重大工程项目的可接受度也相对较低。

接着，以政府信任为自变量，以公众可接受度为因变量做方差分析，在方差分析之前，首先进行变量转换计算出政府信任与公众可接受度的平均得分⑩，政府信任=Mean（政府督导信任，政府信息信任，政府能力信任）政府信任二分变量=，在此基础上，以政府信任为自变量，以公众可接受度（均值）为因变量做单因素方差分析。

方差分析的F检验结果显示，在政府信任高低两个水平上，公众可接受度的均值有显著差异（P=.000），从政府信任与公众可接受度方差分析描述性统计表中可以看出，对政府信任度高的公民比对政府信任度低的公众的可接受度均值高了0.58分，且对政府信任度低的公众最大值仅为4，即没有一个是完全支持重大工程项目的。由此可见，对政府信任度比较高的公众，对项目可接受度也相对较高。

以上分析表明，政府信任会对公众对于重大工程项目可接受度产生一定的影响，因而改善政府信任将有助于提高公众的可接受度。那么，哪些因素会对公众的政府信任产生影响呢？本文以公众人口统计变量为自变量，以公众对政府的信任度为因变量进行回归分析，以期找出影响政府信任的各种因素。在背景变量中的性别、年龄、职业、民族和教育程度等都是分类变量，因此在作回归分析之前，首先将定类变量性别、职业、政治面貌与居住地区转化为”0”或”1”的虚拟变量，通过回归分析后得到以下分析结果。

如表5所示，回归模型中F检验对应的概率P值等于0.025，说明模型的整体检验在0.05水平下统计显著，回归模型调整的确定系数R2为0.127，说明拟合程度较低。进一步深入挖掘，比较回归系数，由上表可见，在各人口统计变量中，性别、年龄、民族、职业、教育程度、子女状况、家庭年均收入的回归系数显著性t检验的概率P值都大于显著性水平0.05，因此这些变量对公众对政府信任度的影响不具有统计显著性，而公众的健康状况的回归系数显著性t检验的概率P值小于显著性水平0.05，因此健康状况对于公众对政府信任度的影响具有显著性。究其原因，除了健康状况其他变量之所以对政府信任没有显著影响，与重大工程项目尤其是核电站等邻避型项目本身特殊情况有关，此类项目极易对公众的健康带来各种显在及潜在危害，在重大工程项目建设过程中，公众对健康的关注已经超越了其他因素的影响，因此，只有健康状况对于政府信任的影响具有显著性。

三、结论与讨论

综合以上的数据和分析，本研究可以得出以下结论：首先，重大工程项目中公众对政府的信任度会对公众可接受度有一定的影响。在公众对“政府所提供的核能方面的信息客观、可靠”、“政府能够有效监督和指导核电站建设”、“政府能够有效地应对和解决核事故”这三种说法的认同度各自与公众对于“项目可接受度”的交互分析中，对于这三种说法表示“同意”或“完全同意”的公众，即对政府提供信息的可靠程度、政府对核电风险的控制和解决方面较为信任的公众，其对于重大工程项目的可接受度也较高；而对于这三种说法表示“完全不同意”或“不同意”的公众中，即对政府这三方面持有不太信任或不信任的公众对于重大工程项目的可接受度也相对较低。由此可见，公众对于重大工程项目可接受度与政府信任存在密切关联。其次，公众对政府的信任程度与其对于重大工程项目的可接受度之间呈正相关关系。从公众对政府的信任度与公众可接受度的方差分析中可以看出：在政府信任高低两个不同水平上，公众可接受度的均值有显著差异。对政府信任度比较高的公众，对项目可接受度也随之相对较高。最后，在公众各人口统计变量中，仅健康状况一项与政府信任显著相关，且公众身体状况越不好，其对政府的信任度越低，该项数据表明：核电站重大工程项目对公众健康的危害是公众能够感知到的最大风险，同时也是影响政府信任的关键因素，因而通过影响公众的政府信任，进一步影响公众对于该类重大工程项目的可接受度。

因此，为了遏制并减少由于公众主观感知因素引发的不必要风险，提高公众对核电站等重大工程项目的可接受度，政府本身应注重在公众中树立良好的形象，增强并重塑政府信任。首先，在重大工程项目上马前，政府应确保向公众提供客观、可靠的信息并保证信息的及时性、有效性與可信度。其次，在重大工程项目建设过程中政府相关部门人员应进行有效的监督和指导，同时提高自身应对和解决核事故及突发事件的能力。此外，应更加关注重大工程项目所在地公众的风险感知因素，切实做好项目所在地公众的健康检查及健康知识普及宣传等保障性、基础性工作，确保公众正确认识重大工程项目所带来健康风险的同时，勿将自身固有的健康问题与重大工程项目有意识地“对号入座”，以免因健康状况而影响公众对重大工程项目的可接受度。

注释：

①南风窗.中国反核行动浮出水面.[2012-3-16].（2014-3-4）.http：//www.nfcmag.com/article/3392.html

②中国经营报.广东江门”核”危机. [2013-7-20]（2014-3-4）.http：//www.cb.com.cn/economy/2013_0720/1004992.html

③张康之.论信任的衰落与重建[J]. 湖南社会科学，2008，01：68-72.

④徐彬.地方政府信任弱化、改革阻力与改革成本扩大化[J]. 社会科学，2011，03：29-34.

⑤吴梅，刘桂花.关于信任的研究综述[J]. 学理论，2014，18：41-42+56.

⑥王浩斌，王飞南.近年来国内政府信任问题研究综述[J]. 武汉科技大学学报（社会科学版），2007，06：605-609.

⑦曹文宏.政府信任与理性怀疑：一个理论的探讨[J].人文杂志，2010，02：68-73.

⑧汤汇浩.邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与[J].中国行政管理，2011，07：111-114.

⑨娄胜华，姜姗姗. “邻避运动”在澳门的兴起及其治理——以美沙酮服务站选址争议为个案[J].中国行政管理，2012，04：114-117+99.

⑩变量转换方法参考：余敏江，梁莹.政府信任与公民参与意识内在关联的实证分析——以南京市为例[J]. 中国行政管理，2008，08：121-125. “首先计算出公民对政府信任度的平均得分。计算方法是首先给每道选择题的选项赋值，赋值的方法即从1到5分，例如“很不同意、不太同意、无所谓、比较同意、非常同意”分别计1-5分，然后计算这些题的平均得分。在此基础上以3分为界限划分政府信任度，这种分类可能比较笼统且存在很多的局限性，但为了调查与分析的需要，必须采用一种客观的分类标准，否则很难区分公民对政府信任度的高低。